1. Mối quan hệ đảng cầm quyền và nhà nước ở một số nước

Để giành thắng lợi trong bầu cử, đảng chính trị cần phải có tổ chức, hệ tư tưởng đủ mạnh và tuyên truyền, giáo dục hệ tư tưởng, đường lối của đảng mình cho đảng viên và công chúng để thu hút, tập hợp lực lượng về phía mình và nhận được sự ủng hộ cũng như bảo vệ của các lực lượng xã hội; bảo đảm số ứng viên là đảng viên của đảng thắng cử tham gia vào cơ quan nhà nước và có khả năng thực hiện lợi ích của đảng; tuyển chọn và bố trí nhân sự vào bộ máy cơ quan quyền lực nhà nước. Đảng nắm chính quyền thông qua đội ngũ đảng viên là công chức trong các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; xây dựng đường lối, chủ trương, chính sách của đảng đúng đắn, phù hợp, phản ảnh và thỏa mãn nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân và cam kết thực hiện nếu thắng cử và lập được chính phủ.

Chế độ bầu cử đại biểu theo tỷ lệ phiếu (số phiếu trong quốc hội được phân bổ cho các chính đảng theo tỷ lệ phiếu mà đảng đó giành được) là chế độ bầu cử công bằng nhất. Tuy nhiên, ngoài mục đích phản ảnh ý chí của nhân dân trong việc lựa chọn đại biểu, còn một mục đích nữa là thông qua bầu cử, nhân dân sẽ nâng cao ý thức chính trị, cảm thấy gần gũi với chính trị và dễ dàng chấp nhận hơn khi có sự thay đổi chính quyền.

Ở các nước có từ hai đảng đồng thời hoạt động trở lên, bầu cử là cuộc đấu tranh giành giật quyền lực gay gắt giữa các đảng chính trị. Sau cuộc tổng tuyển cử, đảng cầm quyền - là đảng chiếm đa số ghế trong nghị viện và ứng cử viên của mình thắng cử trong cuộc bầu cử - có quyền đứng ra lập chính phủ và các thành viên hoạt động tích cực trong chiến dịch vận động bầu cử của đảng sẽ được bổ nhiệm vào các chức vụ trong chính quyền. Mọi hoạt động của chính phủ phải thể hiện ý chí của đảng cầm quyền thông qua ý chí của người lãnh đạo.

Sau bầu cử, trở thành đảng cầm quyền, đảng phải thể chế hóa quyền lực của mình bằng việc xác lập bộ máy nhà nước. Đảng cầm quyền xác lập bộ máy nhà nước, vị trí cán bộ chủ chốt trong bộ máy nhà nước cấp Trung ương và địa phương, các vị trí chủ chốt của các bộ phận cấu thành hệ thống quyền lực nhà nước. Đảng cầm quyền gây ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống chính trị và hoạt động của bộ máy nhà nước, làm cho các cơ quan nhà nước có sự phân chia quyền lực nhà nước bởi các đảng.

Ở Mỹ, đảng chính trị có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của bộ máy nhà nước. Chủ tịch Hạ viện bao giờ cũng là đảng viên của đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện, và là người có nhiều quyền lực nhất trong Quốc hội. Với tư cách là người lãnh đạo đảng, chủ tịch Hạ viện là một trong những người phát ngôn chủ chốt về các chính sách của đảng, thực hiện sự kiểm soát của Đảng đối với mọi hoạt động của Hạ viện, đồng thời gây áp lực đối với việc phân công các thành viên vào các ủy ban. Ngoài ra, còn có các tổ chức đảng ở Thượng viện và Hạ viện rất có quyền thế can thiệp sâu vào mọi hoạt động lập pháp của Quốc hội, Đảng Cộng hòa gọi là Hội nghị, còn Đảng Dân chủ gọi là phiên nhóm, không những đề cử đảng viên vào các chức vụ quan trọng mà còn lựa chọn Chủ tịch Ủy ban chính sách và điều hành, người này phụ trách chiến lược của Đảng ở diễn đàn Quốc hội và có quyền quyết định nghị sĩ - đảng viên nào sẽ được nói cũng như nói khi nào.

Bên cạnh đó, sự chi phối của Tổng thống đối với Quốc hội cũng rất đáng kể. Tổng thống là nguyên thủ quốc gia, chịu trách nhiệm về hành động của mình trước cử tri toàn quốc theo quy định, nhưng do là một đảng viên của đảng cầm quyền và cũng là để thực hiện quyền lợi của đảng, giữ uy tín cho đảng, đồng thời cũng là đặt nền móng cho việc tái cử trong nhiệm kỳ sau nên mọi hoạt động của Tổng thống thường đi theo đường lối chính sách của đảng đã hứa với cử tri khi vận động bầu cử.

Tổng thống chỉ định tất cả các quan chức cao cấp liên bang và có toàn quyền trong việc bổ nhiệm các thành viên nội các - một trong những cơ quan giúp việc quan trọng nhất của Tổng thống, và các thành viên này là cộng sự đắc lực, có ảnh hưởng lớn trong việc điều hành đất nước của Tổng thống. Để nhận được sự ủng hộ lâu dài của đảng, Tổng thống thường bổ nhiệm các đảng viên cùng đảng đã có sự ủng hộ tích cực trong chiến dịch bầu cử vào các chức vụ quan trọng. Bên cạnh đó, Tổng thống cũng bổ nhiệm một vài chức vụ cho đảng viên đối lập nhằm củng cố thêm mối quan hệ trong bộ máy nhà nước.

Tổng thống thực hiện quyền lực của mình với sự trợ giúp của trên 100 cơ quan khác nhau, trong đó quan trọng nhất là Hội đồng an ninh quốc gia, Cơ quan quản lý ngân sách, Hội đồng đối nội, Cục Tình báo Trung ương, Cục điều tra liên bang, Hội đồng cố vấn kinh tế, nội các…

Hiến pháp Mỹ quy định: Tổng thống có quyền đề cử và với ý kiến cùng sự thoả thuận của Thượng nghị viện, bổ nhiệm các đại sứ, công sứ và các lãnh sự, các thẩm phán Tòa án tối cao liên bang và tất cả công chức liên bang khác… Theo đó, những người có chức vụ cần được bổ nhiệm một cách trực tiếp hoặc gián tiếp (do nhân dân chọn lựa), các thẩm phán liên bang được nhân dân chọn lựa gián tiếp qua những người đại diện cho họ. Quốc hội cũng quy định thủ tục như vậy đối với việc lựa chọn thẩm phán cho các tòa án liên bang khác. Như vậy, việc Tổng thống và Thượng nghị viện cùng quyết định chọn ai là thẩm phán liên bang không phụ thuộc vào cấp Tòa án tối cao hay cấp dưới, số lượng thẩm phán của các tòa án liên bang do Quốc hội quy định. Trong trường hợp có ghế khuyết trong bất kỳ tòa án liên bang nào trong nhiệm kỳ của mình, Tổng thống có thể đề cử và bổ nhiệm thẩm phán vào vị trí khuyết đó. Như vậy cũng không có nghĩa là Tổng thống và Thượng nghị viện có quyền chủ động bổ nhiệm những người mà công chúng hay các nhóm đảng cho là không đủ khả năng, không phù hợp. Điều đó rất dễ làm giảm sút uy tín chính trị và có thể sẽ khó được tái cử. Chính vì vậy khi bổ nhiệm, Tổng thống và Thượng nghị viện phải làm thỏa mãn 2 yêu cầu: (1) phù hợp với quan điểm chính trị của họ, (2) không làm cho công chúng và các tổ chức liên quan khác mất lòng. Thường là Tổng thống bổ nhiệm người cùng đảng, cụ thể trong gần 200 năm lịch sử của Tòa án tối cao, có chưa đến 1/7 các thẩm phán là thuộc đảng đối lập với Tổng thống.

Tại Anh, theo quy định của pháp luật, Nữ hoàng được quyền bổ nhiệm Thủ tướng - người đứng đầu bộ máy hành pháp - với điều kiện người đó là thủ lĩnh của đảng cầm quyền (tức đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện), các đảng viên cũng phải biểu quyết theo ý chí của đảng mình. Tuy Chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện (vì được thành lập trên cơ sở Nghị viện), nhưng thực tế đảng cầm quyền có quyền đứng ra thành lập Chính phủ và thao túng toàn bộ tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và hoạt động của Hạ nghị viện. Mọi hoạt động của Chính phủ đều thể hiện ý chí của đảng cầm quyền thông qua ý chí của người lãnh đạo.

Ở Pháp, 9 thành viên của Tòa án tối cao được Tổng thống và Chủ tịch hai viện bổ nhiệm. Ở Italia, trong 15 thành viên thì có 1/3 do người đứng đầu Nhà nước lựa chọn, 1/3 do 2 viện bổ nhiệm và 1/3 do các tòa cấp dưới chỉ định. Ở Đức, Nghị viện liên bang chỉ định 8/16 thành viên, số còn lại do Hội đồng liên bang chỉ định. Ở Nhật Bản, Tòa án tối cao gồm 1 Chánh án và 14 thẩm phán, Chánh án do Nhật Hoàng bổ nhiệm trên cơ sở nội các chỉ định, 14 thẩm phán do nội các bổ nhiệm.

Ở những nước có hệ thống lưỡng đảng như Anh, Mỹ,… thì một trong hai đảng thay nhau cầm quyền. Còn ở những nước đa đảng như Pháp, Ý, Đức…, nếu không có đảng nào chiếm đa số ghế trong Quốc hội thì buộc phải thành lập Chính phủ liên minh các đảng. Ngoài ra, một số nước có hệ thống một đảng nắm quyền tuyệt đối.

Ở Cộng hòa Xinhgapo, Đảng cầm quyền PAP lãnh đạo Chính phủ và chi phối Quốc hội. Tuy nhiên, giữa chúng có sự phân chia quyền lực: các chủ trương, đường lối, chính sách lớn của Đảng phải được Quốc hội thông qua mới được thi hành, và Chính phủ là cơ quan triển khai thực hiện các chủ trương, đường lối đó. Quốc hội Xinhgapo là cơ quan lập pháp gồm 51 nghị sĩ do dân bầu. Tổng thống là người đứng đầu Nhà nước do Quốc hội cử, và chỉ định Thủ tướng (người đứng đầu Đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội). Theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống sẽ chỉ định các thành viên của nội các (gồm 14 bộ trưởng và các quan chức hành chính cao cấp). Một Hội đồng cố vấn được lập ra làm tham mưu cho Tổng thống, các ý kiến của Hội đồng trong các cuộc họp cấp cao có thể được Tổng thống tham khảo, thí dụ như việc bổ nhiệm cán bộ chủ chốt cho nền hành chính quốc gia.

Hiến pháp Nhật Bản quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực tối cao, là cơ quan lập pháp duy nhất của đất nước. Điều đó cho thấy, Quốc hội được công nhận về tầm quan trọng của mình cao hơn các cơ quan khác như Nội các và Tòa án. Vì vậy, nền chính trị nhà nước hoạt động theo nguyên tắc Quốc hội là trung tâm. Nhật Bản cơ cấu Quốc hội theo chế độ 2 viện được tổ chức công phu, dù tổ chức 2 viện khác nhau nhưng phải phù hợp với mục đích của Quốc hội. Ngoài quyền lập pháp, hai viện còn có quyền giám sát tài chính quốc gia và điều tra các hoạt động chính trị của đất nước. Do áp dụng chế độ nội các Nghị viện nên Thủ tướng Nhật Bản được chỉ định trong số các nghị sĩ bằng quyết nghị của Quốc hội. Thực tế, nghị sĩ là Chủ tịch Đảng chiếm đa số ghế tại Hạ nghị viện làm Thủ tướng. Thủ tướng có quyền bổ nhiệm các bộ trưởng và hơn nửa số bộ trưởng phải được chọn trong số các nghị sĩ Quốc hội (thực tế thì đa số ghế bộ trưởng trong Nội các thuộc đảng cầm quyền).

Nội các gồm Thủ tướng và khoảng 20 bộ trưởng, cơ quan giúp việc cho Nội các là Văn phòng Nội các và các cơ quan của Cục pháp chế Nội các. Ngoài công việc hành chính nói chung, Nội các còn thực thi và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về các công việc hành chính như chấp hành pháp luật, tổng hợp các công việc của quốc gia, xử lý các quan hệ ngoại giao, ký kết các hiệp ước, ban hành các sắc lệnh thi hành Hiến pháp, pháp luật và có đặc quyền về ân xá như đại xá, đặc xá. Các bộ trưởng được phân công phụ trách các công việc hành chính như Phủ Thủ tướng, các bộ và các vị trí quan trọng như: Đổng lý văn phòng Nội các (tức Bộ trưởng Văn phòng chính phủ), Chủ tịch Ủy ban an ninh quốc gia, Bộ trưởng phụ trách các vấn đề chung, Cục trưởng Cục phòng vệ …

Đảng cầm quyền đưa tư tưởng của đảng thâm nhập vào chính sách, quyết sách của nhà nước.

Một đảng chính trị sau khi thắng cử trở thành đảng cầm quyền, thông qua các nghị sĩ là đảng viên của đảng, nắm quyền kiểm soát các hoạt động của bộ máy nhà nước. Hoạt động của nhà nước luôn tuân thủ theo sự lãnh đạo của đảng cầm quyền, cụ thể hóa các mục tiêu, cương lĩnh cũng như quyền lợi của đảng vào chính sách của quốc gia.

Con đường cơ bản để đảng cầm quyền củng cố, duy trì vị trí cầm quyền của mình là người đại diện cho đảng cầm quyền đang giữ vai trò lãnh đạo trong bộ máy cơ quan nhà nước phải thực hiện các chương trình hành động cũng như làm tròn trách nhiệm đối với các cam kết của đảng mình trong chiến dịch tranh cử đối với nhân dân.

Nguồn lực để đảng cầm quyền duy trì hoạt động của mình là công tác đào tạo sử dụng cán bộ. Công tác này phải được làm một cách thường xuyên, liên tục, có kế hoạch, hiệu quả và chất lượng cao.

2. Những giá trị tham chiếu về cơ chế đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý

Một là, kiểm soát quyền lực nhà nước.

Để hạn chế sự tha hóa quyền lực, cần xác lập và hoàn thiện thể chế tự kiểm soát từ bên trong và kiểm soát từ bên ngoài các chủ thể quyền lực. Quyền lực phải được kiểm soát bằng quyền lực, mỗi nhánh quyền lực, lập pháp, hành pháp, tư pháp phải hoàn thiện thanh tra và các thể chế để tự kiểm soát. Đồng thời, phải thiết lập thể chế kiểm soát quyền lực lẫn nhau. Bên cạnh đó, thiết lập và hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài nhà nước. Phát huy loại hình kiểm soát quyền lực - giám sát và phản biện xã hội. Phát huy vai trò của truyền thông đại chúng trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Hơn nữa, phải hoàn thiện thể chế tự kiểm soát bên trong tổ chức đảng, thông qua công tác tổ chức, cán bộ, nhất là công tác bầu cử. Công tác cán bộ phải theo hướng cán bộ lãnh đạo chủ chốt qua tranh cử, trong môi trường thật sự minh bạch, tôn trọng ứng cử tự do và đề cử, chọn cán bộ chuyên môn phải qua thi tuyển, thực chất và nghiêm túc, khách quan, vừa mở rộng dân chủ vừa tăng trách nhiệm của người đứng đầu trong công tác cán bộ. Đó cũng là cách để nhân dân và đông đảo cán bộ tham gia giám sát quyền lực trong việc giao quyền lực cho cán bộ. Cần đổi mới bầu cử theo hướng dân chủ, từng bước khắc phục những cách làm mang tính hình thức không còn phù hợp để nâng cao tính tích cực chính trị của cử tri. Cử tri có quyền bầu cử đại biểu và có quyền bãi miễn đại biểu.

Hai là, nhất thể hóa cơ quan đảng và cơ quan nhà nước có chức năng tương đồng.

Chủ trương sáp nhập cơ quan đảng và cơ quan nhà nước có chức năng tương đồng sẽ khắc phục tình trạng: tổ chức, bộ máy nhiều chồng chéo, trùng lắp về chức năng, nhiệm vu, nên có tình trạng tập trung quá mức ở Trung ương, lại có sự phân tán cục bộ của các cấp, các ngành, phân tán quyền lực ở nhiều hệ thống, làm cho tổ chức bộ máy vận hành kém hiệu lực. Kỷ luật, kỷ cương không nghiêm là căn nguyên của quan liêu, tham nhũng chưa ngăn chặn và đẩy lùi hiệu quả. Tổ chức bộ máy còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, gây cản trở lẫn nhau.

Đại hội XII của Đảng chủ trương: “Nghiên cứu thực hiện thí điểm hợp nhất một số cơ quan đảng và nhà nước tương đồng về chức năng và nhiệm vụ”⁽¹⁾. Chủ trương hợp nhất các cơ quan đảng và cơ quan nhà nước có sự tương đồng về chức năng, nhiệm vụ (ban tổ chức cấp ủy - nội vụ; cơ quan kiểm tra cấp ủy - thanh tra; tuyên giáo - thông tin, truyền thông…) nhằm sắp xếp tổ chức bộ máy của cả hai hệ thống cơ quan. Tuy nhiên, việc hợp nhất các cơ quan đảng và cơ quan nhà nước có chức năng tương đồng đặt ra nhiều vấn đề mới và khó, cụ thể như; sắp xếp và tinh giản biên chế, bố trí người đứng đầu, lựa chọn phương thức hoạt động phù hợp… Cùng với việc hợp nhất đòi hỏi các cấp ủy phải xây dựng đề án sắp xếp nhân sự cho tổ chức bộ máy đó và có chế độ, chính sách phù hợp với nhân sự dôi dư. Lựa chọn, bố trí nhân sự đứng đầu cơ quan sau hợp nhất theo phương thức nào là vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, cân nhắc kỹ lưỡng. Phương thức hoạt động của cơ quan đảng và cơ quan hành chính có sự khác biệt lớn, một bên hoạt động trên cơ sở dân chủ, đồng thuận, quyết định theo đa số, một bên hoạt động trong trật tự thứ bậc chặt chẽ, mệnh lệnh hành chính, quan hệ phục tùng…

Ba là, thực hiện nhất thể hóa, tăng thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu.

Trong những năm sau Cách mạng Tháng Tám, Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh lãnh đạo Chính phủ với một cơ chế đơn giản nhưng hiệu lực lại rất cao vì Chủ tịch Hồ Chí Minh là Chủ tịch Đảng đồng thời là Chủ tịch nước và Chủ tịch Chính phủ. Trong công cuộc đổi mới hiện nay, cần thiết thực hiện nhất thể hóa, người đứng đầu Đảng đồng thời là nguyên thủ quốc gia, đứng đầu cơ quan hành pháp cao nhất, mối quan hệ giữa các chức danh cấp cao nằm ở trong tay một người. Ở địa phương, thực hiện bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp. Quyền lực tập trung, công việc giải quyết nhanh gọn, lại không tạo ra sự “xung đột” giữa các chủ thể quyền lực. Thực hiện nhất thể hóa bí thư cấp ủy với chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp có thuận lợi sau: Giảm các cuộc họp giữa cấp ủy và thường trực ủy ban. Bởi lẽ, để lãnh đạo, chỉ đạo thì phải tổ chức các cuộc họp để quán triệt sự chỉ đạo của cấp ủy đối với chính quyền. Ở nhiều địa phương, việc tổ chức các cuộc họp quán triệt như vậy tốn nhiều thời gian và nguồn lực. Xác định rõ ràng trách nhiệm của các thiết chế trong hệ thống chính trị bởi trong nhà nước pháp quyền, tất cả các thiết chế tham gia thực hiện quyền lực của nhân dân phải được điều chỉnh bởi pháp luật và theo pháp luật. Với cơ chế hiện nay, Đảng lãnh đạo nhưng trong các văn bản pháp luật hiện hành không có văn bản nào quy định trách nhiệm pháp lý về sự lãnh đạo của tổ chức đảng mà mới chỉ dừng lại ở trách nhiệm chính trị. Vì vậy, khi cần truy cứu trách nhiệm thì xảy ra tình trạng đùn đẩy hoặc nhận khuyết điểm chung chung. Như vậy, khi chưa luật hóa về sự lãnh đạo của Đảng thì thông qua nhất thể hóa để ràng buộc và xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy và chính quyền là lựa chọn thích hợp. Thực hiện nhất thể hóa sẽ giúp tinh gọn bộ máy, phù hợp với xu thế, yêu cầu cải cách bộ máy hành chính nhà nước và cải cách hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay. Chủ trương nhất thể hóa các chức danh đòi hỏi cán bộ phải rèn luyện, phấn đấu, nâng cao trình độ, năng lực, khả năng tư duy toàn diện, tính quyết đoán, tự chịu trách nhiệm trước tập thể cũng qua đó, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức.

__________________

(1) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016, tr.203.

PGS, TS Đinh Ngọc Giang,

TS Lê Thị Minh Hà

Viện Xây dựng Đảng

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh