1. Đặt nền tảng cho nền hành chính nhà nước kiểu mới

 Những cơ sở đầu tiên, có tính nền tảng của một nền hành chính nhà nước kiểu mới từng bước đã được xác lập cả về thể chế, tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức.

Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh, nền hành chính nhà nước ra đời sau Cách mạng phải là một nền hành chính mới, khác về bản chất so với nền hành chính của chế độ thực dân - phong kiến. Nền hành chính ấy dựa trên những cơ sở mới: một là, hệ thống tổ chức bộ máy hành chính nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; hai là, nhân dân trở thành chủ thể của nền hành chính nhà nước mới.

Đó là một nền hành chính nhân dân, mang đậm tính nhân bản, phục vụ dân tộc và nhân dân. Nền hành chính đó đã được xác định từ Hội nghị Trung ương 8 (5-1941), đó là: "Đối với dân tộc Việt Nam sau lúc đánh đuổi được Pháp - Nhật sẽ thành lập một nước Việt Nam dân chủ mới... Chính quyền cách mạng của nước dân chủ mới ấy không phải thuộc quyền riêng của một giai cấp nào mà là của chung của toàn thể dân tộc, chỉ trừ có bọn tay sai thực dân Pháp - Nhật và những bọn phản quốc, những bọn thù không được giữ chính quyền. Còn ai là người sống trên dải đất Việt Nam tất thảy đều được một phần tham gia giữ chính quyền"(1).

Để xây dựng một nền hành chính nhà nước kiểu mới như vậy trước hết phải xây dựng cơ chế hoạt động và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước dựa trên những nguyên tắc khoa học, tạo điều kiện để nền hành chính nhà nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, thực hiện chế độ công khai, dân chủ, chống bệnh quan liêu, cửa quyền, tham nhũng. Nền hành chính nhà nước theo Hiến pháp năm 1946 và các sắc lệnh do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sau đó đã thể hiện rõ tư tưởng đó. Những văn bản pháp luật đầu tiên đó đã đặt cơ sở pháp lý cho việc tổ chức nền hành chính dân chủ kiểu mới, quy định cơ cấu tổ chức của các cơ quan hành chính nhà nước, mối quan hệ giữa cơ quan hành pháp với cơ quan lập pháp và tư pháp, giữa các cơ quan nhà nước với công dân. Nền hành chính nhà nước của chế độ mới hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, đội ngũ cán bộ, công chức đều do dân bầu ra, đặt dưới sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của nhân dân và bị bãi miễn khi họ tha hóa, biến chất, không còn là "công bộc" của nhân dân, bảo đảm "tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam" và có sứ mệnh cao cả và duy nhất là phục vụ dân tộc và nhân dân. Những tư tưởng chủ đạo trên là cơ sở để xây dựng một nền hành chính nhà nước kiểu mới của nước Việt Nam độc lập.  

Hiến pháp năm 1946 quy định: "Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hoà" (Điều 43). Xây dựng thiết chế Chủ tịch nước đứng đầu cơ quan hành pháp là điểm đặc biệt của Hiến pháp năm 1946. "Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, Phó Chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó Thủ tướng" (Điều 44). Tổ chức bộ máy hành pháp như vậy cho thấy Chủ tịch Hồ Chí Minh đã kế thừa các yếu tố tiến bộ trong xây dựng mô hình nhà nước nói chung, mô hình bộ máy hành chính nhà nước nói riêng. Đây là mô hình dựa trên nguyên tắc quyền lực nhà nước tập trung thống nhất, có sự phân công rành mạch các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mô hình này không phải là mô hình tổng thống, cũng không phải là mô hình đại nghị tư sản. Nó vừa có yếu tố của mô hình tổng thống, vừa có yếu tố của mô hình đại nghị. Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Điều 49 của Hiến pháp quy định Chủ tịch nước có quyền hạn rất lớn (10 quyền) như: thay mặt Nhà nước bổ nhiệm Thủ tướng và thành viên Nội các, Tổng chỉ huy quân đội, chủ tọa Hội đồng chính phủ, ban bố các đạo luật đã được Quốc hội quyết nghị, ký hiệp ước với các nước... Trong điều kiện những năm đầu sau Cách mạng, khi thù trong giặc ngoài điên cuồng chống phá cách mạng, khi vận mệnh của dân tộc như "ngàn cân treo sợi tóc" thì thiết chế bộ máy nhà nước tập trung quyền lực mạnh là rất cần thiết.

Một đặc điểm khác của thiết chế này là Chủ tịch nước có "trách nhiệm thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện", nhưng không phải là người điều hành trực tiếp nền hành chính nhà nước. Việc điều hành trực tiếp nền hành chính nhà nước là Thủ tướng và Nội các. Về vấn đề này, Hiến pháp năm 1958 của Cộng hoà Pháp cũng xây dựng mối quan hệ giữa hành pháp và lập pháp tương tự. Các nhà nghiên cứu gọi đó là "nền hành pháp hai đầu", nghĩa là nó vừa có yếu tố của chế độ tổng thống, vừa có yếu tố của chế độ cộng hoà đại nghị. Chính cơ cấu quyền lực theo Hiến pháp năm 1958 đã đưa nước Pháp thoát khỏi các cuộc khủng hoảng chính trị triền miên từ năm 1946 đến năm 1958 (trong 13 năm, 25 lần thay đổi Nội các)(2).

 Hiến pháp năm 1946 quy định, Chính phủ chịu trách nhiệm cao nhất đối với nền hành chính nhà nước, quản lý nền hành chính nhà nước phải tập trung thống nhất, có cơ chế bảo đảm quyền "tự quản" hoặc "bán tự quản". Ngoài danh mục các công việc địa phương phải xin phép Trung ương, chính quyền địa phương có quyền giải quyết các công việc khác của địa phương mình với điều kiện "những quyết nghị ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên" (Điều 59).

Cơ cấu tổ chức của Chính phủ và Ủy ban hành chính (UBHC) các cấp theo Hiến pháp năm 1946 được xây dựng theo mô hình hiện đại. Đó là mô hình tăng cường vai trò của hệ thống hành pháp, thực thi các nghị quyết của đảng cầm quyền và của Quốc hội. Mọi đường lối, chính sách đều thông qua bộ máy hành pháp để đi vào cuộc sống, thể hiện hiệu lực của quản lý nhà nước. Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được quy định rõ quyền hạn, chức năng và nhiệm vụ. Mọi cán bộ, công chức trong bộ máy đều phải chịu trách nhiệm cá nhân về hoạt động của mình.

 Những quy định của Hiến pháp năm 1946 về tổ chức bộ máy nhà nước từ Quốc hội, Chính phủ đến HĐND và UBHC các cấp và cơ quan tư pháp đều chứa đựng sâu sắc bản chất của một nhà nước pháp quyền kiểu mới, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Nền hành chính nhà nước do Chủ tịch Hồ Chí Minh xây dựng mang đậm bản sắc dân tộc, chứa đựng những giá trị văn hóa, đạo đức, đồng thời đó cũng là nền hành chính nhà nước không tự thu mình trong “vỏ ốc” quốc gia hẹp hòi, mà biết mở cửa, tiếp thu những tiến bộ của văn minh nhân loại.

2. Xây dựng bộ máy hành chính các cấp

Để xây dựng một nền hành chính nhà nước trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, Chủ tịch Hồ Chí Minh rất quan tâm xây dựng bộ máy hành chính ở Trung ương và các cấp địa phương.

Ngày 6-1-1946, nhân dân cả nước lần đầu tiên đã đi bỏ phiếu bầu ra những đại diện chân chính của mình vào cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Việc Tổng tuyển cử bầu ra Quốc hội là cái mốc quan trọng trong quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho chính quyền cách mạng. Đây là thao tác đầu tiên để có nền dân chủ. Chủ tịch Hồ Chí Minh viết: “Tổng tuyển cử là một dịp cho toàn thể quốc dân tự do lựa chọn những người có tài, có đức để gánh vác công việc nước nhà. Do tổng tuyển cử mà toàn dân bầu ra Quốc hội. Quốc hội sẽ bầu ra Chính phủ. Chính phủ đó thật là Chính phủ của toàn dân”.

Ngày 2-3-1946, Quốc hội đã họp kỳ đầu tiên bầu ra Chính phủ chính thức - Chính phủ liên hiệp kháng chiến do Hồ Chí Minh làm Chủ tịch và 13 vị bộ trưởng phụ trách các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Sự kiện Chính phủ liên hiệp kháng chiến ra đời đánh dấu một mốc son lịch sử cho sự ra đời chính thức của Chính phủ, cơ quan hành chính cao nhất của nước Việt Nam mới. Đây là một chính phủ hợp pháp, có đầy đủ uy tín để điều hành đất nước thực hiện các nhiệm vụ đối nội, đối ngoại và kháng chiến, kiến quốc.

Thấm nhuần quan điểm của V.I.Lênin: "Vấn đề chính quyền nhất định là vấn đề quan trọng nhất của mọi cuộc cách mạng"(3), ngay sau khi tuyên bố độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân. Ngày 3-10-1945, Người đã ban hành Sắc lệnh bãi bỏ các sở thuộc Phủ Toàn quyền Đông Dương và sáp nhập các sở đó vào các bộ của Chính phủ lâm thời Việt Nam. Ngoài ra, Người còn ban hành một loạt Sắc lệnh quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các bộ, như sắc lệnh tổ chức Bộ Giao thông Công chính, Bộ Kinh tế, Bộ Lao động, Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ, Bộ Quốc dân, Bộ Quốc phòng, Bộ Quốc gia Giáo dục, Bộ Tài chính, Bộ Xã hội... (tổng số là 13 bộ).

Ngày 31-11-1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 63 quy định tổ chức HĐND và UBHC. Hệ thống các cơ quan chính quyền địa phương các cấp (xã, huyện, tỉnh, kỳ) được chính thức thành lập. Theo Sắc lệnh này, chính quyền nhân dân địa phương bao gồm hai cơ quan là HĐND và UBHC. HĐND do dân bầu ra, là cơ quan đại diện của nhân dân. UBHC do HĐND bầu ra, là cơ quan hành chính, vừa thay mặt cho dân, vừa đại diện cho Chính phủ. Sắc lệnh này cũng quy định thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của các cấp hành chính.

Đối với khu vực thành thị, các cơ quan chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố được tổ chức theo Sắc lệnh số 77 ngày 21-12-1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời. Theo Sắc lệnh này, ở mỗi thành phố (trừ thành phố Đà Lạt) sẽ thành lập một HĐND và một UBHC, ở mỗi khu phố có một UBHC.

Như vậy, sau hai Sắc lệnh số 63 và 77, các cơ quan quyền lực nhà nước và UBHC ở địa phương lần lượt ra đời, làm cho bộ máy hành chính nhà nước được thiết lập đồng bộ từ trung ương đến địa phương, đủ sức đảm đương các nhiệm vụ kháng chiến, kiến quốc.

3. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức là công bộc của nhân dân

Cùng với việc xây dựng thể chế nhà nước, tổ chức bộ máy hành chính các cấp, Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt quan tâm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực và phẩm chất đạo đức, thật sự là “công bộc” của nhân dân. Mặc dù còn có nhiều khó khăn nhưng Người vẫn rất quan tâm đến công tác chấn chỉnh và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức mới. Trong khi chưa có quy chế các ngạch công chức, Người đã ban hành những quy định từng phần về công vụ, công chức.

Chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức để phù hợp với yêu cầu công việc và khách quan trong lựa chọn là điều mà Chủ tịch Hồ Chí Minh quan tâm từ rất sớm. Sắc lệnh số 188/SL ngày 29-5-1948 do Người ký ban hành đã nêu khá toàn diện và cụ thể các môn thi tuyển cán bộ, công chức vào biên chế nhà nước với những yêu cầu cao đối với công chức lúc đó về hiểu biết chính trị, pháp luật, địa lý, lịch sử, ngoại ngữ. Sau đó Người ký Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức. Đây là Quy chế công chức đầu tiên của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, gồm có 7 chương với 92 điều, quy định rõ nghĩa vụ, quyền hạn của công chức cùng với các quy định về quản lý và sử dụng công chức nhà nước trong toàn quốc. Theo bản "Quy chế công chức" này, các ngạch công chức đều theo một thang lương chung gồm 30 bậc. Mỗi ngạch công chức chia ra nhiều trật. Điều 24 của Quy chế này quy định: "Thời gian tập sự của công chức ít nhất là một năm và phải trải qua kỳ thi thực thụ để xét vào ngạch chuyên viên". Quy chế công chức được thực hiện nghiêm chỉnh trong điều kiện đất nước phải tiến hành cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp đã góp phần không nhỏ xây dựng đội ngũ công chức mới, đáp ứng tốt nhiệm vụ kháng chiến, kiến quốc.  

Trong khi vừa đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức mới, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã mạnh dạn sử dụng nhiều nhân sĩ, trí thức yêu nước phục vụ Nhà nước cách mạng. Trong số họ, có nhiều người đã từng làm việc ở nước ngoài hoặc đã từng tham gia bộ máy của Nhà nước cũ, như cụ Huỳnh Thúc Kháng, ông Bùi Bằng Đoàn, ông Nguyễn Văn Huyên, ông Tạ Quang Bửu, Giáo sư Đặng Văn Ngữ, Giáo sư Vũ Đình Hòe, Giáo sư Trần Đại Nghĩa... Nhờ có uy tín lớn lao và sức cảm hoá cao của Chủ tịch Hồ Chí Minh mà họ đã đứng hẳn về phía cách mạng. Nhiều người đã có những cống hiến to lớn cho sự nghiệp bảo vệ nền độc lập của dân tộc và xây dựng đất nước.  

 Theo Người, đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước trước hết phải là những nhân tài, không phân biệt giai cấp, đảng phái, dân tộc, tôn giáo, tận tụy phụng sự Tổ quốc, phục vụ nhân dân, dám chịu trách nhiệm, có bản lĩnh chính trị, chí công vô tư, liêm khiết, thật sự là "công bộc" của nhân dân. Để ngăn ngừa các biểu hiện tiêu cực như: cậy thế cậy quyền, tư túng, chia rẽ, kiêu ngạo, tham ô, hủ hoá..., Chủ tịch Hồ Chí Minh đặt ra yêu cầu tất cả cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước phải chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước và của nhân dân. Dân có quyền bầu ra các cơ quan nhà nước và dân cũng có quyền kiểm tra, giám sát và bãi miễn đại biểu của họ khi họ không còn đủ tư cách. Điều này được quy định trong Điều 61 của Hiến pháp năm 1946: "Nhân viên Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính có thể bị bãi miễn". Trong tác phẩm Sửa đổi lối làm việc viết năm 1947, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nêu 2 cách kiểm tra, giám sát cán bộ, công chức: "Một cách là từ trên xuống. Tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ mình. Một cách nữa là từ dưới lên. Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm của người lãnh đạo và bày tỏ cái cách sửa chữa sự sai lầm đó"(4).

Trong Thư gửi Ủy ban hành chính các kỳ, tỉnh, huyện và làng năm 1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã cảnh báo về sự "nảy nòi của những ông quan cách mạng" và bộ máy quan liêu với đủ loại thói hư tật xấu sau khi chính quyền về tay nhân dân. Vì vậy, để có một nền hành chính nhà nước trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả đòi hỏi "xây" phải đi đôi với "chống". Theo Người, sau Cách mạng chính quyền nhân dân phải bắt tay ngay vào việc xây dựng chế độ mới, đời sống mới, phải giáo dục đạo đức cách mạng cho đội ngũ cán bộ, công chức và tích cực đấu tranh với các căn bệnh trong các cơ quan nhà nước. Để "xây" và "chống" đạt hiệu quả phải thực hiện đồng bộ việc quản lý xã hội bằng pháp luật đi đôi với giáo dục đạo đức cho cán bộ, đảng viên và mỗi người dân. Chỉ có gắn bó hai mặt đạo đức và pháp luật mới có thể xây dựng được chế độ mới, nền kinh tế mới, nền văn hoá mới và con người mới Việt Nam. Trong phiên trả lời chất vấn trước kỳ họp thứ 2, Quốc hội khoá I (10-1946), Người đã nói: "Chính phủ hiện thời đã cố gắng liêm khiết lắm. Nhưng trong Chính phủ từ Hồ Chí Minh cho đến những người làm việc ở các Ủy ban là đông lắm và phức tạp lắm. Dù sao Chính phủ phải hết sức làm gương, và nếu làm gương không xong thì sẽ dùng pháp luật mà trị những kẻ ăn hối lộ; đã trị, đương trị và sẽ trị cho kỳ hết"(5). Không chỉ nói, Người còn xây dựng thiết chế ngay. Tháng 11-1945, Người ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Ban Thanh tra đặc biệt được giao quyền rất lớn, có cơ chế hoạt động độc lập, không phụ thuộc vào bất kỳ cơ quan, tổ chức nào. Ban Thanh tra đặc biệt nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo trực tiếp của nhân dân; có toàn quyền điều tra, xem xét các tài liệu của Chính phủ và UBHC các cấp; đình chỉ, bắt giam bất kỳ quan chức nhà nước nào vi phạm pháp luật trước khi đưa ra Hội đồng Chính phủ hay toà án xét xử.

Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng chỉ thị phải sớm thành lập toà án ở các cấp để kiểm tra, giám sát việc thực thi pháp luật. Người rất coi trọng việc giữ gìn kỷ cương trong các cơ quan nhà nước, ai có công được thưởng, người có tội phải nghiêm trị, "kiên quyết trị cho kỳ hết những kẻ quan liêu, tham nhũng". Người nói: "Trong một nước thưởng phạt phải nghiêm minh thì nhân dân mới yên ổn, kháng chiến mới thắng lợi, kiến quốc mới thành công"(6). Sau đó, Người đã ban bố Quốc lệnh gồm 10 điều thưởng và 10 điều phạt để cho mọi người biết rõ những tội nên tránh, những việc nên làm. Tại kỳ họp thứ 2 của Quốc hội, Người tuyên bố trước quốc dân và thế giới rằng: "Chính phủ do Chủ tịch Hồ Chí Minh thành lập phải là Chính phủ liêm khiết, một Chính phủ biết làm việc, quyết tâm theo đuổi mục đích chung, trong thì kiến thiết, ngoài thì tranh thủ độc lập và thống nhất nước nhà"(7).

Những việc mà Chủ tịch Hồ Chí Minh đã cùng Chính phủ triển khai trong những năm đầu sau Cách mạng Tháng Tám, đặc biệt là xây dựng thể chế và bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1946, xây dựng bộ máy hành chính các cấp, đào tạo, bồi dưỡng, tuyển chọn và sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức... đã góp phần quan trọng xây dựng nền hành chính nhà nước Việt Nam trong sạch, vững mạnh. Nền hành chính nhà nước kiểu mới thực sự là công cụ sắc bén, một nhân tố quan trọng cùng với cả hệ thống chính trị làm nên thắng lợi của cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp. Trải qua kháng chiến, nền hành chính nhà nước Việt Nam đã trưởng thành về nhiều mặt và hiện nay đang được đổi mới, cải cách để có thể hoàn thành sứ mệnh vẻ vang của mình trong thời kỳ lịch sử mới của dân tộc.

____________________

 

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 9-2012    

 

(1) ĐCSVN: Văn kiện Đảng Toàn tập, t.7, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000, tr.114.

(2) Nguyễn Đăng Dung: "Chính thể nhà nước trong Hiến pháp 1946 - sự sáng tạo tài tình của Chủ tịch Hồ Chí Minh", trong cuốn Hiến pháp năm 1946 và sự kế thừa, phát triển trong các Hiến pháp Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998, tr.170.

(3) V.I. Lênin: Toàn tập, t.30, Nxb Sự thật, Hà Nội, 1963, tr.434.

(4) Hồ Chí Minh: Toàn tập, t.5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr.288.

(5) Lịch sử Quốc hội Việt Nam 1946 - 1960, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1994, tr.98.

(6),(7) Hồ Chí Minh: Toàn tập, t.4, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr.163, 235.

 

TS BÙI HUY KHIÊN

Khoa Hành chính học, Học viện Hành chính

 

Các bài viết khác Tầm nhìn chiến lược của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong bản “Tuyên ngôn độc lập” Quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin về chủ nghĩa quốc tế vô sản Quan điểm và ứng xử của Hồ Chí Minh với tôn giáo Tự phê bình và phê bình theo tư tưởng Hồ Chí Minh với công tác xây dựng Đảng hiện nay Tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác cán bộ Những đóng góp của Ph.Ăngghen đối với quốc tế II Biện chứng cái chủ quan và cái khách quan trong tư tưởng của V.I.Lênin Vận dụng tư tưởng Hồ Chí Minh về báo chí cách mạng trong phát triển báo chí ở nước ta hiện nay Ph.Ăngghen bàn về chế độ bầu cử trong xã hội tư bản Tái cấu trúc mô hình tăng trưởng gắn với phát triển kinh tế xanh ở Việt Nam