1. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn thi hành Luật đất đai

Việt Nam đã xác lập chế độ công hữu đối với đất đai từ Hiến pháp 1980, trong đó quy định toàn bộ đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Luật đất đai 1987, Luật đất đai 1993 và Luật đất đai (sửa đổi) 2003 đều có những quy định cụ thể để thực hiện sở hữu toàn dân về đất đai. Hội nghị Trung ương 5 khóa XI khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Luật đất đai năm 2003 xác định người đại diện sở hữu toàn dân là Nhà nước, bước đầu có sự phân biệt vai trò, quyền hạn của Nhà nước, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng. Quyền của người sử dụng được mở rộng, các tổ chức, cá nhân có tài sản là quyền sử dụng đất được giao dịch trên thị trường; có sự bình đẳng hơn về quyền và nghĩa vụ đối với đất đai giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài. Để quản lý quỹ đất một cách hợp lý, Nhà nước đã ban hành một số quy định hạn chế chuyển đổi đất (chỉ áp dụng cho các trường hợp sử dụng đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng), các trường hợp khác, thực hiện cơ chế chuyển nhượng quyền sử dụng đất, cho thuê hoặc góp vốn, các quy định về bồi thường tái định cư. Thể chế liên quan đến quản lý nhà nước về đất đai đã được cụ thể hóa, thông qua các hình thức xét duyệt quy hoạch, kế hoạch chuyển đổi mục đích sử dụng đất, quy định hạn mức và thời hạn sử dụng đất, quy định khung giá đất, điều tiết các nguồn lợi từ đất thông qua chính sách tài chính về đất đai. Hệ thống thể chế mới về đất đai đã có tác động to lớn và tích cực đối với việc phát triển kinh tế - xã hội, nhất là khơi thông nhiều tiềm năng trong nông nghiệp, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thực hiện CNH, HĐH và khuyến khích đầu tư trực tiếp nước ngoài.

Tuy có những bước tiến cụ thể, nhưng cho đến nay vẫn còn những bất cập, vướng mắc trong quá trình triển khai. Nội hàm sở hữu toàn dân chưa được xác định rõ, toàn dân là một khái niệm mang tính bản chất, trong khi kinh tế thị trường gắn liền với các chủ thể cụ thể. Nhà nước đại diện chủ sở hữu, nhưng cấp nào, tổ chức, cá nhân nào trong bộ máy nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền sở hữu? Khác với các tài sản khác, đại diện chủ sở hữu đất đai là Nhà nước, nhưng Nhà nước không phải là người sử dụng mà giao quyền sử dụng cho các chủ thể khác. Quan hệ này nếu không được xác định rõ ràng, cụ thể với cơ chế quản lý phù hợp, có sự giám sát chặt chẽ, dễ phát sinh những mâu thuẫn phức tạp và tiêu cực trong triển khai. Trong những năm gần đây, mặc dù Trung ương đã phân cấp khá mạnh cho chính quyền địa phương, nhưng vẫn còn thiếu thiết chế ràng buộc trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân đại diện sở hữu nhà nước; cơ chế giám sát chưa thực hiện đầy đủ, địa vị pháp lý của người sử dụng chưa được khẳng định. Những sai phạm ở một số địa phương trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng, giao đất, cho thuê đất, thu hồi không đúng đối tượng và thẩm quyền, quy định giá đền bù không thỏa đáng, nhất là đất đai cho mục đích phát triển kinh tế - xã hội đã dẫn đến các vụ khiếu kiện kéo dài, phản ánh những bất cập của thể chế.

Nước ta đã chuyển sang kinh tế thị trường hơn 25 năm, nhưng quản lý đất đai chưa thực sự theo nguyên tắc thị trường, có nơi có lúc, Nhà nước vẫn điều tiết theo cơ chế cũ, từ quy hoạch, kế hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng, giao đất, cho thuê đất, đền bù tái định cư. Thiếu cơ sở pháp lý điều chỉnh thị trường quyền sử dụng đất, trước hết là quyền tài sản về đất đai của người dân chưa được khẳng định. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát xử lý các hành vi vi phạm chưa được quan tâm đúng mức. Quản lý nhà nước về đất đai vẫn còn nhiều bất cập: quy hoạch chất lượng thấp, không đồng bộ, thiếu tầm nhìn tổng thể, dài hạn, thiếu các căn cứ và điều kiện để phân bổ quỹ đất cho các lĩnh vực quan trọng: an ninh, quốc phòng, đất sản xuất, đất ở của đồng bào dân tộc thiểu số; quy hoạch chưa tính toán đầy đủ khả năng thực hiện, có nơi để đất lãng phí, hoang hóa. Quy mô, thời hạn giao đất, cho thuê đất chưa phù hợp với đặc điểm cây trồng, vật nuôi, tính chất các dự án phát triển. Chưa xử lý thỏa đáng các quan hệ lợi ích khi bị thu hồi, thiếu cơ chế cụ thể để điều tiết giá trị gia tăng của đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng. Trên thực tế, chênh lệch giữa giá đền bù và giá đất khi hình thành dự án là phần giá trị gia tăng lớn nhất, nằm trong tay một bộ phận đại diện chủ sở hữu và các nhà đầu tư; nguồn tài chính to lớn từ đất đai bị thất thoát. Quyền của chủ sở hữu nhà nước và quyền của người sử dụng bị vi phạm do chưa đủ chế tài xử lý minh bạch và công bằng.

2. Thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và một số vấn đề cần hoàn thiện

Việc lựa chọn thể chế về đất đai là vấn đề lớn, hệ trọng, phù hợp với đường lối chính trị của đảng cầm quyền, yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội có tính đến các đặc điểm lịch sử và đặc thù của đất đai. Sở hữu đất đai có tính tương đối, tính không ràng buộc cao, sở hữu Nhà nước nhưng người dân sử dụng, ngược lại sở hữu tư nhân nhưng Nhà nước quản lý. Vì vậy, đối với đất đai luôn là một loại hình sở hữu đặc biệt, luôn có một phần quyền sở hữu do Nhà nước định đoạt và một phần của người sử dụng thực hiện. Sở hữu đất đai không thể tuyệt đối như sở hữu tài sản mà thông thường luôn có quyền của Nhà nước với vai trò đại diện cho xã hội.

Đất đai là vấn đề cụ thể, nhưng quan hệ đất đai khá phức tạp: đa diện, đa chiều, đa tầng: cả kinh tế - chính trị - xã hội, môi trường sống, liên quan trực tiếp đến vấn đề lợi ích giữa các chủ thể, lợi ích quốc gia và lợi ích cá nhân, lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, vì vậy khi xem xét, giải quyết những vấn đề cụ thể cần được cân nhắc, xử lý các mối quan hệ tổng thể có tính hệ thống, trong đó có bốn vấn đề quan trọng: cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn, cơ sở lịch sử và cơ sở pháp lý. Khi xem xét các quan hệ đất đai, không chỉ xem xét đơn thuần ở góc độ kinh tế (mặc dù đây là phương diện cốt yếu nhất) mà còn phải xem xét toàn diện cả về chính trị - xã hội, lịch sử, không chỉ là vấn đề trước mắt mà còn là vấn đề lâu dài liên quan đến điều kiện, môi trường sống cho các thế hệ mai sau.

Do những đặc thù về tự nhiên, kinh tế, chính trị, xã hội và lịch sử, ở nước ta chưa thể thực hiện chế độ sở hữu tư nhân về đất đai. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu hoàn toàn phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước. Để thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, cần tiếp tục hoàn thiện một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, làm rõ thêm nội hàm sở hữu toàn dân về đất đai.

Luật đất đai đã xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, được giao cho các chủ thể sử dụng hợp pháp với các quyền, nghĩa vụ và lợi ích được pháp luật quy định và bảo vệ đã thể hiện rõ bản chất Nhà nước của dân, do dân và vì dân, mọi quyền lực, trong đó có quyền sở hữu về đất đai thuộc về nhân dân, phù hợp với điều kiện cụ thể của nước ta hiện nay. Điều quan trọng là cần có chế định thẩm quyền của toàn dân để tránh hình thức. Vấn đề đặt ra là Nhà nước đại diện tuyệt đối chủ sở hữu toàn dân hay chỉ là sở hữu hạn chế. Luật đất đai hiện hành chưa làm rõ được vấn đề này. Chúng tôi cho rằng, Nhà nước là sở hữu tương đối như các chủ thể khác. Chủ sở hữu tuyệt đối đối với đất đai là toàn dân thì vai trò của chủ sở hữu toàn dân cần được chế định rõ hơn ở những trường hợp cụ thể, những vấn đề hệ trọng nhất trong quản lý sử dụng liên quan đến lợi ích của nhân dân: chiến lược, quy hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng, trưng dụng, trưng mua, hỗ trợ đền bù, những vấn đề liên quan đến lợi ích quốc gia và lợi ích của chủ thể sử dụng cần lấy ý kiến nhân dân. Những lợi ích chủ yếu của đất đai, phải được sử dụng vì mục tiêu chung của xã hội. Về phương diện pháp lý, toàn dân không phải là pháp nhân nên phải chủ thể hóa thông qua các chế định pháp lý về quyền sở hữu toàn dân, Luật đất đai chưa chế định rõ vấn đề này, chủ yếu chế định sở hữu đại diện. Từ luận điểm “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu” và người chủ đích thực phải là toàn dân. Vì vậy, trước hết cần làm rõ người chủ sỡ hữu đích thực là toàn dân có quyền gì. Nhà nước là người đại diện có những quyền gì. Hệ thống pháp luật hiện nay chưa làm rõ tư cách pháp lý của hai chủ thể này, dường như tập trung vào việc khẳng định những quyền của Nhà nước. Do đó, cần phải làm rõ tư cách pháp lý của hai chủ thể trên về đất đai, và cấu trúc quyền lực theo thứ tự: quyền lực của nhân dân, quyền lực của Quốc hội người đại diện cho toàn dân và quyền lực của Chính phủ là cơ quan quản lý để phù hợp với thẩm quyền.

Cần chế định rõ vai trò của người dân trong việc quyết định những vấn đề lớn, hệ trọng liên quan đến đất đai: chế độ sở hữu, quản lý, sử dụng; quy hoạch, kế hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng. Chế định cách thu thập, tổng hợp một cách trung thực, khách quan, kịp thời, công khai những ý kiến đóng góp của nhân dân. Quyền sở hữu toàn dân còn được thể hiện thông qua quyền “sở hữu hạn chế” - quyền sử dụng ở mức khá đầy đủ của công dân có thể với tư cách “đồng sở hữu”.

Thứ hai, tiếp tục làm rõ thêm quan hệ giữa cơ quan đại diện và cơ quan quản lý.

Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất đại diện cho toàn dân, quyết định những vấn đề quan trọng nhất liên quan đến đất đai, Hiến pháp, pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước, quyết định những vấn đề về nguyên tắc: thời hạn, quy mô sử dụng đất, quyền nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng đất, quyết định các loại thuế liên quan đến đất đai. Thực hiện quyền giám sát tối cao thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu chức năng này chưa được thực hiện tốt. HĐND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu, quyết định những vấn đề quan trọng liên quan đến đất đai tại địa phương.

Chính phủ thực hiện quyền quản lý nhà nước trong phạm vi cả nước theo thẩm quyền quản lý: xây dựng chiến lược quy hoạch, kế hoạch, giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng, quy định giá đất, điều tiết giá trị gia tăng từ đất theo thẩm quyền. UBND các cấp thực hiện quyền quản lý đất đai tại địa phương theo thẩm quyền.

Trong Luật, mặc dù đã tách và chế định quyền, nghĩa vụ của các cơ quan đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý trong việc thực hiện pháp luật về đất đai, nhưng cần chế định rõ hơn tính pháp lý của cơ chế đại diện thẩm quyền trách nhiệm, quyền hạn về mặt pháp lý của mỗi cơ quan một cách cụ thể, trách nhiệm hành chính, kinh tế, phân biệt rõ hơn vai trò đại diện với vai trò quản lý nhà nước. Quốc hội với tư cách là đại diện sở hữu toàn dân và Chính phủ với tư cách là cơ quan quản lý, có như vậy mới nâng cao được hiệu lực giám sát

Luật đất đai sửa đổi sử dụng các công cụ quy hoạch, kế hoạch để quản lý sử dụng đất đai về cơ bản là phù hợp, nhưng cần có những chế định liên quan đến quản lý, sử dụng với tầm nhìn dài hạn, bảo đảm giữa yêu cầu tăng trưởng và phát triển bền vững, giữa phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ chủ quyền quốc gia…

Thứ ba, hoàn thiện chế định pháp lý về quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng. Để sử dụng đất có hiệu quả, ngoài trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ thể sử dụng cần có những chế định về quyền cơ bản: Thừa nhận quyền sử dụng đất như một loại tài sản, Nhà nước công nhận quyền sử dụng lâu dài, có bảo đảm pháp lý bảo hộ quyền sử dụng: cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với mức phí thấp, tạo điều kiện để các chủ thể sử dụng đất được chuyển dịch hướng tới xây dựng một thị trường bất động sản công khai, minh bạch, hạn chế tối đa can thiệp của Nhà nước vào việc thu hồi (trừ các công trình công cộng). Đất phát triển kinh tế - xã hội trưng mua theo cơ chế thị trường. Mở rộng quyền của người sử dụng tự quyết định mục đích sử dụng đất, lao động, vốn phục vụ cho các mục đích khác đem lại giá trị cao hơn. Ngoài việc bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, có thể chuyển đổi đất trồng lúa sang các mục đích khác, nhưng phải rất hạn chế.

Các luật đất đai trước thiên về quyền của các chủ thể sử dụng, chưa quan tâm đúng mức đến trách nhiệm nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng. Cho đến nay, các quyền của các chủ thể sử dụng đất đã được pháp luật quy định khá rộng rãi (về thực chất là được giao một phần của các quyền sở hữu, quyền tài sản), nhưng còn thiếu các chế tài quy định rõ hơn trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng. Bên cạnh quyền hạn là trách nhiệm, nghĩa vụ đối với Nhà nước, thực hiện đúng các điều khoản liên quan đến quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ thể sử dụng: đúng quy hoạch, kế hoạch, đúng mục đích, sử dụng đất có hiệu quả, làm tốt nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước…

_______________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 1-2014

PGS, TS Nguyễn Cúc

Học viện Chính trị Khu vực I