Trang chủ    Quốc tế    Một số kinh nghiệm về phân quyền, phân cấp trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương trong cung ứng dịch vụ công ở đô thị Trung ương của Trung Quốc
Thứ năm, 25 Tháng 1 2018 09:47
41 Lượt xem

Một số kinh nghiệm về phân quyền, phân cấp trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương trong cung ứng dịch vụ công ở đô thị Trung ương của Trung Quốc

(LLCT) - Những nỗ lực nhằm nâng cao hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công, trong đó có việc phân định rõ trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương đã được chú trọng ở Trung Quốc trong nhiều năm qua. Đại hội XVII (năm 2007) của Đảng Cộng sản Trung Quốc chỉ rõ: hoàn thiện thể chế tài chính cấp tỉnh trở xuống, tăng cường năng lực cung cấp dịch vụ công của chính quyền cơ sở, đồng thời yêu cầu “đẩy nhanh cải cách thể chế quản lý hành chính, xây dựng chính quyền dịch vụ”, “hoàn thiện hệ thống dịch vụ công”. Đại hội XVIII (năm 2012), Đảng Cộng sản Trung Quốc tiếp tục nhấn mạnh các vấn đề dịch vụ công, làm rõ nội hàm “chính quyền dịch vụ”, “hệ thống dịch vụ công cơ bản”, đồng thời xác định cần cải tiến phương thức cung ứng dịch vụ công của chính phủ, tăng cường quản lý xã hội cơ sở và xây dựng hệ thống dịch vụ, tăng cường chức năng dịch vụ công ở khu vực thành thị và nông thôn.

Trong mô hình thể chế hành chính hiện nay, dịch vụ công của Trung Quốc chủ yếu do chính quyền địa phương cung cấp.Việc phân cấp, phân quyền là một yêu cầu tất yếu nhằm nâng cao năng lực cung cấp dịch vụ công, cũng là điểm then chốt để giải quyết hiệu quả các vấn đề dân sinh hiện nay ở Trung Quốc.

Theo Điều 30 Hiến pháp Trung Quốc, các đơn vị hành chính được phân chia như sau: 1. Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; 2. Tỉnh, khu tự trị chia thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố; 3. Huyện, huyện tự trị chia thành hương, hương dân tộc, trấn. Thành phố trực thuộc trung ương và thành phố tương đối lớn chia thành khu, huyện. Châu tự trị chia thành huyện, huyện tự trị, thành phố. Khu tự trị, châu tự trị, huyện tự trị đều là địa phương dân tộc tự trị. Như vậy, chính quyền địa phương Trung Quốc được tổ chức thành 3 cấp (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương - huyện, khu - hương, trấn). Ở những địa phương có thành phố tương đối lớn và châu tự trị, được chia thành 4 cấp (tỉnh, khu tự trị - thành phố tương đối lớn, châu tự trị - huyện, huyện tự trị, thành phố - hương, trấn).

Cấp hương (tương đương với cấp xã, phường của Việt Nam) bao gồm hương, trấn, hương dân tộc (đối với khu vực nông thôn) và nhai đạo biện sự xứ, công sở khu (đối với khu vực thành thị). Riêng khu vực Nội Mông được chia thành tô mộc và tô mộc dân tộc.

Ngoài ra, còn các đặc khu hành chính (được quy định tại Điều 31 Hiến pháp năm 1982), xét về cấp hành chính thì ngang hàng với các tỉnh.

Việc phân công rõ trách nhiệm cung ứng các dịch vụ công giữa cấp trung ương và địa phương là một nội dung quan trọng của công cuộc xây dựng một chính phủ theo hướng dịch vụ mà Trung Quốc đang hướng tới. Kể từ khi cải cách và mở cửa đến nay, Trung Quốc đã tiến hành nghiên cứu khá sâu sắc việc phân chia trách nhiệm giữa các cấp trong cung ứng dịch vụ công ở Trung Quốc trên cả phương diện lý thuyết và thực tiễn, đã thu được những thành tựu to lớn, nhưng so với các yêu cầu về sự  “phân chia hợp lý”, “phân định rõ ràng”, “theo phân định của pháp luật”... vẫn còn tồn tại một khoảng cách đáng kể.

1. Nguyên tắc và đặc trưng cơ bản trong phân quyền, phân cấp trách nhiệm trong cung ứng dịch vụ công của Trung Quốc

Một là, nguyên tắc phạm vi thu lợi. Nguyên tắc này chính là tiêu chuẩn để phân định phạm vi thu lợi của dịch vụ công, những dịch vụ công mang tính quốc gia có phạm vi thu lợi tối ưu đem lại lợi ích cho toàn thể quốc gia, toàn thể công dân, thuộc về Trung ương quản lý; còn những dịch vụ công mang tính địa phương có phạm vi thu ích hẹp trong một khu vực, hoặc liên quan trực tiếp đến lợi ích của cư dân địa phương, sẽ được phân cho chính quyền địa phương; đối với các dịch vụ công mang tính xuyên khu vực có phạm vi thu ích vượt qua các địa phương và khu vực, sẽ đồng thời do chính quyền trung ương và chính quyền địa phương đảm nhận.

Hai là, nguyên tắc hiệu ứng lan tỏa. Các dịch vụ công có hiệu ứng lan tỏa trở thành trách nhiệm chung của chính quyền trung ương và địa phương. Hiệu ứng lan tỏa càng lớn, chính quyền cấp cao tham gia đảm nhận trách nhiệm càng lớn. Các dịch vụ công như giáo dục công, sức khỏe và phòng chống dịch bệnh, bảo vệ môi trường... đều có hiệu ứng lan tỏa rất lớn. Có thể một chính quyền địa phương chi trả kinh phí cho các dịch vụ công này, nhưng không thể thu được toàn bộ lợi ích, trong khi đó, các địa phươngkháclại được hưởng lợi từ lợi ích lan tỏa, nhưng không hề chi trả kinh phí. Điều này ảnh hưởng đến tính tích cực của các chính quyền địa phương trong cung ứng các dịch vụ công này, dẫn đến nguồn cung ứng không đủ. Vì vậy,cần có chính quyền trung ương hoặc mang tính khu vực tham gia vào cung ứng, ví dụ như hỗ trợ tài chính bù đắp cho các khoản chi của chính quyền địa phương.

Ba là, nguyên tắc bình đẳng giữa các khu vực. Nguyên tắc này thúc đẩy quá trình bình đẳng hóa trong cung ứng các dịch vụ công giữa các khu vực, phân chia cụ thể các trách nhiệm thu và chi giữa chính quyền các cấp, như phối hợp, phân bổ tài chính, chi trả..., do chính quyền trung ương đảm nhận; chính quyền cấp tỉnh có trách nhiệm phân phối giữa các khu vực. Chính quyền cơ sở không thể đảm nhận các chức trách này.

Chính quyền trung ương sẽ thông qua các chínhsáchthuế và chính sách hỗ trợ nhằm thu hẹp khoảng cách trong cung ứng các dịch vụ công giữa các khu vực. Trên thực tế, việc thực hiện điều hòa cân bằng giữa các khu vực trong cung ứng dịch vụ công, chính là vấn đề hàng đầu của sinh tồn và phát triển, cũng chính là giúp thu hẹp khoảng cách thu nhập xã hội và thúc đẩy công bằng xã hội. Vì vậy,nó cũng được gọi là nguyên tắc công bằng.

Bốn là, nguyên tắc đa trọng tâm. Theo nguyên tắc này, chính quyền trung ương và cấp tỉnh phải chú trọng trách nhiệm chế định chính sách, chính quyền cơ sở thì nhấn mạnh trách nhiện tổ chức, cung ứng. Bởi vì, vai trò, công năng của chính quyền trung ương và cấp tỉnh mang tính vĩ mô, tính trung gian, nên cần chú trọng trách nhiệm mang tính quyết sách đối với việc cung ứng dịch vụ công như: công tác quản lý vĩ mô, chế định chính sách và văn bản quy phạm pháp luật, điều hòa và bình đẳng giữa các khu vực... Trong khi đó, vai trò, công năng của cấp cơ sở có tính cụ thể, trực tiếp, nên phải hiểu rõ yêu cầu của nhân dân hơn. Vì vậy, cấp cơ sở tập trung vào trách nhiệm mang tính chấp hành, như tổ chức thực thi, tổ chức cung ứng các dịch vụ công, chủ yếu là trực tiếp cung ứng các dịch vụ công cho công chúng và xã hội.

Năm là, nguyên tắc cân bằng giữa nguồn lực tài chính và quyền hành chính. Nguyên tắc này yêu cầu phải căn cứ vào việc phân cấp, phân quyền (quyền hành chính) trong cung ứng dịch vụ công để phân bổ hợp lý nguồn lực tài chính. Đồng thời, quy định trách nhiệm bảo đảm thu chi trong cung ứng dịch vụ công, bảo đảm cân bằng thu chi. Cụ thể là: (1) phân định rõ ràng trách nhiệm thu chi, xác định nguồn thu nhập; (2) chính quyền cấp nào đảm nhận trách nhiệm mức độ nào, thì cần được bảo đảm bằng nguồn tài chính tương đương, trách nhiệm đảm nhận càng nhiều thì nguồn tài chính nhận được càng nhiều; thống nhất giữa nguồn lực tài chính và quyền hành chính; (3) phân phối hợp lý nguồn tài chính, giúp cho chính quyền các cấp, đặc biệt là chính quyền địa phương có nguồn tài chính ổn định và cân bằng, từ đó bảo đảm cung ứng đầy đủ các dịch vụ công.

Vớicác nguyên tắc trên, phân quyền, phân cấp trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương trong cung ứng dịch vụ công ở Trung Quốc hiện nay mang các đặc trưng cơ bản sau đây:

(1) Thống nhất lãnh đạo và phân cấp quản lý.Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, nguyên tắc trong phân quyền, phân cấp trách nhiệm giữa trung ương và địa phương trong cung ứng dịch vụ công ở Trung Quốc là: “bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của các cơ quan trung ương, phát huy đầy đủ tính chủ động, tính tích cực của địa phương”. Chính quyền Trung ương thống nhất lãnh đạo và quản lý các dịch vụ công như quốc phòng, giáo dục, khoa học, văn hóa, y tế, thể thao, an ninh công cộng, bảo vệ môi trường, xây dựng cơ sở hạ tầng... Chính quyền địa phương quản lý các hạng mục dịch vụ công đó trong khu vực hành chính mà mình quản lý.

(2) Các cấp chính quyền đô thị vừa có trách nhiệm hoạch định chính sách, lại vừa đảm nhận trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công cùng cấp. Trên cơ sở phân quyền, phân cấp trách nhiệm, một mặt, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm chế định các chính sách liên quan đến các dịch vụ công trong khu vực quản lý, chỉ đạo phối hợp thống nhất, phân bổ kinh phí, quản lý và giám sát... các dịch vụ này, còn chính quyền trung ương có trách nhiệm xây dựng chính sách mang tầm quốc gia, chính quyền địa phương sẽ căn cứ vào các chính sách của trung ương để xác định các chính sách và biện pháp phù hợp với địa phương. Cấp chính quyền càng thấp, thì trách nhiệm của họ trong việc hoạch định chính sách cũng ít hơn, tới các cấp chính quyền hương trấn thì vai trò của họ thể hiện chủ yếu ở phương diện sắp xếp, phối hợp cung ứng một phần của các dịch vụ công. Mặt khác, chính quyền địa phương còn chịu trách nhiệm tổ chức cung ứng các dịch vụ công được phân công quản lý, thí dụ như: mỗi cấp của chính quyền địa phương đều có các bộ phận chuyên ngành phụ trách các vấn đề giáo dục, y tế, văn hóa..., trực tiếp cung cấp các dịch vụ công tới công chúng. Cấp chính quyền càng thấp, trách nhiệm trong tổ chức cung ứng càng nhiều, đến cấp chính quyền hương trấn gần như đảm nhận tất cả các trách nhiệm mang tính chấp hành.

(3) Quyền lực hành chính phân tán, quyền quản lý tài chính tập trung. Từ sau cải cách thuế năm 1994, việc phân định quyền hành chính và quyền quản lý tài chính của chính phủ trung ương và địa phương ở Trung Quốc đã cơ bản được phân định. Trên cơ sở phân quyền, phân cấp trong cung ứng dịch vụ công, chính phủ trung ương chủ yếu chịu trách nhiệm đầu tư xây dựng cơ bản trên các lĩnh vực về an ninh quốc gia, vận hành các cơ quan trung ương, quản lý các khoản chi liên quan đến các lĩnh vực như giáo dục, văn hóa, y tế, khoa học... do trung ương quản lý; chính quyền địa phương chủ yếu chịu trách nhiệm về hoạt động của các cơ quan thuộc cấp mình quản lý, quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ở địa phương, bảo đảm kinh phí xây dựng và bảo trì các đô thị, quản lý kinh phí, chi tiêu cho các dịch vụ như văn hóa, giáo dục, và y tế công cộng... của địa phương. Đồng thời, cải cách thuế đã xác định khá rõ chế độ quản lý tài chính giữa trung ương và địa phương về các loại thuế và thu nhập, các khoản hoàn thuế, các khoản thanh toán chuyển khoản... Sau khi thực hiện các chế độ phân cấp thuế, số tiền chi ra của địa phương chiếm 70% tổng chi tiêu; số tiền thu vào của địa phương chiếm 45% tổng thu nhập, hình thành cục diện “đầu thu lớn ở trung ương, đầu chi lớn ở địa phương”, điều này dẫn đến hạn ngạch thu chi của địa phương được xây dựng chủ yếu thông qua việc điều tiết và cân bằng thu chi ở trung ương(1).

2. Các vấn đề tồn tại và nguyên nhân

Tuy đã đạt được những bước tiến không nhỏ, nhưng vấn đề phân quyền, phân cấp trách nhiệm giữa trung ương và địa phương trong cung ứng dịch vụ công ở Trung Quốc hiện nay vẫn tồn tại nhiều vấn đề với nhiều khâu chưa hợp lý, không rõ ràng, không đủ cơ sở pháp lý, cụ thể như:

Một là, trách nhiệm của chính quyền trung ương và địa phương còn nhiều điểm trùng lặp.Qua các quy định pháp luật và thực tiễn, có thể thấy, ngoài các lĩnh vực dịch vụ công do trung ương có trách nhiệm độc quyền cung ứng như an ninh quốc gia, đường sắt, hàng không dân dụng, bưu chính, hải quan, phần lớn các lĩnh vực khác của dịch vụ công đều thuộc trách nhiệm của cả chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, chức trách của chính quyền địa phương chỉ là sự phân định phạm vi lớn nhỏ, mà không có sự khác biệt về nội dung, không phân định chi tiết, tầng thứ rõ ràng, hiện tượng “cùng chịu trách nhiệm” giữa các cấp diễn ra phổ biến, trùng chéo trách nhiệm, bộ máy “trên dưới tương tự như nhau”... Trên thực tế, rất nhiều lĩnh vực dịch vụ công thuộc trách nhiệm quản lý của nhiều cấp, nhưng lại đều có thể không quản lý, có tranh chấp về lợi ích, cũng có nhiều vấn đề thoái thác, đùn đẩy nhau. Trong quá trình thực hiện, chính quyền các cấp thường vận hành và bố trí theo tầng thứ, nhưng nhiệm vụ được phân công của các cấp là gì, nếu xảy ra vấn đề ai chịu trách nhiệm thì lại không rõ ràng. 

Hai là, chính quyền trung ương và địa phương thực hiện không đúng trách nhiệm và quyền hạn của mình. Do sự phân quyền, phân cấp trách nhiệm giữa chính quyền các cấp không thật sự rõ ràng, nên thường dẫn tới hiện tượng chính quyền các cấp thực hiện không đúng trách nhiệm và quyền hạn của mình. Một mặt, chính quyền trung ương đảm nhận nhiều trách nhiệm và quyền hạn thuộc về chính quyền địa phương, chẳng hạn như nhiều dự án cơ sở hạ tầng thuộc phạm vi thu lợi của chính quyền địa phương, vẫn cần đến sự phê chuẩn của cơ quan trung ương, hoặc có đầu tư của tài chính trung ương, nên những dự án này cần chính quyền trung ương chịu trách nhiệm điều phối mọi mặt, nhưng việc thực hiện vẫn còn nhiều hạn chế. Mặt khác, có hiện tượng chính quyền cấp dưới thừa hành trách nhiệm, chức năng của chính quyền cấp trên. Thí dụ như, đối với các dịch vụ công có hiệu ứng lan tỏa tương đối lớn như giáo dục cơ sở, y tế công cộng...,  chính quyền trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nên chia sẻ kinh phí với tỷ lệ lớn hơn, ưu tiên chính sách tài chính đối với các khu vực kém phát triển, nhưng do tài chính hạn chế, nguồn tài chính chi ra vẫn chủ yếu do chính quyền cấp cơ sở đảm nhận, điều này được hình dung là “tiểu mã kéo đại xa”.

Ba là, hiệu suất công việc và nguồn tài chính không tương xứng giữa chính quyền trung ương và địa phương. Chế độ phân bổ tài chính giữa chính quyền các cấp trên cơ sở chế độ phân bổ nguồn tài chính hiện nay ở Trung Quốc vẫn tồn tại một số vấn đề như:(i)thu chi của chính phủ hiện nay chiếm trên 30% GDP, tuy nhiên chủ yếu tập trung chi cho doanh nghiệp nhà nước, các hạng mục phát triển kinh tế và các khoản thu chi phục vụ chính phủ, còn chi cho dịch vụ công như giáo dục cơ sở, bảo hiểm xã hội, phúc lợi, vệ sinh y tế... chiếm tỷ lệ rất nhỏ. Đồng thời, do các khoản hoàn thuế, tầng cấp chi phí quá nhiều, quy trình thu chi các cấp chưa được chuẩn hóa, thất thoát lớn, dẫn đến nguồn tài chính mà chính quyền cơ sở nhận được rất hạn chế. (ii) Hiệu suất công việc và nguồn tài chính của chính quyền địa phương không cân xứng, ở rất nhiều địa phương xảy ra tình trạng nguồn thu giảm xuống, còn chi phí cho các dịch vụ công lại có xu hướng tăng cao, trong khi đó nguồn thu lại không đủ, nguồn tài chính thường là khó khăn, hằng năm nguồn tài chính của chính quyền cơ sở chỉ đủ khả năng chi trả lương cho cán bộ viên chức và vận hành chính quyền, không đủ tài chính để cung cấp các dịch vụ công.(iii)Việc phân chia trách nhiệm sử dụng tài chính giữa các cấp chính quyền không rõ ràng, xuất hiện hiện tượng tranh chấp về quyền lợi, đùn đẩy thoái thác các vấn đề khó khăn. Hơn thế nữa, dưới thể chế phân cấp quản lý, chính quyền cấp trên luôn yêu cầu chính quyền cấp dưới để ra các chính sách mới, vượt qua khả năng tài chính của địa phương, nhưng lại không thể cung cấp nguồn tài chính tương ứng, khiến cho chính quyền cấp dưới luôn trong tình trạng vừa phải đáp ứng đầy đủ các dịch vụ công, lại vừa phải giảm chi tiêu cho các dịch vụ công.

Bốn là, mức độ pháp lý hóa chưa cao. Chủ yếu biểu hiện trên các phương diện sau: hệ thống văn bản pháp luật cơ bản ở Trung Quốc hiện nay như Hiến pháp, Luật tổ chức, Luật Ngân sách nhà nước... quy định về việc phân chia trách nhiệm của chính quyền các cấp tương đối khái quát, chung chung, tính thao tác không mạnh; vấn đề phân quyền, phân cấp trách nhiệm của chính quyền các cấp trong các quy định của pháp luật và các quy định liên quan thường rất đơn giản, ranh giới khá mơ hồ, chẳng hạn như Luật Bảo vệ môi trường của Trung Quốc quy định rằng “chính quyền nhân dân ở địa phương chịu trách nhiệm về chất lượng môi trường của khu vực thuộc thẩm quyền của họ” (Điều 16), “cơ quan chủ quản về bảo vệ môi trường của chính quyền nhân dân ở địa phương từ cấp huyện trở lên, thực hiện thống nhất quản lý về bảo vệ môi trường trong khu vực của mình” (Điều 6), ở đây cụm từ “chịu trách nhiệm” hoặc “thống nhất quản lý” có hàm nghĩa là gì, nếu giữa hai bên quản lý phát sinh mâu thuẫn thì phải làm thế nào, tất cả đều không rõ ràng. Ngoài ra, theo hệ thống phân cấp quản lý, một văn bản của chính quyền và cơ quan chuyên môn cấp trên đều có thể điều chỉnh và thay đổi sự  phân quyền, phân cấp của chính quyền các cấp, tính tùy ý rất lớn, dẫn đến hàng loạt các hành vi cơ hội, chiến lược kỳ hạn.

Những hạn chế trên phụ thuộc vào nhiều yếu tố chủ quan và khách quan, trong đó tập trung vào các nguyên nhân chính sau đây:

Thứ nhất, hệ thống quản lý theo chiều dọc chưa hoàn thiện. Sau khi thành lập, Trung Quốc thực hiện thể chế kinh tế kế hoạch, trung ương tập trung quyền lực cao độ, việc phân định trách nhiệm theo chiều dọc giữa các cấp chính phủ cũng được thực hiện tương đối thống nhất và đồng bộ giữa các cấp. Sau khi cải cách và mở cửa, Trung Quốc bước vào thời kỳ quá độ chuyển từ kinh tế kế hoạch sang kinh tế thị trường, thể chế quản lý của chính phủ cũng vì vậy mà được điều chỉnh và thay đổi, lúc thì đóng, lúc thì mở, chưa định hình rõ. Trong bối cảnh này, việc phân quyền, phân cấp về trách nhiệm trong cung ứng dịch vụ công của chính quyền các cấp cũng đang trong quá trình liên tục tìm tòi đổi mới, cải cách, nên cũng rất khó để ổn định.

Thứ hai, các hạn chế từ mâu thuẫn lợi ích. Do vị thế và lợi ích của các cấp chính quyền là không giống nhau, nên đối với vấn đề phân công nhiệm vụ trong cung ứng dịch vụ công xuất hiện tình trạng chính quyền cấp trên nhiều một chút, chính quyền cấp dưới sẽ phải ít đi một chút và ngược lại, dần dần sẽ tạo ra quan hệ lợi ích trên dưới, trên khách quan sẽ gây ra mâu thuẫn lợi ích, đặc biệt là trong vấn đề phạm vi chi tiêu và nguồn thu nhập, vẫn luôn xuất hiện tình trạng mặc cả, trao đổi quyền lợi, tranh luận, bảo vệ lợi ích cục bộ, thí dụ như phân công trách nhiệm trong việc chăm sóc sức khỏe cộng đồng, an sinh xã hội, quy hoạch đất đai... vẫn còn tồn tại những luồng quan điểm trái chiếu, đối lập nghiêm trọng giữa các cấp chính quyền, rất khó để điều hòa lợi ích.

Thứ ba, sự phát triển không cân bằng giữa các khu vực. Trung Quốc là một trong những quốc gia lớn đang phát triển, sự phát triển giữa khu vực thành thị và nông thôn mất cân bằng, có sự khác biệt lớn về khoảng cách thu nhập tài chính, đầu tư vào các dịch vụ công cũng ngày càng có sự chênh lệch lớn. Đây chính là những hạn chế rõ ràng cản trở nỗ lực xây dựng một mô hình phân quyền, phân cấp trách nhiệm của chính quyền các cấp thống nhất toàn quốc ở Trung Quốc. Cụ thể như, cùng một yêu cầu về dịch vụ công, đối với các khu vực phát triển thì rất dễ thực hiện, những đối với những khu vực kém phát triển thì khả năng thực hiện lại vô cùng khó khăn.

Thứ tư, thể chế hóa, phân định trách nhiệm của các cấp chính quyền còn nhiều hạn chế. Một số quan điểm cho rằng, Trung Quốc vẫn đang trong giai đoạn chuyển đổi, các cải cách về thể chế vẫn chưa phù hợp, mối quan hệ giữa chính quyền các cấp vẫn đang trong quá trình tìm tòi đổi mới, nếu quá sớm luật hóa sẽ khiến cho công cuộc cải cách thể chế vấp phải nhiều khó khăn. Một số quan điểm khác lại cho rằng, phân quyền, phân cấp trách nhiệm giữa các cấp dựa trên pháp luật là một yêu cầu tất yếu của quản trị đất nước, vì vậy cần đẩy mạnh quá trình pháp chế hóa, xác định rõ ràng chức trách cung ứng dịch vụ công của chính quyền các cấp. Chính những bất đồng trên cũng gây ra những ảnh hưởng nhất định tới quá trình luật hóa chức trách của chính quyền các cấp ở Trung Quốc.

Thứ năm, nghiên cứu hệ thống lý thuyết còn thiếu. Hiện nay các nghiên cứu lý thuyết, lý luận về phân quyền, phân cấp trách nhiệm cung ứng dịch vụ công của chính quyền các các cấp ở Trung Quốc còn tương đối mỏng và yếu, một vài vấn đề cơ bản vẫn chưa được xác định rõ ràng chính vì vậy không có căn cứ khoa học rõ ràng cho việc phân quyền phân cấp trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công, tụt hậu so với thực tiễn cải cách.

3. Một số kinh nghiệm và gợi ý cho Việt Nam

Thứ nhất, cần phân quyền, phân cấp rõ ràng  trách nhiệm chung và trách nhiệm chuyên trách của chính quyền các cấp, xác định rõ ràng phạm vi chức trách của trung ương và địa phương. Trách nhiệm chuyên trách của chính quyền trung ương là cung cấp các dịch vụ công mang tính toàn quốc, chủ yếu bao gồm: an ninh quốc gia, hải quan, đường sắt, hàng không dân dụng, quốc lộ, vận chuyển hàng không, bưu chính, điện tín, mạng; phát thanh truyền hình và khí tượng toàn quốc, công trình công cộng cấp quốc gia (như công viên quốc gia), nghiên cứu cấp quốc gia (như hàng không)... Phạm vi thu ích của các loại hình dịch vụ công nêu trên liên quan đến lợi ích toàn quốc và các vấn đề quốc gia, chính vì vậy cần được chính phủ trung ương phụ trách cung cấp, đảm nhận toàn bộ trách nhiệm cung ứng vốn, quản lý chi tiêu, thu nhập, thực hiện quản lý trực tiếp.

Trách nhiệm chuyên trách của chính quyền địa phương là cung cấp các dịch vụ công mang tính địa phương, chủ yếu bao gồm: đường bộ của địa phương, giao thông, các công trình công cộng, công trình văn thể, bảo đảm nhà ở, trị an, các sự vụ công như cấp nước, cấp điện, cấp khí; xây dựng và quy hoạch đô thị, vệ sinh môi trường, xử lý rác thải... Phạm vi thu ích của những dịch vụ công này chủ yếu là cư dân địa phương, hiệu ứng lan tỏa không lớn. Chính quyền địa phương phụ trách cung cấp, đảm nhiệm toàn bộ trách nhiệm tài chính, thực hiện quản lý thống nhất.

Trách nhiệm chung giữa chính quyền trung ương và địa phương là cung cấp những dịch vụ công có tính liên khu vực, chủ yếu bao gồm: giáo dục công, vệ sinh y tế, bảo đảm môi trường, xóa đói giảm nghèo, đường giao thông liên tỉnh, xây dựng cơ bản (như thủy lợi), bảo vệ tài nguyên môi trường, ứng cứu thiên tai, dịch họa... Những dịch vụ công này hiệu ứng lan tỏa rất lớn, cũng có thể nói là phạm vi thu ích rất khó có thể đo lường, nếu chỉ do chính quyền trung ương hoặc chính quyền địa phương cung cấp đều không hợp lý, chính vì vậy cần phải do cả chính quyền trung ương và địa phương cung cấp, nhưng cần phân rõ tầng thứ trách nhiệm và tỷ lệ nguồn vốn.

Thứ hai, chính quyền cấp cao chủ yếu tập trung xây dựng và điều phối chính sách, chính quyền cơ sở chú trọng cung cấp dịch vụ, đồng thời làm rõ trách nhiệm được phân công của các bên.Căn cứ vào vị trí, công năng và đặc điểm từng cấp của chính quyền, phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của mỗi  cấp chính quyền, làm rõ chức năng chính của mỗi cấp, làm cho chính quyền cấp cao sẽ thiên về đảm nhận trách nhiệm điều phối chính sách, chính quyền cấp thấp thiên về đảm nhận cung ứng dịch vụ công, giảm thiểu phân quyền, phân cấp không rõ ràng, thực hiện quyền và trách nhiệm không đúng vị trí...

Chính quyền trung ương là chính quyền cấp cao nhất, trong phân quyền, phân cấp trong cung ứng dịch vụ công, đảm nhận trách nhiệm chế định các chính sách vĩ mô, chủ yếu phụ trách chế định các chính sách, pháp luật, quy hoạch phát triển, tiêu chuẩn cơ bản và quản lý giám sát, tăng cường điều hòa, thống nhất giữa công việc mang tính toàn quốc và tính khu vực, phân phối hợp lý nguồn tài chính, thúc đẩy bình đẳng hóa các dịch vụ công cơ bản giữa khu vực thành thị và nông thôn, giữa các khu vực phát triển và khu vực chưa phát triển, đồng thời còn có trách nhiệm tổ chức cung ứng các dịch vụ công do trung ương đảm nhận.

Chính quyền cấp tỉnh trong chuỗi phân cấp, phân quyền cung ứng dịch vụ công nắm vai trò “trung quan” trong trách nhiệm chế định chính sách, chủ yếu là căn cứ vào phương châm, chính sách của trung ương, kết hợp với tình hình thực tế của địa phương, chế định các quy hoạch chính sách, các tiêu chuẩn cụ thể của dịch vụ công và tiến hành giám sát việc thực hiện; điều phối cân bằng công việc của khu vực, phân phối nguồn tài chính, thúc đẩy bình đẳng hóa các dịch vụ công cơ bản; đồng thời có trách nhiệm tổ chức cung ứng những dịch vụ công mà mình cung ứng.

Chính quyền cấp quận, huyện, hương, trấn trong chuỗi phân công trách nhiệm cung ứng dịch vụ công, chính quyền cấp này đảm nhận trách nhiệm trực tiếp cung ứng, chủ yếu là căn cứ vào chính sách, pháp luật và tiêu chuẩn của chính quyền cấp trên, trực tiếp cung ứng dịch vụ công cho dân cư mà mình phụ trách, tích cực điều hòa, phân phối hợp lý nguồn tài chính, tổ chức thực thi các dịch vụ công trên địa bàn quản lý, chú trọng công tác thực tiễn, các hoạt động cung ứng cụ thể. 

Thứ ba, tập trung nguồn lực tài chính cho cơ sở và khu vực kém phát triển, thúc đẩy bình đẳng trong cung ứng các dịch vụ công. Có thể thấy, giải quyết vấn đề thu chi không cân xứng và khó khăn tài chính của chính quyền địa phương dưới cấp tỉnh, mấu chốt là dựa trên nguyên tắc “phân phối tương quan giữa quyền tài chính và quyền hành chính”. Trong phân bố nguồn tài chính, cần hướng tới các cấp chính quyền cơ sở, hướng tới chính quyền ở các địa phương kém phát triển, từ đó xúc tiến bình đẳng hóa dịch vụ công cơ bản. Cần tăng cường mức độ luật hóa các quy phạm điều chỉnh các dòng tài chính lưu động, thông qua tỉnh trực tiếp quản lý thị, huyện, giảm thiểu tầng cấp, giảm tỷ lệ thu hoàn thuế, điều chỉnh kết cấu nguồn tài chính lưu động, phát huy vai trò nguồn tài chính lưu động để thu hẹp khoảng cách về tài chính giữa các khu vực cho cung ứng dịch vụ công.

Thứ tư, kiên trì tuân thủ các quy phạm pháp luật, sử dụng các phương thức thí điểm nhằm làm rõ phân quyền, phân cấp trong cung ứng các dịch vụ công. Tuân thủ các quy phạm pháp luật chính là yêu cầu cơ bản trong phân cấp, phân quyền của chính quyền các cấp, là con đường căn bản nhằm giải quyết các vấn đề chức trách không rõ, “mâu thuẫn trong chính luật pháp”, tính tùy tiện trong sử dụng quyền hành chính và tài chính... Hiện nay, phương hướng và nội dung phân cấp phân quyền trong trách nhiệm cung ứng các dịch vụ công ở Trung Quốc đã được thừa nhận rộng rãi, với mô hình “tam định” (định chức trách, định cơ cấu, định biên chế).

Thứ năm, đẩy nhanh việc xây dựng các tiêu chuẩn quốc gia cho các dịch vụ công cơ bản, hiện thực hóa việc phân quyền, phân cấp trách nhiệm của chính quyền các cấp.Do tình trạng phát triển không đồng đều giữacáckhu vực, vai trò của dịch vụ công được quan niệm khác nhau, mục tiêu bình đẳng hóa các dịch vụ công cơ bản còn là cả chặng đường dài. Cầnxây dựng các tiêu chuẩn quốc gia, từ đó làm rõ trách nhiệm và phân công chức năng của chính quyền cáccấp, xây dựng cơ chế đánh giá hiệu quả và chế độ chất vấn trách nhiệm hành chính, thúc đẩy bình đẳng hóa các dịch vụ công cơ bản. Để đạt được và duy trì các tiêu chuẩn quốc gia, cần lấy hình thức lập pháp hoặc hiệp nghị để làm rõ tỷ lệ đầu tư và phân bổ nguồn tài chính các cấp, hình thành cơ chế quản lý cứng. Trong quá trình thực hiện, cần định kỳ giám sát,kiểm tra việc thực hiện trách nhiệm của chính quyền các cấp, tăng cường cơ chế đánh giá hiệu quả trong quản lý tài chính, thực hiện hạng mục, hiệu quả thực tế, hình thành cơ chế khen thưởng, khích lệ, đối với các ngành và các địa phương không thực hiện đầy đủ trách nhiệm cần phải công khai chất vấn.

________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 7-2017

(1) Thẩm Vinh Hoa: “Nghiên cứu phân định chức trách dịch vụ công của chính quyền các cấp”, Tạp chí Góc nhìn mới, số 1 năm 2011.

- Tổ nghiên cứu Học viện nghiên cứu kinh tế vĩ mô: “Nghiên cứu vấn đề phân cấp quyền hành chính và quyền tài chính trong cung cấp dịch vụ công của chính phủ các cấp”, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế vĩ mô, số 5 năm 2005.

- Ôn Lai Thành: “Nghiên cứu vấn đề phân công trách nhiệm và thể chế quản lý tài chính trong cung ứng dịch vụ công của chính quyền các cấp”,Tạp chí Chính quyền địa phương, số 10 năm 2011 (316). 

 

PGS, TS Đoàn Minh Huấn

Tạp chí Cộng sản

ThS Trần Minh Đức

Học viện Chính trị khu vực I