1. Lịch sử hình thành và sự đa dạng về tên gọi

Sự ra đời chức danh PNTQG không mang tính tự nhiên như NTQG nhưng gắn liền và trên nền tảng của NTQG. Sự phát triển của lực lượng sản xuất đã dẫn tới tích tụ tài sản, hình thành chế độ tư hữu và phân chia giai tầng trong xã hội. Đây là nền tảng cho việc ra đời hình thái nhà nước đầu tiên trên thế giới - nhà nước chủ nô; đồng thời, quyết định chức năng cơ bản của nhà nước này là bảo vệ, duy trì chế độ tư hữu. Mà theo lẽ tự nhiên, tài sản, tư liệu sản xuất sẽ được duy trì sở hữu cho thế hệ sau thông qua thừa kế theo huyết thống. Đối với nhà vua cũng vậy, tài sản, quyền lực của vua sẽ được thừa kế lại cho thế hệ sau. Trong chế độ phụ hệ và do vua chỉ có một nên người kế vị hợp lý nhất phải là người con trai trưởng. Việc ra đời, tên gọi của tước hiệu Thái tử (nghĩa là người thay thế vua) bắt nguồn như vậy. Đây là cơ sở kinh tế - chính trị lý giải vì sao các nhà nước chủa nô và quân chủ phong kiến tồn tại, vận hành, duy trì dựa trên nguyên tắc huyết thống.

Nguyên lý này được thể hiện rất rõ ngay trong nhà nước nguyên thủ đầu tiên trên thế giới - Đế quốc La Mã (27-14 TCN)⁽¹⁾. Ở đó, trước khi trở thành vị Hoàng đế đầu tiên của Đế quốc La Mã thì Gaius Octavius (tên khai sinh) dù là cháu nhưng được Julius Caesar (Thống lãnh tối cao suốt đời của Cộng hoà La Mã) nhận làm con nuôi và lựa chọn là người thay thế (do bố đẻ Octavius mất từ khi ông mới 4 tuổi và con trai duy nhất của Julius Caesar là Caesarion bị chết khi 17 tuổi). Tước hiệu "Gaius Julius Caesar Octavianus Augustus” cũng được xác lập theo; trong đó, “Julius Caesar” thể hiện mối quan hệ huyết thống hoàng tộc với cha mình; còn “Augustus” là danh hiệu cao quý chỉ sự oai nghiêm, tôn kính do Viện Nguyên lão trao cho và về sau trở thành tước hiệu chỉ người kế vị chính thức Hoàng đế La Mã⁽²⁾. Tiếp đó, sau khi trở thành hoàng đế, do chỉ có một người con gái ruột là Julia Elder nên Hoàng đế Caesar Augustus đã chọn con rể là Tiberius Claudius Nero (tên khai sinh) làm người kế vị, kèm theo tước hiệu “Tiberius Julius Caesar Augustus”. Khi Hoàng đế Caesar Augustus chết, Tiberius đã trở thành vị Hoàng đế thứ 2 của Đế quốc La Mã.

Thực tế này tiếp tục được duy trì trong các triều đại của Đế quốc La Mã cũng như ở các nhà nước chủ nô, các nhà nước quân chủ phong kiến sau đó, kể cả các nhà nước quân chủ lập hiến ngày nay. Đồng thời, là cơ sở tiền đề cho việc ra đời và thiết lập vai trò, chức năng của chức danh PNTQG trong các nhà nước dân chủ hiện đại. Ví dụ: Ở Mỹ - được cho là Nhà nước dân chủ hợp hiến đầu tiên trên thế giới thì trong bản Hiến pháp năm 1789 đã xác lập chức danh Phó Tổng thống và John Adams được bầu là Phó Tổng thống Mỹ đầu tiên.

Tuy nhiên, cho đến nay, do sự khác biệt giữa các quốc gia về hình thức chính thể, chính trị, văn hoá, tôn giáo,… nên tên gọi, cách thức hình thành PNTQG cũng không giống nhau. Hầu hết các nhà nước quân chủ như Anh, Thuỵ Điển, Đan Mạch, Ả Rập Saudi, Thái Lan, Nhật Bản, … đều duy trì tước hiệu Thái tử/Công chúa điện hạ để chỉ người thay thế Vua/Nữ hoàng⁽³⁾. Thái tử được hình thành dựa trên nguyên tắc huyết thống và trọng trưởng là phổ biến nên một số nước còn sử dụng tên gọi “Hoàng tử di truyền” (Hereditary Prince)⁽⁴⁾ hay “Hoàng tử huyết thống" (Prince of the blood)⁽⁵⁾. Trong khi đó, ở các nhà nước dân chủ, chức danh PNTQG được hình thành qua bầu cử nhưng có sự khác nhau về tên gọi. Một số nước quy định là một chức danh chính thức trong bộ máy nhà nước thì tên được xác định theo nguyên tắc thêm từ “Phó” (Vice) vào trước tên chức danh NTQG. Ví dụ: Phó Tổng thống, Phó Chủ tịch nước (Vice-President), Phó Chủ tịch Hội đồng Nhà nước (Vice-Chairman of the State Council)… Một số nước khác không hình thành chức danh PNTQG một cách chính thức mà quy định một chức danh khác trong bộ máy nhà nước sẽ là người thay thế NTQG. Ví dụ: như ở Đức, ở Hàn Quốc…, trong hệ thống chức danh nhà nước không có Phó Tổng thống mà chỉ quy định về người thay thế khi Tổng thống bị khuyết hoặc không thể thực hiện nhiệm vụ.

2. Chức danh thường chỉ có một

Sự ổn định chính trị của một quốc gia⁽⁶⁾ được thể hiện và phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó không thể thiếu sự tồn tại và hiện diện của NTQG. Bởi, trong 3 yếu tố cơ bản cấu thành khái niệm quốc gia theo lý thuyết hiện đại gồm lãnh thổ, dân cư và chính quyền (nhà nước) thì NTQG vừa là người đứng đầu nhà nước; vừa là người đứng đầu quốc gia, lãnh tụ tinh thần cho khối đại đoàn kết, thống nhất toàn dân tộc, là biểu tượng cho sự tồn tại của một quốc gia, một xã hội trong cộng đồng quốc tế.  Nhưng do “sinh hữu hạn, tử vô kỳ” và nhiều lý do khác nên không phải bất cứ lúc nào, ở đâu, NTQG cũng có thể hiện diện, thực thi nhiệm vụ.

Các nghiên cứu về chức danh “PNTQG cho thấy, chức danh Thái tử được thiết lập là để thay thế đương nhiên và ngay lập tức trở thành Vua, khi nhà Vua băng hà hoặc không thể thực thi nhiệm vụ. Với cơ chế này, trong bất cứ trường hợp nào “nước luôn có Vua”, quyền lực của người đứng đầu quốc gia luôn được bảo đảm thực hiện. Do vậy, sự ổn định chính trị quốc gia đã được duy trì ở khía cạnh tiếp nối, chuyển giao quyền. Ở khía cạnh khác, PNTQG còn góp phần duy trì sự ổn định chính trị quốc gia ngay trong khi NTQG đang tại vị. Bởi, do “Phó” NTQG thường được xác định danh tính ngay khi NTQG còn tại vị nên đã loại trừ những nguy cơ “xung đột chính trị” giữa các ứng viên cho chức danh này; đồng thời, còn có thể hỗ trợ, giúp NTQG trong việc thực thi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn.

Một điểm chung thú vị khác của chức danh PNTQG đó là, về số lượng, thường chỉ có duy nhất một người; cho dù, Hiến pháp, pháp luật các nước có thể quy định hoặc không quy định cụ thể về số lượng PNTQG⁽⁷⁾. Trong khi đó, đối với các chức danh quan trọng không kém khác như Chủ tịch Quốc hội, Thủ tưởng, Chánh án Toà án tối cao… thì lại có nhiều phó. Nguồn gốc ra đời và nhu cầu duy trì ổn định chính trị quốc gia là cơ sở lý giải thực tế vì sao lại chỉ có một PNTQG. Rõ ràng, để thay thế một người có vị trí, vai trò đặc biệt và tầm ảnh hưởng lớn như NTQG thì khi chỉ có một ứng viên duy nhất và người đó đã được chỉ rõ là ai từ trước thì mọi việc đã được giải quyết. Ngoài ra, sự ảnh hưởng từ chế độ quân chủ với việc có duy nhất một Thái tử cũng là một khía cạnh ảnh hưởng tới quy định pháp luật và thực tế hình thành chức danh PNTQG trong các nhà nước hiện đại.

3. Một chức danh "phó” nhưng lại có “phó” để thay thế

Đây cũng là một đặc thù của chức danh PNTQG so với các chức danh “phó” khác trong bộ máy nhà nước. Xuất phát từ vai trò là người thay thế cho NTQG và duy trì ổn định chính trị quốc gia thì một số nước đã có xác lập chức danh “Phó” cho PNTQG hoặc quy định về người thay thế cho PNTQG khi bị khuyết hoặc không thể thực hiện vai trò thay thế NTQG. Nói cách khác, là “người thay thế cấp 2” cho NTQG.

Ở các nước quân chủ phong kiến là chức danh “Hoàng thái tôn” (con của thái tử, cháu nội vua) - người sẽ trở thành vua nếu khuyết đồng thời vua và thái tử. Ở một số nước quân chủ khác còn có chức danh “Phó thái tử” (Deputy crown prince) là hoàng tử tiếp theo thay thế thái tử nếu thái tử chết. Chức danh này được xác lập ngay từ khi Vua còn trị vì và Thái tử còn sống⁽⁸⁾. Hay một số các quốc gia dân chủ hiện đại cũng có quy định người thay thế cho PNTQG, thậm chí là cấp 3, cấp 4 hoặc nhiều hơn. Ví dụ: ở Hàn Quốc, Thủ tướng Chính phủ là người đầu tiên kế vị Tổng thống (Phó Tổng thống). Trường hợp khuyết đồng thời thì sẽ đến các thành viên của Hội đồng Nhà nước (lần lượt theo thứ tự do luật định)⁽⁹⁾. Hay ở Philippin, Phó tổng thống là người thay thế đầu tiên. Nếu khuyết đồng thời thì thứ tự thay thế là Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện⁽¹⁰⁾. Thậm chí ở Mỹ còn nhiều cấp độ hơn, khoảng gần 20 người thay thế Tổng thống theo thứ tự: Phó tổng thống, Chủ tịch Hạ Viện, Chủ tịch Thượng viện tạm quyền (vì Phó Tổng thống là Chủ tịch Thượng viện, sau đó là các bộ trưởng Ngoại giao, Ngân khố⁽¹¹⁾...

4. Một chức danh “Phó” cho người đặc biệt quan trọng nhưng lại ít thực quyền và có xu hướng kiêm nhiệm

Điều này không những đúng với các nước NTQG mang tính biểu tượng mà còn cả với các nước NTQG thực quyền. Mặc dù là chức danh được hình thành để thay thế cho một chức danh đặc biệt quan trọng nhưng PNTQG ở các nước trên thế giới thường rất ít quyền lực. Ngay cả ở Mỹ, trong khi Tổng thống là chức danh đầy quyền lực thì Phó Tổng thống được cho là “không có nhiệm vụ gì cụ thể”; thậm chí, theo John Adams - Phó Tổng thống đầu tiên và là Tổng thống thứ hai thì đây là “vị trí kém quan trọng nhất từng được tạo ra”⁽¹²⁾.

Không có gì mâu thuẫn hay đáng suy nghĩ về điều này. Bởi, ở các nước quân chủ, như đã đề cập, vua là toàn năng, là tối cao, hiện diện ở mọi nơi trong tâm trí mọi người nên không cần, không ai được phép thay mặt và không bàn đến chia sẻ quyền lực của vua. Thái tử cũng không ngoại lệ, được lập ra để thừa kế ngai vàng chứ không phải để thay mặt hay giúp việc vua. Mặc dù, thực tế một số nước quân chủ chuyên chế hiện nay, thái tử có thể được bổ nhiệm vào những vị trí quan trọng của nhà nước, nhưng thẩm quyền đó không phải của chức danh thái tử⁽¹³⁾. Ở các nước mà NTQG mang tính biểu tượng thì PNTQG ít thực quyền là đương nhiên. Còn ở các quốc gia mà NTQG thực quyền, điển hình là các nước theo mô hình cộng hoà tổng thống thì ngược lại, do nguyên tắc nền tảng là tập trung quyền lực vào tổng thống - “nhất đầu chế” nên việc chia sẻ quyền lực cho phó tổng thống là điều đi ngược với nguyên lý này. Đồng thời, việc hạn chế quyền lực của PNTQG ở các nước này còn là một khía cạnh của nguyên tắc kiểm soát, đối trọng quyền lực. Cụ thể, nếu đã tập trung quyền lực nhà nước vào một thiết chế mà lại chia sẻ cho 2 người thì vận hành thiết chế đó sẽ khó khăn hơn; việc kiểm soát, đối trọng cũng phức tạp hơn, nhất là trong việc giám sát, xác định trách nhiệm để cách chức, bãi miễn. Thêm vào đó, nếu như đã tập trung quyền lực nhà nước vào cho Tổng thống, đồng thời lại tăng tính thực quyền của phó tổng thống thì có thể xuất hiện một số nguy cơ như: “bắt tay” với nhau để “thâu tóm”, tiếp nối quyền lực hoặc xung đột dẫn tới bất ổn chính trị hoặc tạo lợi thế cho phó tổng thống nếu tham gia ứng cử tổng thống nhiệm kỳ tiếp theo.

Tuy nhiên, để bảo đảm vị thế, quyền lợi cho chức danh PNTQG thì không ít nhà nước dân chủ trên thế giới đã sử dụng mô hình kiêm nhiệm như Mỹ, Đức, Philippin, Hàn Quốc, Singapore… Có hai chiều hướng, PNTQG kiêm nhiệm một chức danh khác hoặc ngược lại một chức danh khác được chỉ định là người thay thế NTQG. Ví dụ: ở Mỹ, Phó Tổng thống là một chức danh công vụ chính thức, hiện nay theo quy định của Hiến pháp, Phó Tổng thống đồng thời là Chủ tịch Thượng viện. Trong khi đó, ở Đức, không tồn tại chức danh Phó Tổng thống mà chỉ có quy định Chủ tịch Hội đồng Liên bang (Thượng viện) là người thay thế Tổng thống. Tương tự với Đức, ở Hàn Quốc, Thủ tướng là người thứ nhất thay thế cho Tổng thống; ở Singpore, Chủ tịch Hội đồng cố vấn Tổng thống là người thứ nhất thay thế Tổng thống, tiếp đến là Chủ tịch Nghị viện...

5. Chức danh Phó lên Trưởng đương nhiên nhưng ở một số nước là tạm quyền, quá độ cho việc hình thành NTQG mới

Nếu như các chức danh “Phó” khác trong bộ máy nhà nước không đương nhiên lên “trưởng” thì PNTQG được hình thành vì điều đó. Khi NTQG khuyết hoặc không thể thực hiện nhiệm vụ thì PNTQG đương nhiên lên “trưởng” - NTQG mới. Trên thực tế, việc chuyển giao này gần như không cần qua bất cứ quy trình, thủ tục nào khác, nếu có, chỉ là tuyên thệ, tuyên bố để xác lập chính thức, chính danh. Và khi trở thành NTQG thì đồng nghĩa với việc nắm giữ, thực thi toàn bộ quyền lực của chức danh mới. Ngoại trừ một số ít quốc gia có quy định loại trừ, giới hạn việc thực thi một vài quyền hạn của NTQG trong trường hợp này.

Tuy nhiên, việc PNTQG thay thế để trở thành NTQG trên thực tế ở một số nước thường mang tính “quá độ”, để sau đó chuyển giao hoặc hình thành NTQG chính thức. Theo nghiên cứu chưa đầy đủ, có lẽ sự thay thế NTQG trong trường hợp này là lâu dài và chính thức thường ở đa số nước quân chủ, một số nước XHCN (Việt Nam, Cu Ba, Trung Quốc) và ở một số ít nước cộng hoà tổng thống mà 2 chức danh NTQG, PNTQG đều được dân bầu đồng thời, với quy trình, thủ tục tương tự như nhau (như Mỹ, Philippin). Còn lại, về mặt pháp luật cũng như thực tế thì nhiều nước có xu thế coi việc PNTQG thay thế trở thành NTQG là “tạm quyền” trong thời gian ngắn để “xử lý tình huống bất khả kháng”; là cơ sở cho việc xác định, xác lập, hình thành và chuyển giao quyền lực một cách chính thức sau đó. Ví dụ: ở Singapore, Hiến pháp quy định: (i) Nhiệm kỳ Tổng thống là 6 năm, kể từ ngày nhậm chức (Khoản 1 Điều 20); (ii) Nếu chức vụ Tổng thống bị khuyết thì Chủ tịch Hội đồng cố vấn Tổng thống sẽ là người đầu tiên thay thế và thực hiện các chức năng của chức vụ Tổng thống cho đến khi một Tổng thống mới được bầu (Điều 22N); (iii) Trong thời hạn tối đa 6 tháng, kể từ khi khuyết chức Tổng thống thì phải tiến hành Cuộc bầu cử Tổng thống (Điều 17). Tức là, việc thay thế của Phó Tổng thống cũng chỉ duy trì không quá 6 tháng. Sau đó, người dân sẽ tiến hành bầu cử để hình thành một vị tổng thống mới để nắm quyền một cách chính thức và chính danh.

Ở Hàn Quốc cũng tương tự, theo Hiến pháp: (i) Tổng thống có nhiệm kỳ 5 năm (Điều 70); (ii) trong trường hợp chức vụ Tổng thống bị khuyết thì Thủ tướng hoặc các thành viên của Hội đồng Nhà nước sẽ thực thi công việc của Tổng thống lần lượt theo thứ tự do luật định (Điều 71); (iii) Trong thời hạn tối đa 60 ngày, kể từ khi khuyết chức Tổng thống thì phải tiến hành bầu một người kế nhiệm (Khoản 2, Điều 68).

Vương quốc Campuchia thì cũng có quy định theo hướng này. Hiến pháp nước này quy định: (i) Khi Vua băng hà hoặc không thể đảm nhiệm nhiệm vụ thì Chủ tịch Quốc hội là người thay Vua trở thành “Quốc vương” (Điều 11 và Điều 12); (ii) Nhưng trong thời gian chậm nhất là 7 ngày, vị Vua mới của Vương quốc được Hội đồng Ngôi vua cử chọn trong những người thuộc huyết thống Khmer, ít nhất từ 30 tuổi và mang dòng dõi Vua “Angđuông”, Norodom và Sisovatn (Điều 13, Điều 14). Như vậy, Chủ tịch Quốc hội nước này cũng chỉ thay thế Vua trong vòng tối đa 7 ngày… Còn có thể tìm những quy định tương tự như các nước trên ở một số quốc gia khác như: Cộng hoà Liên bang Đức, Italia, Nga, Pháp…

Những nghiên cứu trên cho thấy, trong hệ thống chức danh của bộ máy nhà nước, PNTQG là chức danh có nhiều điểm đặc thù, thú vị. So sánh thực tiễn ở Việt Nam, có một số điểm tương đồng, tuy nhiên, còn những điểm khác biệt và đặt ra nhu cầu cần tiếp tục nghiên cứu, nhưng cơ bản nhất đó là Hiến pháp năm 2013 đang thiết kế chức danh Phó Chủ tịch nước theo hướng đề cao vai trò thay mặt (chức danh mang tính hành chính⁽¹⁴⁾) hơn là vai trò thay thế (chức danh mang tính chính trị).

_____________

(1) Vì ở giai đoạn đầu của nền Văn minh La mã (La Mã cổ đại trước năm 509 TCN) là thời kỳ “Vương chính” – đứng đầu là nhà Vua nhưng có sự chia sẻ quyền lực với Viện Nguyên lão và Đại hội nhân dân; tiếp đến là thời kỳ “Cộng hoà” (Cộng hoà La Mã đến năm 27 TCN) – đứng đầu là Quan chấp chính nhưng thực quyền là Viện Nguyên lão.

(2) Xem thêm: https://vi.wikipedia.org/wiki/Augustus_(danh_hi%E1%BB%87u)

(3) Trên thực tế vẫn có một số ít quốc gia quân chủ không hình thành chức danh và lập Thái tử khi Vua còn tại vị như Vương quốc Campuchia.

(4) Ví dụ như ở Liechtenstein, Monaco hay Luxembourg.

(5) Ví dụ như ở Bỉ, Pháp trước đây

(6) Ổn định chính trị quốc gia ở đây được hiểu theo nghĩa rộng là ở cấp quốc gia, không gắn với vai trò lãnh đạo của một hay nhiều đảng phái chính trị. Theo đó, để bảo đảm ổn định chính trị quốc gia thì một số nước trên thế giới còn quy định NTQG không thuộc đảng phái nào. Cộng hoà liên bang Đức là một điển hình.

(7) Ví dụ: Điều 63, Hiến pháp Ấn Độ quy định “có một Phó Tổng thống Ấn Độ” và tương tự là Khoản 3, Điều VII của Hiến pháp Philippin nhưng Hiến Pháp một số nước khác lại không quy định cụ thể.

(8)  Ví dụ như ở Vương quốc Ả Rập Saudi, từ năm 2014 đến nay thì đã hình thành chức Phó Thái tử để thay thế Thái tử và trở thành Vua nếu khuyết đồng thời Vua và Thái tử.

(9)  Điều 71 Hiến pháp Hàn Quốc năm 1987

(10) Khoản 7, Điều VII Hiến pháp Philippin năm 1987

(11) Xem Hiến pháp và Luật kế vị Tổng thống năm 1947

(12)Xem Mạnh Kim, “Các Phó Tổng thống Mỹ .. quá rảnh”, Báo điện tử Người Lao động. Cập nhật ngày 8/2/2016

(13) Ví dụ ở Vương quốc Ả Rập Saudi ngày này, Thái tử được bổ nhiệm giữ chức vụ quan trọng của Nhà nước như Bộ trưởng Bộ Quốc phòng hay Phó Thủ tướng.

(14)Theo Hiến pháp năm 2013 quy định:  Phó Chủ tịch nước (i) được Quốc hội bầu theo đề nghị của Chủ tịch nước (Khoản 1 Điều 88); (i) là người giúp việc, thừa uỷ nhiệm của Chủ tịch nước và giữ quyền Chủ tịch nước, khi khuyết Chủ tịch nước …(Điều 92).

ThS Đỗ Tiến Dũng,

Viện Nghiên cứu lập pháp