(Nguồn:vn24h.com)

Từ khóa: hành chính công, quản lý công, quản trị công, phát triển xã hội.

1. Nhu cầu lý luận về mô hình quản lý sự phát triển xã hội

Sau hơn ba thập kỷ đổi mới mô hình quản lý kinh tế - xã hội, Việt Nam đã vượt qua ngưỡng thu nhập thấp để bước vào nhóm những quốc gia có mức thu nhập trung bình. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đáng để nhiều quốc gia ngưỡng mộ, Việt Nam đang phải đối diện với những thách thức mới(1). Về mặt xã hội, đó là sự gia tăng bất bình đẳng về thu nhập, phân hóa giàu - nghèo, những căng thẳng xã hội, tình trạng nghèo đói chưa được xóa bỏ dứt điểm, cũng như những áp lực đối với hệ thống an sinh xã hội. Nhận thức rõ những vấn đề này, phát triển xã hội trở thành nhu cầu ngày càng được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Trong Văn kiện Đại hội X (2006), Đảng ta khẳng định phải “thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước và từng chính sách phát triển, thực hiện tốt các chính sách xã hội... tập trung giải quyết từng vấn đề xã hội bức xúc”(2). Tại Đại hội XII (2016), Đảng ta tiếp tục khẳng định chủ trương phát triển xã hội: “xây dựng, thực hiện các chính sách phù hợp với các giai tầng xã hội; có các giải pháp quản lý hiệu quả để giải quyết hài hòa các mối quan hệ xã hội, ngăn chặn, giải quyết có hiệu quả những vấn đề xã hội bức xúc, những mâu thuẫn có thể dẫn tới xung đột xã hội...”, đồng thời “cần tiếp tục hoàn thiện chính sách an sinh xã hội phù hợp với quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Mở rộng đối tượng và nâng cao hiệu quả của các hệ thống an sinh xã hội đến mọi người dân”(3).

Những năm gần đây, nghiên cứu lý luận về phát triển xã hội đã trở thành chủ đề được nhiều người quan tâm. Các nhà nghiên cứu tập trung làm rõ khái niệm “phát triển xã hội và quản lý sự phát triển xã hội”, chỉ ra một số mô hình phát triển trên thế giới và đề xuất một số phương hướng cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về phát triển xã hội ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Theo đó, phát triển xã hội được coi là phát triển lĩnh vực xã hội trong một tổng thể kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội. Phát triển xã hội xét đến cùng là phát triển con người, xây dựng mối quan hệ hài hòa giữa các giai tầng xã hội, bảo đảm an sinh và an toàn xã hội. Quản lý sự phát triển xã hội “là sự tác động có định hướng, có tổ chức của chủ thể quản lý đến khách thể (con người, cộng đồng, các quan hệ xã hội...) nhằm mục tiêu phát triển xã hội bền vững”. Các nhà nghiên cứu cũng đã chỉ rõ sự khác biệt giữa “quản lý phát triển xã hội” với “quản lý hành chính” hay “quản lý kinh tế”. Theo đó, quản lý phát triển xã hội là một cấu trúc phức hợp, nhiều chiều cạnh, do đó cần đến một hệ thống chính sách tác động đa chiều. Quản lý phát triển xã hội không đồng nhất với quản lý hành chính hay quản lý doanh nghiệp. Chủ thể của quản lý phát triển xã hội đa dạng, bao gồm cả nhà nước, các định chế chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các tổ chức xã hội và người dân. Đối tác của quản lý phát triển xã hội là các doanh nghiệp, các tổ chức cung ứng dịch vụ xã hội, và gia đình(4).

Tuy nhiên, những nghiên cứu lý luận gần đây cho thấy, “quản lý sự phát triển xã hội” vẫn còn là một lĩnh vực nghiên cứu khá mới mẻ ở Việt Nam. Điều này trước hết thể hiện trên thực tế vẫn chưa có sự phân định rõ ràng giữa các khái niệm khoa học như: quản lý nhà nước, quản lý công, quản lý hay quản trị công, đâu là sự khác biệt giữa quản lý ở cấp độ tổ chức và quản lý ở cấp độ địa phương, vùng, hay quốc gia(5). Việc xác định nhà nước là chủ thể quản lý quan trọng nhất trong khi các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, và người dân, vốn đang cho thấy vai trò ngày càng chủ động và tích cực, là đối tác cũng gợi ra những vấn đề cần thảo luận thêm.

2. Những giới hạn của tư duy “quản lý công”

Mặc dù các tư tưởng về chính quyền và quản lý xã hội đã xuất hiện từ thời cổ đại nhưng khoa học về quản lý chỉ thực sự phát triển mạnh mẽ từ cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX. Năm 1912, Frederick Taylor nêu ra những nguyên tắc đầu tiên về quản lý khoa học trong các doanh nghiệp. Đến năm 1922, mô hình lý thuyết về hệ thống quản lý hành chính của Max Weber được công bố, đặt nền tảng cho hệ thống hành chính công hiện đại. Theo Osborne(6), cho đến nay, thế giới đã trải qua ba mô hình quản lý các vấn đề công: (i) Hành chính công, xuất hiện từ cuối thế kỷ XIX; (ii) Quản lý công mới, nổi lên từ đầu những năm 1980; và (iii) Quản trị công mới, xuất hiện từ những năm đầu thế kỷ XXI.

Quản lý hành chính (Public Administration)

Mô hình hành chính công truyền thống đặc biệt coi trọng vai trò của hệ thống các cơ quan và đội ngũ công chức chính quyền, cũng như các quy trình quản lý hành chính trong việc quản lý xã hội. Bộ máy quản lý hành chính chuyên môn hóa được tổ chức dựa trên nguyên tắc duy lý khoa học; thẩm quyền quản lý của hệ thống hành chính được kết cấu theo cấu trúc dọc, các đơn vị cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ khác nhau, phục tùng và thực hiện theo sự chỉ đạo của quyền lực cấp trên. Hiệu quả và hiệu lực thực thi chính sách và quản lý xã hội là những ưu điểm lớn nhất của hệ thống hành chính nhà nước. Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất của tư duy hành chính công truyền thống là quá đề cao vai trò của chính quyền trong việc giải quyết các vấn đề công. Thực tế cho thấy, bản thân chính quyền không thể có đủ nguồn lực để đáp ứng các nhu cầu ngày càng đa dạng của người dân. Những áp lực do thiếu hụt ngân sách, nợ công gia tăng ở nhiều quốc gia trên thế giới chính là minh chứng cho những giới hạn của hệ thống hành chính công truyền thống. Hạn chế thứ hai của hệ thống hành chính công là sự quá tin tưởng vào đội ngũ công chức hành chính chuyên nghiệp trong việc xử lý các vấn đề công. Những người đề xuất mô hình hành chính nhà nước tin rằng chính quyền là chủ thể duy nhất và đội ngũ công chức chuyên nghiệp là những người có khả năng nhất trong việc đáp ứng và bảo vệ các lợi ích công(7). Trên thực tế, các vấn đề công ngày càng phức tạp và trở thành thách thức khó vượt qua cho các nhân viên công quyền. Quản lý hành chính và thực thi chính sách không phải là một quy trình đơn giản và tách biệt với xã hội. Đội ngũ công chức hành chính thường xuyên phải đối diện với nhiều yếu tố không thể lường trước, vốn có thể ảnh hưởng đến hiệu quả và hiệu lực quản lý xã hội của bộ máy chính quyền(8). Chính những hạn chế này góp phần dẫn đến xu hướng đề cao và du nhập các nguyên tắc quản lý và đánh giá hoạt động của khu vực tư vào khu vực công – thúc đẩy sự hình thành mô hình quản lý công mới.

Quản lý công mới (New Public Management)

Quan điểm “quản lý công mới” đề cao việc áp dụng các nguyên tắc thị trường cũng như kỹ năng và quy trình quản lý của khu vực tư nhân vào các tổ chức công. Thực chất, quan điểm này khuyến khích xu hướng giảm bớt vai trò của bộ máy hành chính quan liêu, qua đó giảm thiểu ảnh hưởng của chính trị đến việc thực thi chính sách và cung cấp dịch vụ công. Cụ thể hơn, mô hình “quản lý công mới” đề cao việc áp dụng các nguyên tắc cạnh tranh thị trường và sử dụng công cụ “hợp đồng” trong việc phân bổ nguồn lực và cung cấp dịch vụ công. Thực tế này dẫn đến sự hình thành các quan hệ mạng lưới và liên ngành, sự hợp tác mang tính đối tác giữa các chủ thể chính quyền và chủ thề ngoài chính quyền. Mô hình quản lý doanh nghiệp, các nguyên tắc và quy trình kiểm soát nguồn lực đầu vào, kết quả đầu ra, và đánh giá hiệu quả cũng như tác động...vốn phổ biến trong khu vực tư nhân được cho là sẽ giúp gia tăng khả năng thành công trong các hoạt động quản lý công của chính quyền. Ưu điểm của mô hình quản lý công mới chính là hiệu lực, hiệu quả, và khả năng đáp ứng linh hoạt nhu cầu của xã hội. Tuy nhiên, mô hình quản lý công mới cũng bị phê phán vì quá nhấn mạnh các mối quan hệ liên tổ chức trong khi thế giới ngày càng trở nên đa dạng, đòi hỏi sự hợp tác giữa các quốc gia để cùng giải quyết các vấn đề công. Việc đề cao các kỹ năng quản lý của khu vực tư nhân và áp dụng trong khu vực công, vốn phức tạp hơn nhiều, nhanh chóng trở nên lạc hậu(9). Đặc biệt, tư duy quản lý công mới dù có ưu thế về tính hiệu lực, hiệu quả, và khả năng đáp ứng nhu cầu nhưng vẫn bất cập, thể hiện rõ ở việc không có khả năng trong việc xây dựng và vun đắp sự chính danh chính trị cho các thể chế công cũng như lòng tin chính trị giữa các công dân. Thực tế tại các quốc gia phát triển cho thấy các yếu tố kinh tế như lợi nhuận hay cổ phần không thể là những tác nhân có thể giúp gia tăng lòng tin chính trị của công dân vào các thể chế chính trị(10). Thế giới ngày càng biến động cho thấy sự phát triển bền vững của các cộng đồng không thể thiếu các giá trị chính trị căn bản như: bình đẳng, quyền con người, trách nhiệm giải trình, hay sự minh bạch. Chính những hạn chế này của tư duy quản lý công mới đã dẫn đến sự hình thành quan điểm quản trị công mới.

3. Sự hình thành tư duy “quản trị công mới”

Khái niệm “quản trị” bắt đầu được sử dụng từ đầu những năm 1980 và đến nay, khái niệm này vẫn được sử dụng với những hàm nghĩa đa dạng. Theo Kjaer, nếu ví cộng đồng xã hội như một con thuyền thì quản trị xã hội là cách thức chúng ta chèo lái con thuyền đó(11). Tổ chức Nông - Lương thế giới định nghĩa, quản trị là “cách thức quản lý xã hội, cách thức dung hòa và giải quyết các lợi ích cạnh tranh nhau giữa các nhóm xã hội khác nhau. Hệ thống quản trị bao gồm các thể chế chính quyền cũng như các trật tự thể chế tồn tại bên ngoài chính quyền”(12). Học giả nổi tiếng Fukuyama đã chỉ ra ba hàm ý của khái niệm quản trị: (i) hợp tác quốc tế thông qua các thể chế toàn cầu; (ii) hệ thống hành chính nhà nước thực hiện chính sách công; và (iii) những quy định hành vi thông qua các mạng lưới và cơ chế phi thứ bậc(13). Như vậy, “quản trị” là khái niệm có hàm nghĩa rộng; hệ thống quản trị không chỉ bao gồm các thể chế chính thức như chính quyền, luật pháp, nguyên tắc và quy định hành chính và các cơ quan nhà nước. Trên thực tế, hệ thống quản trị còn bao gồm các chủ thể tư nhân, các tổ chức xã hội phi lợi nhuận, các định chế khu vực và quốc tế, cũng như vai trò ngày càng tích cực và chủ động của mỗi công dân. Thay vì được đặc trưng bởi mô hình tổ chức quản lý theo một trật tự cấu trúc thứ bậc truyền thống, mối quan hệ giữa các chủ thể quản trị trong thế giới đương đại đang chuyển dần sang mô hình quan hệ theo chiều ngang, mang tính chất đối tác, hợp tác và bình đẳng hơn. Trong một hệ thống như vậy, các mong đợi lợi ích của các chủ thể quản trị có vai trò quan trọng đối với quy trình quản lý xã hội. Các chính sách có xu hướng bị chi phối nhiều hơn bởi lợi ích của các chủ thể chứ không phải chỉ lợi ích công(14).

Như vậy, “quản trị” được định nghĩa một cách khái quát là “các nguyên tắc ra quyết định tập thể trong những bối cảnh đa dạng chủ thể hoặc tổ chức, và không tồn tại một hệ thống kiểm soát chính thức nhằm chi phối các điều khoản về mối quan hệ giữa các chủ thể cũng như tổ chức”(15). “Quản trị” có các đặc điểm: (i) Tính chất lai ghép (Hybrid)  - hệ thống quản trị tích hợp các hệ thống hành chính với các cơ chế thị trường và các tổ chức phi lợi nhuận. Các hình thức quy định và nguyên tắc quan hệ mới sẽ thu hẹp và làm mờ đi ranh giới giữa nhà nước và xã hội; (ii) Hoạt động quản trị có tính liên quốc gia và đa thẩm quyền (Multijurisdictional and transnational) - các khuôn mẫu, mô thức quản trị bao gồm các thể chế và con người ở tất cả các cấp độ chính quyền cũng như các lĩnh vực chính sách khác nhau, và không bị giới hạn bởi biên giới lãnh thổ địa phương hay quốc gia; (iii) Sự đa dạng các chủ thể (Plurality of stakeholders) - quá trình ra quyết định tập thể được đặc trưng bởi sự đa dạng của các chủ thể quản trị, cả trong và ngoài khu vực công. Không chỉ các lợi ích công mà các lợi ích đa dạng có vai trò ngày càng chủ động và tích cực trong quy trình chính sách; (iv) Mối quan hệ đối tác và hợp tác dựa trên các mạng lưới kết nối các chủ thể (Network based relationship) - thay vì các mối quan hệ khép kín theo chiều dọc trong mô hình hành chính truyền thống, các chủ thể đa dạng được liên kết với nhau theo dạng thức mạng lưới, hình thành các quan hệ theo chiều ngang và đem đến sự bình đẳng cho các chủ thể. Nhiều hạng mục dịch vụ công được cung cấp bởi mạng lưới các bên liên quan, gồm cả cơ quan chính quyền cũng như các doanh nghiệp tư nhân hay tổ chức phi lợi nhuận. Thực tế quản trị này xuất hiện ở mọi cấp độ, từ địa phương, khu vực, quốc gia, cho đến toàn cầu.

Đặc điểm rõ nhất của quan điểm “quản trị công mới” chính là đề cao sự hợp tác giữa các chủ thể đa dạng để hiện thực hóa các giá trị phổ quát. Nói cách khác, quản trị công mới hướng đến thỏa mãn các mong đợi của số đông người dân, chứ không chỉ nhằm đạt được hiệu lực hay hiệu quả trong thực thi chính sách. Đặc điểm thứ hai của tư duy quản trị công mới là nhấn mạnh các quy trình chính thức nhằm tạo ra các cam kết đa chủ thể có thể thực thi. Chính quyền sẽ hoạt động như một nhà điều phối sự khác biệt về mong đợi và lợi ích của các chủ thể đa dạng. Thứ ba, mô hình quản trị công mới coi hàng hóa công là sản phẩm của sự hợp tác giữa các chủ thể công, tư, và các chủ thể phi lợi nhuận. Tất cả các chủ thể đa dạng này cùng chia sẻ quyền sở hữu đối với các hàng hóa công. Cũng bởi những đặc điểm nêu trên, quản trị công mới còn được coi là “quản trị dựa trên các giá trị” - xây dựng mối quan hệ hợp tác giữa các chủ thể, giải quyết hài hòa các lợi ích, hướng đến và hiện thực hóa các giá trị chính trị - xã hội phổ quát chính là nền tảng cho một xã hội phát triển bền vững (16).

4. “Quản lý” hay “quản trị” sự phát triển xã hội

Như tóm lược trong các phần trên đây, thế giới đã trải qua ba mô hình quản lý xã hội với những đặc thù riêng (Hành chính công, Quản lý công mới, và Quản trị công mới). Điểm chung giữa mô hình Hành chính công và Quản lý công mới là cùng nhấn mạnh vai trò của chính quyền trong việc kiểm soát các hoạt động xã hội. Trong khi đó, mô hình quản trị công mới lại đề cao các mối quan hệ hợp tác đa chủ thể để cùng hiện thực hóa các giá trị phổ quát. Mỗi mô hình lý luận về quản lý xã hội đều có ưu điểm và hạn chế. Chính bởi vậy, sự xuất hiện của các mô hình sau không có nghĩa xóa bỏ mô hình trước. Ngược lại, chúng bổ sung cho nhau để các chủ thể công, tư, phi lợi nhuận có thể cùng đáp ứng tốt hơn các nhu cầu ngày càng trở nên đa dạng của người dân trong thế giới liên tục biến đổi.

“Phát triển xã hội” trở thành một mục tiêu chiến lược tại Đại hội XII của Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội XII đã xác định các nhiệm vụ phát triển xã hội trong giai đoạn 2016 - 2020, gồm: “phát triển văn hóa, thực hiện dân chủ, tiến bộ và công bằng xã hội; bảo đảm an sinh xã hội, từng bước nâng cao phúc lợi xã hội, chăm lo cải thiện đời sống mọi mặt của nhân dân, thu hẹp khoảng cách giàu - nghèo”(17). Để thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ chiến lược nêu trên, Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII đã chỉ ra những bất cập của hệ thống quản lý xã hội: “Mô hình tổng thể về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị chưa được hoàn thiện, một số bộ phận, lĩnh vực chưa phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ mới”. Trong các văn kiện của Đảng, Đảng ta nhấn mạnh vai trò của hệ thống chính quyền nhà nước trong việc nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý phát triển xã hội. Theo đó, hệ thống chính trị - hành chính giữ vai trò then chốt và cần được đổi mới theo hướng tinh gọn và hiệu quả: “bảo đảm tính tổng thể, đồng bộ, liên thông; kết hợp hài hòa giữa kế thừa, ổn định với đổi mới, phát triển; gắn đổi mới tổ chức bộ máy với đổi mới phương thức lãnh đạo, tinh giản biên chế và cải cách chế độ tiền lương; cơ cấu lại và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức”(18).

Có thể thấy, tư duy lý luận và quan điểm chính sách ở Việt Nam gần đây vẫn cho thấy sự nhấn mạnh ý niệm “quản lý”, vốn đề cao vai trò của chủ thể chính quyền nhà nước trong tư cách một hệ thống kiểm soát các quan hệ xã hội và thực thi các quyết định chính sách. Thực tế này phản ánh những đặc thù bối cảnh quốc gia nhưng đồng thời cũng cho thấy khoảng cách về tư duy lý luận quản lý - quản trị xã hội ở Việt Nam so với thế giới. Mặc dù những ý tưởng về sự đa chủ thể và chấp nhận sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước vào tiến trình quản lý sự phát triển xã hội cũng đã xuất hiện nhưng mô hình tổ chức, cơ chế và tính chất mối quan hệ giữa các chủ thể vẫn là những vấn đề chưa thực sự rõ ràng. Sự chưa rõ ràng về các điều kiện thể chế cho một hệ thống quản trị đa chủ thể, đề cao sự hợp tác và cùng hành động hướng đến các giá trị chung chính là bằng chứng cho thấy những hạn chế lý luận cần được giải quyết. Nói cách khác, để hướng tới sự phát triển xã hội bền vững với con người là trọng tâm, thách thức cho các nhà lãnh đạo chính trị cũng như giới lý luận ở Việt Nam không chỉ là cần phải lựa chọn mô hình “quản lý” hay “quản trị” mà còn phải cụ thể hóa cả về quan điểm cũng như các nguyên tắc và mô hình thể chế phù hợp với bối cảnh Việt Nam.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận số 1-2020

(1) Ngân hàng Thế giới và Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Viet Nam 2035: hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng, và dân chủ. Báo cáo phát triển quốc gia, 2016.

(2) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.101.

(3) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr.135-137.

(4) Đoàn Minh Huấn: “Quản lý phát triển xã hội, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội theo tinh thần Đại hội XII của Đảng”, 2016, Tạp chí Cộng sản điện tử.

(5) Phạm Ngọc Thanh: “Cơ sở lý luận về quản lý phát triển xã hội, quản trị phát triển xã hội trong điều kiện hiện nay”, 2019.

(6), (9) Osborne, S.(2010). The new public governance: Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. London; New York: Routledge.

(7) Xem: Shafritz, J., Russell, E. W., & Borick, Christopher P. (2007). Introducing public administration (8th ed.). New York: Pearson Longman; Howlett, M., Ramesh, M., & Perl, A. (2009). Studying public policy: policy cycles & policy subsystems (3rd Ed.). Don Mills, Ont.; New York: Oxford University Press. Trang 165; Hood, C. (1995). The “new public management” in the 1980s: Variations on a theme. Accounting, Organizations and Society, 20, (2 3), 93.

(8) Hill, M., &Hupe, Peter L. (2002). Implementing public policy: Governance in theory and practice (Sage politics texts). London; Thousand Oaks, Calif.: Sage.

(10) Xem: Bevir, M. (2011). The SAGE handbook of governance. Los Angeles [i.e. Thousand Oaks, Calif.]: SAGE Publications; Chotray, V., & Stoker, Gerry. (2009). Governance theory and practice: A cross-disciplinary approach. Basingstoke [England]; New York: Palgrave Macmillan; Morgan, D., & Cook, Brian J. New public governance: A regime-centered perspective. Armonk, New York: M.E. Sharpe, tr.5.

(11) Kjaer A. M (2004):” “Governance”. Polity.

(12)FAO (2007). Good governance in land tenure and administration. FAO land tenure series

(13), (17) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr.269.

(14) Bevir, M. (2011). The SAGE handbook of governance. Los Angeles [i.e. Thousand Oaks, Calif.]: SAGE Publications

(15) Chotray, V., & Stoker, Gerry. (2009). Governance theory and practice: A cross-disciplinary approach. Basingstoke [England]; New York: Palgrave Macmillan.

(16) Morgan, D., & Cook, Brian J. New public governance: A regime-centered perspective. Armonk, New York: M.E. Sharpe. tr.5.

(18) ĐCSVN: “Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương khóa XII - Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, htto:// nhandan.com.vn.

TS Nguyễn Văn Đáng

Viện Xã hội học và Phát triển,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh