1. Sở hữu nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam

Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin khẳng định vị trí trung tâm của vấn đề sở hữu, trong đó chủ yếu là sở hữu đối với tư liệu sản xuất. Theo đó, các ông đã khẳng định tất cả những cuộc cách mạng gọi là những cuộc cách mạng chính trị, từ cuộc cách mạng đầu tiên đến cuộc cách mạng cuối cùng, đều được tiến hành để bảo hộ chế độ sở hữu thuộc một loại hình nào đó.

Các lý thuyết kinh tế học hiện đại dù tiếp cận dưới góc độ nào cũng không coi nhẹ vấn đề sở hữu. Tuy nhiên, dưới cách tiếp cận khác nhau, vấn đề sở hữu cũng có những quan niệm khác nhau. Dù cách tiếp cận nào, khái niệm sở hữu bao hàm 2 nội dung thống nhất nhau: nội dung kinh tế và nội dung pháp lý. Các quan hệ kinh tế (hay lợi ích kinh tế) chỉ có thể thực hiện khi nó được bảo đảm và khẳng định về mặt pháp lý. Tuy nhiên, việc quá nhấn mạnh đến hình thức pháp lý, không chú trọng đến nội dung hay thực chất lợi ích kinh tế của các chủ thể sẽ dẫn đến một chế độ sở hữu hình thức. Ngược lại, nếu chỉ chú ý đến mặt kinh tế của sở hữu, thiếu sự bảo đảm về mặt pháp lý sẽ dẫn đến tình trạng vô chủ.

 Quan hệ sở hữu xuất hiện rất sớm trong lịch sử với nhiều hình thức sở hữu khác nhau. Sở hữu nhà nước là vấn đề phức tạp, bởi nhà nước vừa đóng vai trò là một chủ thể sở hữu giống như các chủ thể khác, nhưng nhà nước cũng đồng thời là một chủ thể định ra khung thể chế cho toàn xã hội. Bên cạnh đó, sở hữu nhà nước được hiểu rất rộng bao gồm cả phần sở hữu quốc gia do nhà nước đại diện. Cấu trúc của sở hữu nhà nước được xem xét trên mấy khía cạnh sau:

- Về mặt chủ thể: Nhà nước vừa là chủ thể sở hữu những tài sản nhà nước đầu tư, đồng thời là chủ thể sở hữu đối với tài sản nhà nước đại diện. Do đó, nhà nước thực hiện đồng thời 2 chức năng là chức năng sở hữu và chức năng quản lý nhà nước. Tuy nhiên, đối với những đối tượng sở hữu mà nhà nước là đại diện thì cũng không thể do các cơ quan cùng thực hiện hoặc do một cơ quan riêng lẻ nào thực hiện. Việc thực hiện phải có sự phân công, phân quyền giữa các cơ quan và phải có sự tách bạch giữa quyền sở hữu của nhà nước và quyền sử dụng của các chủ thể trực tiếp khai thác tài sản.

- Về đối tượng sở hữu: ngoài những tài sản thuộc sở hữu do nhà nước đầu tư, còn có nhóm đối tượng sở hữu nhà nước đại diện. Đối tượng sở hữu đối với nhóm này mang tính đặc thù tùy thuộc vào quy định của mỗi quốc gia.

- Về quyền sở hữu: đó cũng là một tập hợp các quyền giống như bất kể chủ thể sở hữu nào trong nền kinh tế.

Vậy vấn đề cốt lõi của sở hữu nhà nước và doanh nghiệp nhà nước là giải quyết mối quan hệ lợi ích giữa người chủ sở hữu và người sử dụng trong toàn bộ quá trình thực hiện sở hữu về mặt kinh tế. Về nguyên tắc, dù hệ thống kinh tế vận hành theo cơ chế nào thì giữa nhà nước và các chủ thể sử dụng tài sản của nhà nước cũng phải có một hệ thống thể chế ràng buộc quyền hạn và trách nhiệm của cả hai bên. Hình thức ràng buộc này có thể là luật, chính sách...

Trước đổi mới, Việt Nam cũng như nhiều nước XHCN trước đây đặc biệt đề cao vai trò của sở hữu, coi sở hữu là quan hệ kinh tế quyết định đặc điểm, bản chất đối với quan hệ sản xuất.

Từ khi đổi mới (năm 1986), Đảng và Nhà nước ta nhất quán chủ trương phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, coi các thành phần kinh tế đều là bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế quốc dân. Nền kinh tế của Việt Nam hiện nay có nhiều thành phần kinh tế, nhiều hình thức sở hữu. Song, sở hữu nhà nước và thành phần kinh tế nhà nước là đặc trưng, giữ vai trò chủ đạo và là một trong các yếu tố quan trọng bảo đảm cho nền kinh tế thị trường Việt Nam phát triển theo định hướng XHCN.

Vai trò và vị trí của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) ở nước ta, trước hết, được xác định và định hướng bởi chủ trương, đường lối của Đảng về phát triển kinh tế nhà nước (KTNN) và sắp xếp, đổi mới, phát triển DNNN. Nghị quyết Trung ương 3 khóa IX (2001) khẳng định: “DNNN giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế, làm công cụ vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết kinh tế vĩ mô, làm lực lượng nòng cốt, góp phần chủ yếu để kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, là chủ lực trong hội nhập kinh tế quốc tế”. Vị trí của DNNN theo Nghị quyết Trung ương 3 khóa IX được xác định là “tập trung vào những ngành, lĩnh vực then chốt và địa bàn quan trọng, chiếm thị phần đủ lớn đối với các sản phẩm và dịch vụ chủ yếu; không nhất thiết phải giữ tỷ trọng lớn trong tất cả các ngành, lĩnh vực sản phẩm của nền kinh tế”.

Đại hội X có sự điều chỉnh nhất định về vị trí của DNNN, đó là “xóa bỏ độc quyền và đặc quyền sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước” và “tập trung chủ yếu vào một số lĩnh vực kết cấu hạ tầng, sản xuất tư liệu sản xuất và dịch vụ quan trọng của nền kinh tế, vào một số lĩnh vực công ích”.

Đại hội XI chỉ khẳng định vai trò chủ đạo của KTNN mà không khẳng định rõ ràng, trực tiếp về vai trò, vị trí của DNNN nắm giữ trong nền kinh tế như Hội nghị Trung ương 3 khóa IX và các văn kiện khác trước đây. Trên thực tế, khu vực DNNN đang được sắp xếp, đổi mới theo hướng thu hẹp dần, giảm bớt ở nhiều vị trí không cần đến sự hiện diện DNNN, kể cả về diện hoạt động (tức phạm vi ngành, lĩnh vực có DNNN) và mật độ hiện diện của DNNN (tức số lượng DNNN cùng kinh doanh trong ngành, lĩnh vực).

Hội nghị Trung ương 5 khóa XII đã xác định rõ quan điểm chỉ đạo của quá trình cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả của DNNN, đó là: “DNNN tập trung vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu, những địa bàn quan trọng và quốc phòng, an ninh, những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác không đầu tư. DNNN phải thật sự hoạt động theo cơ chế thị trường, lấy hiệu quả kinh tế làm tiêu chí đánh giá chủ yếu; tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác theo quy định pháp luật. Bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của DNNN...”⁽¹⁾. 

Khu vực DNNN có đóng góp thu ngân sách lớn nhất so với các thành phần kinh tế khác. Tỷ trọng đóng góp của DNNN trong tổng thu ngân sách nhà nước liên tục tăng, từ 19,3% (giai đoạn 2006-2010) lên 22% (giai đoạn 2011-2015). DNNN đã trở thành công cụ quan trọng để bảo đảm thực hiện có hiệu quả các chính sách ổn định vĩ mô, đối phó với những biến động thị trường, kiềm chế lạm phát; đóng góp lớn trong xây dựng và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, chuyển dịch cơ cấu kinh tế; đóng góp quan trọng trong thực hiện nhiệm vụ quốc phòng - an ninh và thực hiện chính sách bảo đảm an sinh xã hội⁽²⁾.

Tuy nhiên, việc chưa tách bạch rõ mục tiêu, công cụ, phương pháp, tổ chức bộ máy và cán bộ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước; tình trạng phân tán, thiếu thống nhất, chuyên nghiệp và chuyên trách trong thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước, thiếu chế tài cho các cơ quan, cá nhân hoàn thành chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước được giao nên hoạt động của các DNNN chưa hiệu quả như mong muốn. Do đó, Đảng nhấn mạnh cần tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN. Thực hiện Nghị quyết Đại hội X, XI và XII, từ năm 2006 đến nay, nhiều Bộ, ngành, địa phương đã tập trung chỉ đạo việc cơ cấu lại DNNN.

Tuy nhiên, quá trình tái cơ cấu DNNN thực hiện chậm và thiếu thực chất. Tỷ lệ vốn nhà nước được bán ra khi cổ phần hóa và sau khi thoái vốn thấp (khoảng 8%), Nhà nước vẫn nắm cổ phần chi phối ở khá nhiều doanh nghiệp. Theo báo cáo của Bộ Tài chính (2016), tính bình quân, Nhà nước còn nắm giữ 81% vốn điều lệ tại doanh nghiệp, nhà đầu tư bên ngoài nắm giữ 9,5%, nhà đầu tư chiến lược nắm giữ 7,3%, người lao động và tổ chức công đoàn nắm giữ 2,2%. Cổ phần hóa DNNN không làm giảm sự can dự của Nhà nước vào nền kinh tế vì quan hệ thân hữu giữa doanh nghiệp với quan chức nhà nước vẫn tiếp tục được duy trì ngay cả khi doanh nghiệp đã được cổ phần hóa⁽³⁾.

Số lượng DNNN tuy giảm nhưng vẫn hiện diện ở hầu hết các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, kể cả các ngành mà khu vực tư nhân có khả năng đầu tư phát triển, đã có thị trường cạnh tranh như khách sạn, nhà hàng, dịch vụ kinh doanh tài sản, thương mại, may mặc, xây dựng, chế biến, chế tạo... Với lợi thế về vị thế thị trường và quy mô sẵn có, DNNN có thể dễ dàng lấn át các cơ hội kinh doanh của khu vực tư nhân, tạo ra nhận thức chung của doanh nghiệp tư nhân trong nước là khó cạnh tranh được với DNNN, khiến cho khu vực tư nhân trong nước không phát huy được tiềm năng của mình. Điều này, một mặt, không tạo được áp lực cạnh tranh cho DNNN; mặt khác, không tạo ra động lực cạnh tranh thị trường, gây “méo mó” các loại thị trường.

2. Một số khuyến nghị chính sách

Thứ nhất, bổ sung, hoàn thiện khung pháp luật về thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước và quản lý doanh nghiệp nhà nước

Nghị quyết Trung ương 5 khóa XII khẳng định, Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước theo hướng: (1) Thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước, cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp; (2) Phê duyệt và giám sát việc thực hiện các chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành; (3) Phối hợp với các cơ quan có liên quan thực hiện đúng quy định của pháp luật về công tác tổ chức - cán bộ tại doanh nghiệp.

Theo đó, cần sớm ban hành văn bản pháp lý về việc tổ chức thực hiện các quyền chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với các DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước. Trong đó cần quy định về phân công, phân cấp quản lý DNNN và đại diện chủ sở hữu nhà nước tại các DNNN; quy định về quyền, trách nhiệm của các tổ chức và cá nhân được phân công, phân cấp đại diện chủ sở hữu nhà nước tại các DNNN; quy định về giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại các DNNN (quy định nội dung giám sát của chủ sở hữu nhà nước; chủ thể giám sát; quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể giám sát; xác định các căn cứ để giám sát và đánh giá đối với các chủ thể là các DNNN, đại diện chủ sở hữu và đại diện vốn nhà nước) và quy định về chế tài đối với các hành vi gây tổn hại đến lợi ích của chủ sở hữu nhà nước.

Thứ hai, tăng cường tính minh bạch trong thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước

Quy định rõ ràng, minh bạch về các đối tượng có liên quan (tổ chức, cá nhân) thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước, gồm: danh mục cơ quan và chức danh, quyền hạn, nhiệm vụ, nghĩa vụ, trách nhiệm, cơ chế đánh giá và cơ chế giải trình của các đối tượng này (gồm cả tổ chức, cá nhân).

Xây dựng cơ chế đánh giá việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đại diện chủ sở hữu nhà nước và minh bạch các thông tin, báo cáo về DNNN, quá trình sắp xếp, cổ phần hóa và chuyển đổi DNNN, hoạt động đầu tư vốn nhà nước...

Đồng thời, cơ quan quản lý nhà nước tăng cường cơ chế giám sát kết hợp với kiểm tra, đánh giá thay thế dần cho phương thức thanh tra, kiểm tra, can thiệp trực tiếp, hành chính kiểu truyền thống, ít tác dụng, ẩn chứa những rủi ro đạo đức (lợi ích nhóm, cá nhân).

Thứ ba, thiết lập hệ thống thông tin, dữ liệu về DNNN làm cơ sở cho việc thực hiện chức năng giám sát của đại diện chủ sở hữu nhà nước

Xây dựng hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu đầy đủ, tin cậy, cập nhật, rõ ràng, minh bạch về các DNNN. Đó là hệ thống thông tin về DNNN bao gồm: danh sách, số lượng DNNN; ngành nghề kinh doanh chính; vốn nhà nước; vốn đầu tư; kết quả và hiệu quả kinh doanh...

Xây dựng hệ thống tiêu chí và phương pháp giám sát, kiểm soát, đánh giá của sở hữu nhà nước đối với các DNNN. Trong đó quy định rõ và cụ thể về: cơ chế giám sát, kiểm soát, đánh giá (tại các cấp đại diện chủ sở hữu cho đến đại diện ủy quyền tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp có một phần vốn nhà nước); nội dung giám sát, chủ thể giám sát, quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể giám sát.

Thứ tư, tăng cường năng lực quản trị của người đại diện chủ sở hữu nhà nước và người đại diện vốn nhà nước

Rà soát, đánh giá lại nhân lực quản trị các DNNN, đặc biệt là những người đại diện vốn, đại diện theo ủy quyền ở các cấp, các tầng doanh nghiệp, kể cả đại diện ủy quyền của chủ sở hữu nhà nước tại các cơ quan nhà nước. Đổi mới cơ chế tuyển chọn, sàng lọc, sử dụng đối với những người đại diện theo ủy quyền của chủ sở hữu nhà nước và người đại diện vốn. Cơ cấu lại nhân lực quản trị, người đại diện theo ủy quyền và người đại diện vốn.

Xây dựng cơ chế đánh giá việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước tại các doanh nghiệp.

Bổ sung, hoàn thiện các quy định về cơ chế thông tin, báo cáo, trách nhiệm giải trình, cơ chế đánh giá, tiêu chí đánh giá đối với những người đại diện vốn, đại diện theo ủy quyền ở các cấp, các doanh nghiệp; đại diện chủ sở hữu nhà nước tại các cơ quan nhà nước.

Tăng cường trách nhiệm người đại diện theo ủy quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với các DNNN. Trách nhiệm này có thể bằng hợp đồng ràng buộc về quyền lợi và trách nhiệm pháp lý giữa người đại diện theo ủy quyền và đại diện chủ sở hữu nhà nước. Trong đó, xác định rõ những quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu do người đại diện trực tiếp thực hiện, quyền và nghĩa vụ cần phải thông qua ý kiến của chủ sở hữu trước khi biểu quyết, bỏ phiếu hoặc quyết định ở công ty cũng như cơ chế xử lý hậu quả khi đại diện theo ủy quyền thực hiện không đúng ràng buộc theo hợp đồng gây tổn hại đến lợi ích của cổ đông nhà nước. Người đại diện theo ủy quyền tại doanh nghiệp không thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước.

____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 5-2018

(1) ĐCSVN: Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2017, tr.63.

(2) http://www.qdnd.vn.

(3) Bộ Kế hoạch và Đầu tư - Ngân hàng thế giới (2016): Báo cáo Việt Nam 2035.

TS Trần Hoa Phượng

Viện Kinh tế chính trị học,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh