Chính quyền xã là cấp chính quyền cuối cùng ở nông thôn, gần dân nhất trong hệ thống hành chính nhà nước 4 cấp ở nước ta, là nền tảng của hệ thống chính trị, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Chính quyền cấp xã trực tiếp tuyên truyền, phổ biến và kiểm nghiệm sự đúng đắn, chính xác của đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật và các giải pháp quản lý phát triển xã hội của Nhà nước, việc nắm bắt tâm tư, nguyện vọng, ý chí của nhân dân. Chính quyền xã hoạt động có hiệu quả thì các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước dễ dàng đi vào cuộc sống, trở thành động lực mạnh mẽ cho sự phát triển, tạo niềm tin và sự phấn khởi của nhân dân vào Đảng và Nhà nước.

Thực tế cho thấy, chính quyền nhà nước các cấp Trung ương, tỉnh, huyện đều thông qua chính quyền cấp xã để phát huy vai trò lãnh đạo, quản lý phát triển xã hội; nếu chính quyền xã không trong sạch, vững mạnh, hiệu lực, hiệu quả quản lý phát triển xã hội hạn chế, các chính quyền cấp trên khó có thể thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của mình. Với tư cách là “nền tảng của hành chính nhà nước”, chính quyền xã có vững mạnh thì hệ thống chính quyền quốc gia mới thực sự vững mạnh và hoạt động có hiệu lực, hiệu quả.

Từ vị trí, vai trò quan trọng của chính quyền xã cũng như thực trạng quản lý phát triển của chính quyền xã ở nước ta hiện nay, đề xuất một số quan điểm phát huy vai trò của chính quyền xã đối với phát triển và quản lý phát triển xã hội.

Một là, phát huy vai trò của chính quyền xãphải lấy lợi ích thiết thực của người dân trên địa bàn làm mục tiêu chủ yếu

Nếu không dựa trên lợi ích (vật chất và tinh thần) thiết thực của người dân trên địa bàn thì việc đổi mới quản lý, phát triển xã hội ở cấp xã không thể đạt yêu cầu, thậm chí có thể mất phương hướng. Bảo đảm lợi ích thiết thực của người dân phải là nguyên tắc và mục tiêu của đổi mới quản lý, phát triển xã hội cấp xã. Lợi ích thiết thực của người dân không chỉ là lợi ích kinh tế mà còn là những giá trị con người, văn hóa, xã hội, gia đình, dòng tộc, cộng đồng…, thể hiện ở quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, lợi ích cụ thể của mỗi người dân, tổ chức xã hội, tổ chức cộng đồng trong tương quan giữa các cá nhân với nhau, với gia đình, cộng đồng, tổ chức xã hội mà mình tham gia và với Nhà nước (chính quyền) địa phương. Nhưng lợi ích, nghĩa vụ và trách nhiệm này không phải chế định chỉ theo chiều hướng tới từng cá thể, gia đình, tổ chức xã hội, mà phải được chế định theo hướng tích hợp lại ở tầm cao hơn, thành những giá trị và sức mạnh của cộng đồng, tạo động lực cho sự phát triển bền vững. Trong mối tương quan này, chính quyền cấp xã phải thể hiện rõ vai trò bảo vệ, phát triển các quyền và lợi ích chính đáng của người dân, các tổ chức và cộng đồng theo quy định của pháp luật và theo các thiết chế cộng đồng tự quản. Theo đó, trên địa bàn xã phải hình thành các thiết chế bảo đảm: một mặt, bảo vệ và thúc đẩy phát triển các giá trị và lợi ích riêng chính đáng, công bằng và bình đẳng; mặt khác,kết nối được các giá trị đó thành giá trị chung của xã, thôn, bản, tạo động lực to lớn cho sự phát triển xã hội bền vững. Thực tiễn cho thấy, nhiều công trình phát triển, phong trào và hoạt động ở địa phương (phát triển kinh tế, xây dựng nông thôn mới, xóa đói giảm nghèo, phòng chống tiêu cực, tệ nạn xã hội…) khi có cơ chế kết nối được các giá trị và lợi ích riêng thành giá trị và lợi ích chung của cộng đồng (ví dụ cơ chế công khai lấy ý kiến của dân…) mà chính quyền thực sự là người đại diện thì sẽ có sự đồng thuận xã hội rất cao, tạo nền tảng cho sự phát triển mọi mặt ở nông thôn và hoạt động quản lý nhà nước phát huy hiệu lực, hiệu quả.

Hai là, phát huy vai trò quản lý phát triển xã hội của chính quyền xã phải đặt trong tổng thể và gắn với đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị cấp xã, trong đó trọng tâm là đổi mới nội dung, phương thức và cơ chế lãnh đạo tổ chức cấp ủy đảng nói chung và cấp ủy xã nói riêng đối với hệ thống chính trị và chính quyền xã, xây dựng nhà nước pháp quyền ở cấp xã

Phải đặt đổi mới quản lý phát triển xã hộitrong nhiệm vụ xây dựng - đổi mới - hoàn thiện nhà nước pháp quyềnở cấp xã theo tinh thần, nguyên tắc và những chế định về nhà nước pháp quyền được nêu trong Hiến pháp 2013, trong đó, có những nguyên tắc tối quan trọng như “tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”, “tính tối thượng của pháp luật”... Tuy nhiên, việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở cấp xã có những yêu cầu riêng: 1) Chính quyền xã là cấp chủ yếu trực tiếp quản lý tổ chức thực hiện hầu như không có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật và cơ chế chính sách như các cấp chính quyền cấp trên, nhưng lại đòi hỏi phải năng động, cụ thể và sáng tạo rất cao, gắn bó với các quyền và lợi ích thiết thực của người dân; 2) Các hoạt động quản lý của chính quyền cấp xã muốn có hiệu quả phải là sự kết hợp hữu cơ giữa pháp luật của nhà nước với các thể chế tự quản của cộng đồng dân cư; 3) Chính quyền xã phải là cấp chính quyền thực thi trực tiếp quyền làm chủ và quyền dân chủ của nhân dân đầy đủ nhất, nhất là các hình thức dân chủ trực tiếp; 4) Chính quyền xã phải trực tiếp dựa vào các tổ chức phi nhà nước như: thôn, bản, các tổ chức chính trị - xã hội, các hợp tác xã… trong quá trình thực hiện quản lý và thực thi công vụ.

Từ những đặc điểm của chính quyền cấp xã, việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở cấp xã cần đặt trong tổng thể đổi mới hệ thống chính trị cấp xã, trước hết là quy định rõ nội dung, phương thức và cơ chế lãnh đạo của cấp ủy đảng xã đối với chính quyền xã, gắn với đó là chế định rõ trách nhiệm chính trị, trách nhiệm giải trình của các cấp ủy đảng, cán bộ lãnh đạo, đảng viên về những quyết định và kết quả thực hiện trách nhiệm lãnh đạo của mình; đảm bảo cho chính quyền xã hoạt động theo đúng Hiến pháp, pháp luật và chức năng trên tinh thần và nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền; chế định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, thẩm quyền gắn với tổ chức bộ máy hợp lý, tinh gọn, hiệu quả của cấp thôn và các tổ chức chính trị - xã hội trong quan hệ với chính quyền và tham gia vào quản lý nhà nước ở cấp xã. Điều quan trọng nữa là phải chế định rõ, công khai, minh bạch cơ chế kiểm soát quyền lực ở cấp xã trong hệ thống chính trị, hệ thống chính quyền và từ phía nhân dân, các tổ chức xã hội. Điều này có nghĩa là không thể đổi mới quản lý phát triển xã hội của chính quyền xã thành công và hiệu quả nếu tách biệt với các nội dung đổi mới ở tầm cao và rộng hơn như đã nêu trên đối với chính quyền xã.

Ba là, xây dựng và hoàn thiện mô hình chính quyền xã với sự kết hợp có hiệu quả giữa nguyên tắc “Tập trung dân chủ” và “Tự chủ - tự quản”

Có thể gọi nguyên tắc kết hợp giữa hai nguyên tắc trên là “Tập trung - tự quản”. Nguyêntắc mới này thể hiện hai mặt của chính quyền cấp xã: một mặt,phải hoạt động theo những chế định pháp lý trong một thể thống nhất chính quyền nhà nước từ Trung ương xuống cơ sở; mặt khác,chính quyền cấp xã phải có những chế định tự chủ - tự quản để phát huy cao nhất tính năng động, sáng tạo, trách nhiệm thực thi công vụ, trách nhiệm giải trình... phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương; phát huy cao nhất tính tự chủ - tự quản của cộng đồng dân cư; kết hợp có hiệu quả pháp luật của Nhà nước với các thể chế tự quản của cộng đồng dân cư; kết hợp vai trò của nhà nước cấp xã với vai trò của xã hội (cộng đồng dân cư) trong phát triển kinh tế và các lĩnh vực xã hội khác. Cấp xã là cấp thực thi - tổ chức thực hiện, nên càng cần thiết có “không gian pháp lý” tự chủ - tự quản để thực hiện quản lý nhà nước sáng tạo, hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với những điều kiện cụ thể của địa phương, nhất là những lĩnh vực xã hội mang đậm tính cộng đồng.

Trong điều kiện thực tế rất đa dạng, phức tạp của nông thôn nước ta, việc thực hiện mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã theo nguyên tắc “Tập trung - tự quản” cần gắn với đặc trưng của những loại hình xãkhác nhau: xã ở các vùng đồng bằng; xã ở các vùng trung du, miền núi; xã ở các vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số. Có như vậy hoạt động của chính quyền xã theo nguyên tắc “Tập trung - dân chủ” mới phù hợp với văn hóa, phong tục tập quán, trình độ phát triển và điều kiện cụ thể của mỗi vùng.

Bốn là, phát huy vai trò quản lý phát triển xã hội của chính quyền xã phải trên cơ sở đẩy mạnh phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèogắn với mục tiêu xây dựng nông thôn mới

Phát triển kinh tế có hiệu quả mới tạo được nền tảng cơ bản, nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu phát triển xã hội, đồng thời chính quá trình phát triển kinh tế phù hợp và hiệu quả sẽ là môi trường để hình thành và phát triển các giá trị con người, xã hội, gia đình, cộng đồng tốt đẹp. Trong chương trình xây dựng nông thôn mới cũng chứa đựng tổng hợp các nội dung, nhiệm vụ về quy hoạch phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, kinh tế và tổ chức sản xuất, văn hóa - xã hội - môi trường và hệ thống chính trị. Mặt khác, quản lý phát triển xã hội phải hướng tới tạo động lực phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo bền vững, thực hiện các mục tiêu xây dựng nông thôn mới. Quan điểm này đòi hỏi phải nhận thức rõ, không thể giải quyết và phát triển các lĩnh vực xã hội bền vững chỉ theo quan điểm bao cấp tràn lan, thoát ly điều kiện và trình độ phát triển cụ thể, nhất là không hướng tới tạo động lực phát triển trong mỗi con người, mỗi gia đình, dòng họ và các cộng đồng dân cư trên địa bàn xã. Quan điểm này cũng nói lên sự cần thiết phải kết hợp giữa xây dựng thể chế - môi trường phát triển kinh tế với xây dựng thể chế - môi trường phát triển xã hội trên địa bàn xã.

Năm là, phát huy vai trò của chính quyền xã gắn vớiđổi mới nội dung, phương thức và cơ chế quản lý phát triển xã hội của chính quyền theo hướng kết hợp hữu cơ, hợp lý trong một thể chế thống nhất giữa vai trò của chính quyền xã với đổi mới và chế định hợp lý vai trò, chức năng của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư, thôn, làng, ấp, bản

Cần tách biệt rõ các chức năng hoạt động mang tính chất chuyên môn nghề nghiệp vì lợi ích của các thành viên trong các tổ chức trên (hoạt động theo luật định và theo điều lệ của từng tổ chức) với chức năng “tham gia” quản lý nhà nước nói chung và phát triển các lĩnh vực xã hội nói riêng của chính quyền cấp xã. Trên cơ sở đó, xác định rõ và hợp lý chức năng, nhiệm vụ của từng tổ chức khi tham gia quản lý nhà nước, khắc phục tình trạng chồng chéo, không rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ tham gia quản lý nhà nước của các tổ chức xã hội với chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức thuộc bộ máy chính quyền xã; tổ chức lại một cách hợp lý bộ máy của chính quyền cấp xã có sự đổi mới tổ chức của các đoàn thể xã hội theo hướng kiêm nhiệm (những người đứng đầu của các tổ chức xã hội được cơ cấu tham gia vào bộ máy chính quyền xã theo nguyên tắc dân bầu). Từ đó, phân định và chế định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ, lợi ích và trách nhiệm giải trình của từng tổ chức, từng vị trí công tác.

Việc đổi mới nội dung, phương thức, cơ chế quản lý nhà nước gắn với đổi mới cơ cấu tổ chức và mối quan hệ với các tổ chức xã hội ở cấp xã như trên sẽ làm tinh gọn đội ngũ cán bộ công chức, viên chức cấp xã, đồng thời tạo cơ chế mới về mối quan hệ giữa chính quyền và các tổ chức chính trị - xã hội trong tổ chức thực hiện quản lý nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội. Điều này vừa nâng cao được hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, vừa phát huy được vai trò thực sự của các tổ chức chính trị - xã hội trong tham gia quản lý nhà nước, thực hiện các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội; phòng, chống các tiêu cực và tệ nạn xã hội; kết hợp có hiệu quả giữa thực hiện quản lý theo pháp luật công quyền và quản lý theo cơ chế tự chủ - tự quản - tự chịu trách nhiệm của các tổ chức xã hội và cộng đồng dân cư.

Sáu là, phát huy vai trò của chính quyền xãtrên cơ sở phát huy đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân trên địa bàn xã; thực sự coi dân chủ là mục tiêu và động lực phát triển xã hội; tăng cường tính công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã; phát huy dân chủ gắn liền với tăng cường pháp luật, kỷ cương xã hội

Thực tế cho thấy, có dân chủ thực sự mới có công bằng và bình đẳng trong phát triển xã hội, mới tạo được sự đồng thuận cao trong cộng đồng dân cư, góp phần tạo nên sức mạnh trong phát triển kinh tế - xã hội.Do vậy, quyền làm chủ của nhân dân phải được chế định rõ trên địa bàn và được thể hiện đồng bộ, hiệu quả ở các cấp độ và hình thức: dân chủ đại diện; dân chủ trực tiếp; dân chủ tự quản của các tổ chức xã hội và cộng đồng dân cư; dân chủ trong thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội đối với các cơ quan và hoạt động của chính quyền, trong thực thi công vụ và chịu trách nhiệm trước dân của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã.

Đối với cấp xã, quyền làm chủ của nhân dân còn thể hiện ở quyền tham gia quyết định các vấn đề, nhiệm vụ quan trọng liên quan đến phát triển kinh tế - xã hội, phát triển cộng đồng đời sống người dân (lựa chọn và xác định thứ tự ưu tiên đầu tư các công trình phát triển kinh tế - xã hội; xóa đói giảm nghèo, xác định hộ nghèo, cận nghèo…), đồng thời có thể được tự chủ tổ chức thực hiện các nhiệm vụ đó theo các quy định chung của pháp luật, phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương. Nơi nào thực thi dân chủ tốt, thực hiện đúng quyền làm chủ của nhân dân, thì nơi đó sẽ tạo được động lực mạnh về tinh thần, huy động được cao các nguồn lực xã hội cho phát triển; đồng thời cũng tạo được nền tảng, môi trường xã hội phát triển các giá trị con người; phòng, chống có hiệu quả các tệ nạn và tiêu cực xã hội, củng cố và nâng cao lòng tin, sự gắn bó giữa Đảng, chính quyền với người dân.

Những quan điểm trên cần được nhận thức đúng và cụ thể hóa thành các thiết chế, cơ chế, chính sách và giải pháp phù hợp với từng trình độ phát triển và điều kiện kinh tế - xã hội - tự nhiên trên địa bàn xã.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 8-2015

PGS, TS Nguyễn Minh Phương

Trường Đại học Nội vụ Hà Nội