Nhà triết học người Anh John Locke (1632 - 1704), cho rằng các quyền con người là tự nhiên và không thể bị tước đoạt; nhà nước được lập ra để bảo vệ quyền con người, bảo vệ pháp luật và không được xâm phạm đến chúng. Theo ông, ở đâu không có pháp luật thì ở đó cũng không có tự do. Mối nguy hiểm chính của sự tuỳ tiện và xâm phạm từ phía quyền lực nhà nước đối với các quyền và tự do của con người và pháp luật xuất phát từ đặc quyền của những người cầm quyền. Vì vậy quyền lập pháp và hành pháp không được tập trung trong tay một người hay một thế lực (Locke chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp, hành pháp và quyền liên bang). Ông khẳng định chủ quyền của nhân dân như nền tảng bảo đảm cho sự tồn tại của nhà nước.

Những luận điểm phân quyền của John Locke đã được nhà khai sáng người Pháp, C.L.Montesquieu (1689 - 1775) phát triển với học thuyết về phân chia quyền lực - một trong những nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền tư sản. Trong tác phẩm “Bàn vềTinh thần pháp luật”(De L'esprit des Lois), xuất phát từ quan điểm về con người, Montesquieu cho rằng bất cứ ai có được quyền lực đều có thể lạm dụng nó. Ông nhận thấy nguyên tắc chủ yếu của chế độ chuyên chế là làm cho con người khiếp sợ, đó là nhà nước của sự độc đoán và tuỳ tiện, bởi lẽ trong nhà nước ấy không bao giờ có pháp luật, còn nếu có đi chăng nữa thì không có ý nghĩa thực tế gì cả vì cũng không có chế định nào để bảo đảm pháp luật. Ông cho rằng, khi quyền lập pháp được sáp nhập với quyền hành pháp và tập trung vào trong tay một người hay một tập đoàn, thì sẽ không có tự do, bởi vì chính nhà vua hay nghị viện ấy sẽ làm những đạo luật độc đoán để thi hành một cách độc đoán. Vì vậy, ngay từ dòng đầu tiêncủa“Bàn vềTinh thần pháp luật”Montesquieu đã khẳng định: “Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự.Với quyền lực thứ nhất, Nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và huỷ bỏ hay sửa đổi các luật này.Với quyền lực thứ hai, Nhà vua quyết định việc hoà hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược.Với quyền lực thứ ba, Nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân. Người ta sẽ gọi đây là quyền tư pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia”⁽¹⁾.

Ông khẳng định: Sẽ không có tự do nếu quyền xét xử được sáp nhập vào quyền lập pháp và hành pháp. Nếu quyền xét xử được sáp nhập vào quyền hành pháp thì thẩm phán sẽ trở thành những kẻ áp bức.

Theo Montesquieu, nguyên tắc phân chia quyền lực trước hết thể hiện ở chỗ chúng thuộc về các cơ quan nhà nước khác nhau. Ngoài ra, nguyên tắc phân chia quyền lực còn đòi hỏi phải trao cho mỗi nhánh quyền lực những thẩm quyền riêng biệt để chúng có thể kiềm chế lẫn nhau. Cần phải có một trình tự mà theo đó quyền lực này có thể ngăn chặn quyền lực khác, các quyền có khả năng chế ước lẫn nhau. Theo Montesquieu“Tự do chính trị... chỉ có được khi không có sự lạm dụng quyền lực. Nhưng kinh nghiệm muôn đời chỉ ra cho chúng ta rằng bất kỳ ai khi được trao quyền lực là sẽ có khuynh hướng lạm dụng quyền lực ấy, và sẽ tăng quyền lực của anh ta lên đến hết mức... Để ngăn chặm sự lạm dụng này, điều cần thiết rất tự nhiên là quyền lực phải được ngăn cản (kiềm chế) bởi quyền lực”⁽²⁾.

Như vậy,học thuyết về phân chia quyền của Montesquieđãvạchrõ bản chất chuyên chế của nhà nước.Phân định rõ chức năng, vai trò nhiệm vụ thẩm quyền của các cơ quan quyền lực trong thực thi quyền lực công. Cho thấy khuynh hướng khách quan của sự tha hoá quyền lực nhà nước. Thấy rõtrongviệc kiểm soát quyền lực nhà nước,phương thức dùng quyền lực nhà nước để kiểm soát quyền lực nhà nướclà hiệu quả hơn cả.

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản kể từ đầu cách mạng tư sản cho đến ngày nay, mặc dù sự áp dụng đó có mức độ khác nhau tùy theo điều kiện hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia, không theo một khuôn mẫu chung. Có những nhà nước tư sản áp dụng việc phân quyền một cách mềm dẻo (ở các nhà nước theo chính thể cộng hòađại nghị, giữa lập pháp và hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp); có những nhà nước áp dụng việc phân quyền một cách cứng rắn (ở các nhà nước chính thể cộng hòatổng thống, có sự độc lập của các cơ quan quyền lực, hành pháp không chịu trách nhiệm trước lập pháp)…. Như vậy, có thể thấy rằng không có một khuôn mẫu cố định của học thuyết để áp dụng chung cho mọi nhà nước tư sản với các hình thức nhà nước khác nhau và càng không thể có một khuôn mẫu chung về nhà nước áp dụng chung cho mọi nhà nước với những chế độ chính trị khác nhau. Tuy nhiên, quá trình thực hiện áp dụng học thuyết này bộc lộ nhiều hạn chế, mâu thuẫn với các nguyên tắc tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước hiện đại, văn minh. Bản thân học thuyết phân quyền không giải quyết được hết các vấn đề.

Một là, sự quan hệ, phụ thuộc lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực cho thấyrõnhững hạn chế trongcách tư duy cơ học củahọc thuyết phân quyền. Quyền lực nhà nước không phải là sự cộng lại đơn thuần của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà có thể yêu cầu chúng tách biệt, độc lập khỏi nhau. Không có một cơ quan nào thuần tuý chỉ thực hiện một quyền, mà không tham gia vào việc thực hiện các quyền khác. Không có một quyền nào chỉ được thực hiện duy nhất bởi một cơ quan mà không có sự tham gia của các cơ quan khác. Trong quản lý nhà nước, quản lý xã hội, các cơ quan không thể độc lập hành xử quyền hạn của mình. Các cơ quan dù được phân nhiệm thực hiện các quyền khác nhau,nhưng trong quá trình thực hiện quyền hạn của mình đều phải có sự phối hợp với các cơ quan khác. Về thực chất thì quyền lực nhà nước là thống nhất, không thể tách biệt độc lập các lĩnh vực hoạt động của quyền lực nhà nước.

Hai là, mặc dù thấy rõ được vai trò của kiểm soát quyền lựcnhà nước bằng các cơ quan quyền lực nhà nước nhưng lại rơi vào tuyệt đối hoá điều này mà không thấy được khi nhân dân đã uỷ quyền cơ quan nhà nước thì người nắm quyền lực nhà nước có thể liên minh với nhau lộng quyền trở lại lạm quyền với nhân dân, tức là thiếu cơ chế kiểm soát nhà nước từ phía nhân dân (không bảo đảm được quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân). Đây là cái rất quan trọng trong nhà nước dân chủ hiện đại sau này.

Ba là, nó chưa giải quyết được tình trạng tranh giành quyền lực thường xuyên giữa các đảng chính trị, các phe phái chính trị, các lực lượng xã hội có tham vọng tham gia giành quyền lực nhà nước. Việc tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc phân quyền tạo ra cơ chế “kiềm chế”, “đối trọng”giữa các quyền lực, làm các quyền lực này trở thành đối nghịch nhau, gây ra một “tiềm năng xung đột”giữa các quyền lực dẫn đến cản trở hoạt động của guồng máy nhà nước, thậm chícó thể dẫn đến sự triệt tiêu lẫn nhau cản trở ngay việc hình thành các cơ cấu, tổ chức nhà nước(lật đổ Chính phủ hay giải tán Quốc hội). 

Bốn là, gặp những cản trở mà nhiều khi không phải là thuần túykỹ thuật tổ chức nhà nước mà do “trò chơi” chính trị trong tổ chức nhà nước. Nếu như xã hội thiếu hệ thống pháp luật đầy đủ, văn hoá chính trị chưa hoàn thiện, đạo đức chính trị đang còn thấp thì sử dụng các mô hình này thường gây ra các bất ổn chính trị.

Ở Việt Nam, từ khi tiến hành công cuộcđổi mới, Đảng và Nhà nước ta mới có đủ những cơ sở và điều kiện khách quan để xây dựng một Nhà nước pháp quyền XHCN. Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN được coi là một sáng tạo trong tư duy lý luận và chỉ đạo thực tiễn của Đảng ta về tổ chức bộ máy nhà nước nói riêng và tổ chức quản lý xã hội nói chung. Đó là việc xác lập nguyên tắc pháp quyền XHCN, coi trọng tính pháp quyền trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước. Từ nhận thức đúng đắn về nguyên tắc này, chúng ta ngày càng ý thức được đây là tinh hoa của khoa học tổ chức quyền lực nhà nước, quản lý xã hội của loài người và vận dụng sáng tạo, hài hòa với các nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động của Nhà nước XHCN. Do đó, tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã được chú ý quan tâm nghiên cứu để hiểu rõ về nội dung, ý nghĩa của nó và để vận dụng vào việc tổ chức bộ máy nhà nước ta.

Những “hạt nhân hợp lý”trong học thuyết phân quyền đã được chúng ta ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001. Điều 2 của Hiến pháp quy định rõ: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”⁽³⁾. Theo cách tổ chức này, bộ máy nhà nước ta hiện tại tuy chưa khắc phục được hết những điểm hạn chế và sự yếu kém trong việc tổ chức và hoạt động, song bước đầu đã có những chuyển biến nhất định. Điều đó đã được thể hiện trong sự đánh giá của Đảng ta: “Hoạt động của Nhà nước ta trên các lĩnh vực từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đã có những tiến bộ rõ rệt. Quản lý nhà nước bằng pháp luật được tăng cường. Dân chủ xã hội chủ nghĩa được mở rộng. Ổn định chính trị được giữ vững”⁽⁴⁾. Đây chính là những kết quả bước đầu của quá trình đổi mới nhận thức của chúng ta. Chính vì vậy, Đại hội IX của Đảng tiếp tục nhấn mạnh yêu cầu cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước: “Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng. Nhà nước ta là một trụ cột của hệ thống chính trị và công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”⁽⁵⁾.

Trong tổ chức quyền lực nhà nước, lý thuyết phân quyền nhấn mạnh rất rõ nguy cơ lạm quyền vậy thì phải có kiểm soát quyền lực.Đại hội XI của Đảng với mục tiêu xây dựng đất nước ta dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, vững bước đi lên CNXHđã xác định nhiệm vụ tiếp tục cải cách tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo hướng: “Đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật. Tiếp tục xây dựng nhà nước pháp quyền xãhội chủ nghĩa, thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất,có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hoàn thiện cơ chế để tăng cường kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp”⁽⁶⁾.

Những thành tựu to lớn của gần 30 năm đổi mới đã tạo niềm tin cho toàn Đảng, toàn dân ta phát huy sức mạnh cả dân tộc, tiếp tục sự nghiệp đổi mới, đẩy mạnh CNH, HĐHđể sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng nước kém phát triển và đến năm 2020 đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Để thực hiện được mục tiêu đó, chúng ta đã và đang đổi mới mạnh mẽ và đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là cải cách nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCNcủa dân, do dân, vì dân. Tuy nhiên, kết quả đạt được chưa vững chắc, khi đi vào giải quyết các vấn đề cụ thể cả trên mô hình lý thuyết và tổ chức thực hiện thì vẫn còn nhiều vấn đề khó khăn và hạn chế. Chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan còn chồng chéo, việc xác định quyền hạn, trách nhiệm giữa các chức danh chưa rõ ràng; tình trạng quan liêu chưa được khắc phục…là một trong những nguyên nhân làm nảy sinh những tiêu cực trong hoạt động của bộ máy nhà nước, làm suy giảm hiệu lực sức mạnh của Nhà nước và quyền làm chủ của nhân dân.

Muốn thực hiện thắng lợi chiến lược phát triển đất nước trong thời kỳ mới, chúng ta cần phải tiếp tục đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Một trong những yêu cầu cơ bản của Nhà nước pháp quyềnlà phải có sự phân chia quyền lực (có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng) giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm tạo ra sự độc lập và hiệu qủa hoạt động cao cho từng cơ quan trong bộ máy nhà nước. Đồng thời,phải có cơ chế thực hiện sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau và sự kết hợp với nhau giữa các cơ quan nhà nước. Một câu hỏi đặt ra là làm thế nào để nhà nước thỏa mãn được những yêu cầu này? Điều 2 Hiến pháp 2013 đã quy định "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công,phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyềnlập pháp, hành pháp, tư pháp"⁽⁷⁾. Yếu tố “kiểm soát” đã được thể hiện rõ,mà trước hết kiểm soát ngay từ bên trong Nhà nước, ngay trong quá trình tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước, sau đó là sự kiểm soát của nhân dân bằng các hình thức giám sát, phản biện xã hội khác. Yếu tố kiểm soát ở đây không phải là sự “kiềm chế, đối trọng” mà nó tăng sự giám sát giữa các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước. Bộ máy của chúng ta phải vận hành thông suốt, phải phối hợp với nhau đồng thời không để cho quyền nào, cơ quan nào có thể lộng quyền, lạm quyền và gây thiệt hại đến lợi ích nhân dân.

Việc tổ chức bộ máy nhà nướcpháp quyềnViệt Nam hiện nay theo nguyên tắcquyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp trong Hiến pháp năm 2013 là cách thức thực hiện quyền lực nhà nước tiến bộ, văn minh, có tính thời đại và phù hợp với Nhà nước ta. Chỉ có thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc này mới bảo đảm các yêu cầu xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong tình hình hiện nay. Đồng thời,một lần nữa khẳng định chúng ta đã và đang vận dụng những hạt nhânhợp lý của lý thuyếtphân quyền để áp dụng tổ chức trong Nhà nước pháp quyền XHCNở Việt Nam: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”⁽⁸⁾với mục tiêu cuối cùng của thống nhất quyền lực là phục vụ nhân dân.

______________

1. Charles Louis Montesquieu: Bàn về Tinh thần pháp luật, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, (2006), tr.105.

2. TS Nguyễn Thị Hồi:Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2005, tr.75.

3. Hiến pháp 1992(sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.11.

4. Nghị quyết hội nghị lần thứ VIII, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VII (1995).

5. Báo cáo chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX,Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII (2001).

6. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb,Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.141-142.

7.Hiến pháp năm 2013, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr.8.

8.Cương lĩnhxây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội(bổ sung, phát triển năm 2011), Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.15.

ThS Vũ Duy Tú

Trường Cao đẳng Cảnh sát Nhân dân I