Khái niệm và quy phạm

Thuật ngữ “trách nhiệm bảo vệ” (responsibility to protect) (R2P) lần đầu xuất hiện trong Báo cáo của Ủy ban Quốc tế về Can thiệp và Chủ quyền quốc gia năm 2001, do một nhóm tác giả sử dụng nhằm né tránh sự quan ngại của cộng đồng quốc tế đối với khái niệm “can thiệp nhân đạo” vào thời điểm ấy. Trách nhiệm bảo vệ được nhấn mạnh ở đây hàm ý không phải sự áp đặt, can thiệp từ bên ngoài, mà xuất phát từ “trách nhiệm bảo vệ hàng đầu” vốn dĩ thuộc về các quốc gia thành viên, là thuộc tính, đặc trưng của chủ quyền quốc gia đối với những vấn đề thuộc phạm vi, thẩm quyền của mình trong bảo vệ người dân, duy trì và bảo đảm an ninh, hòa bình và thúc đẩy các quyền con người. Khái niệm này cũng đã được học giả người Ôtxtrâylia là Gareth Evans⁽¹⁾ đưa ra vào những năm 80 và sau đó vào những năm 90 được Tổng thư ký Kofi Annan thừa nhận.

 Mặc dù bản báo cáo này chưa bao giờ được chính thức thừa nhận tại LHQ, nhưng khái niệm “trách nhiệm bảo vệ” được nhiều nước viện dẫn khi LHQ thảo luận và quyết định hành động đối với các sự kiện diệt chủng tại Rwanda, thanh lọc sắc tộc tại Nam Tư cũ, vi phạm luật quốc tế nhân đạo trong xung đột vũ trang ở Darfur (Sudan), Đông Timor...

Tổng Thư ký LHQ Ban Kimoon trong bài phát biểu về “Trách nhiệm bảo vệ” ngày 15-7-2009 tại Berlin (CHLB Đức) đã nhấn mạnh rằng R2P không phải là một khái niệm nhằm thay thế cho “can thiệp nhân đạo” mà là một khái niệm mới, với những nội hàm và chỉ dẫn mới. Tuy nhiên, nhiều học giả cho rằng xét đến cùng khái niệm R2P chính là khái niệm can thiệp⁽²⁾, hoặc là biến tướng của khái niệm can thiệp nhân đạo dựa trên bối cảnh chính trị quốc tế mới.

Tháng 4-2009, LHQ đã chính thức công bố bản báo cáo Thực hiện trách nhiệm bảo vệ, do chính Tổng thư ký LHQ Ban Kimoon tổ chức biên soạn, văn kiện này đã được xem là những văn kiện đầy đủ và chính thức của LHQ về “trách nhiệm bảo vệ”. Thông qua bản báo cáo Thực hiện trách nhiệm bảo vệ này, lần đầu tiên cộng đồng quốc tế có được sự luận giải đầy đủ và sâu sắc về R2P, đồng thời với những kiến nghị về các biện pháp triển khai (được xem là ba “trụ cột” (pillars)), đó là: 1) Trách nhiệm bảo vệ của các quốc gia (bảo vệ công dân trước hết thuộc trách nhiệm của chính quốc gia, nhà nước ấy); 2) The international community has a responsibility to assist the state if it is unable to protect its population on its own.Cộng đồng quốc tế có trách nhiệm hỗ trợ của cộng đồng quốc tế và tăng cường năng lực; 3) Nếu nhà nước không tự bảo vệ được công dân của mình khỏi những tội ác hàng loạt và các biện pháp hòa bình đã thất bại, cộng đồng quốc tế có trách nhiệm can thiệp thông qua các biện pháp cưỡng chế như trừng phạt kinh tế. Military intervention is considered the last resort. Can thiệp quân sự được coi là phương sách cuối cùng.

Trước đó, tại Hội nghị Thượng đỉnh của LHQ năm 2005, các nhà lãnh đạo nhà nước và chính phủ các quốc gia thành viên LHQ đã đồng thuận đưa vào Văn kiện Hội nghị hai đoạn (138 và 139), công nhận khái niệm “Trách nhiệm bảo vệ” với những phạm vi và thẩm quyền hạn định. Nhằm pháp điển hóa nội dung này, tháng 4-2006, Hội đồng Bảo an của Liên hợp quốc đã tái khẳng định các quy định của đoạn 138 và 139 và thông qua Nghị quyết S/RES/1674⁽³⁾, theo đó chính thức tạo ra cơ chế ràng buộc pháp lý quốc tế cho việc tôn trọng và nghĩa vụ thực hiện R2P trên phạm vi toàn cầu.

R2P với tính cách là một quy phạm pháp luật quốc tế tạo ra khuôn khổ ràng buộc cho việc sử dụng những công cụ đã tồn tại như hòa giải, các cơ chế cảnh báo sớm và cấm vận kinh tế, nhằm ngăn chặn tội ác hàng loạt⁽⁴⁾. Với thẩm quyền được nêu trong chương VII của Hiến chương Liên hợp quốc, In the international community RtoP is a norm , not a law. RtoP provides a framework for using tools that already exist, ie mediation, early warning mechanisms, economic sanctioning, and chapter VII powers , to prevent mass atrocities.Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc và Đại hội đồng Liên hợp quốc là cơ quan cao nhất và duy nhất có quyền sử dụng biện pháp cuối cùng và can thiệp quân sự.

Sau Hội nghị Thượng đỉnh của LHQ năm 2005, R2P được sử dụng rộng rãi và xuất hiện như là một sự phát triển mới của luật quốc tế hiện đại trong việc tạo ra một công cụ hữu hiệu hơn nhằm ngăn ngừa tội diệt chủng, tội ác chiến tranh, thanh lọc sắc tộc và tội ác chống nhân loại.

Trong khi Văn kiện của Hội nghị Thượng đỉnh LHQ năm 2005 tuyên bố rõ ràng rằng cộng đồng quốc tế “có trách nhiệm sử dụng những biện pháp ngoại giao, nhân đạo và các biện pháp hòa bình khác, phù hợp với các Chương VI và VIII của Hiến chương Liên hợp quốc, nhằm trợ giúp việc bảo vệ người dân khỏi nạn diệt chủng, các tội án chiến tranh, việc thanh trừng sắc tộc và tội ác chống nhân loại (đoạn 139), thì vẫn có những minh chứng hiển nhiên cho thấy sự lạm dụng và sử dụng thái quá nguyên tắc này của các quốc gia siêu cường dẫn đến những hậu quả khôn lường, làm trầm trọng thêm tình trạng vi phạm nhân quyền và làm sâu sắc thêm các cuộc khủng hoảng nhân đạo. Điều quan ngại của nhiều quốc gia thành viên của LHQ chính là việc sử dụng tùy tiện, thái quá thẩm quyền và phạm vi áp dụng của nguyên tắc này trong việc tiến hành can thiệp quốc tế.

Rõ ràng sự phát triển của khái niệm R2P đã dẫn đến những sự thay đổi quan trọng và nền tảng đối với tổ chức, hoạt động, thậm chí cả tôn chỉ, mục đích và các nguyên tắc cơ bản của LHQ. Nếu như những năm giữa thế kỷ XX, việc tôn trọng tính tối thượng và bất khả xâm phạm của chủ quyền quốc gia, quyền tự quyết của các quốc gia có chủ quyền và tính toàn vẹn lãnh thổ được coi là trụ cột nền tảng của LHQ, thì thập niên đầu tiên của thế kỷ XXI chứng kiến sự thu hẹp nội hàm của các khái niệm “chủ quyền quốc gia”, “quyền dân tộc tự quyết” và “tính toàn vẹn lãnh thổ bất khả xâm phạm”, đồng thời nảy sinh cái gọi là “chủ quyền xuyên biên giới” - hành động tập thể của cộng đồng quốc tế, mà LHQ là đại diện tiêu biểu, thông qua khái niệm R2P.

Thực tiễn áp dụng R2P

Thực tế từ đầu thập kỷ 90 trở đi, thực tiễn áp dụng của R2P đã được triển khai trong các trường hợp tại Nam Tư, Iraq, Somalia, Bosnia và Herzegovina, Rwanda, Kosovo and now Darfur, Sudan, which stand out as test cases for R2P. Rwanda, Kosovo và Sudan, mặc dù chủ yếu vẫn dưới chính danh khái niệm “can thiệp nhân đạo”. Tuy nhiên, nguyên tắc R2P chỉ thực sự trở thành vấn đề nóng bỏng và đầy tranh cãi kể từ sau khi Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc thông qua Nghị quyết 1973 (ngày 19-3-2011) với việc khẳng định trách nhiệm của cộng đồng quốc tế phải thực hiện R2P để bảo vệ người dân Libya.

Từ thực tiễn áp dụng tại Libya, trong khi hầu hết các quốc gia phát triển thuộc khối G7 và nhiều quốc gia phát triển ủng hộ Nghị quyết dựa trên nền tảng áp dụng nguyên tắc R2P, vẫn có nhiều quốc gia quan ngại rằng nguyên tắc này có thể làm ảnh hưởng đến những nguyên tắc nền tảng lâu nay của Hiến chương LHQvề chủ quyền quốc gia.

Theo các quy phạm của nguyên tắc R2P, đặc biệt được nêu trong “trụ cột” thứ ba, đó là sử dụng biện pháp can thiệp quân sự nếu như các biện pháp hòa bình thất bại. Trong thực tiễn rất khó xác định phạm vi và cấp độ “thất bại” của các biện pháp hòa bình. Đôi khi việc những chỉ dẫn của một Nghị quyết được Hội đồng Bảo an thông qua đã cho thấy việc áp dụng biện pháp quân sự như là phần tất yếu và không thể thiếu được của một hành động tập thể của cộng đồng quốc tế trong vấn đề thay thế cho chủ quyền quốc gia. Chính thực tiễn của những Nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc đối với vấn đề thực hiện R2P tại Nam Tư, châu Phi và Trung Đông trong gần 2 thập kỷ qua đã gây lo ngại về khả năng dễ dàng viện dẫn Nghị quyết và R2P cho những hành động quân sự được toan tính từ trước. Điều này dẫn đến sự hoài nghi và suy giảm niềm tin của nhiều quốc gia thành viên vào sức mạnh của cơ chế LHQ trong quá trình cải tổ và cải cách về thể chế và phương thức hoạt động. Hơn nữa, còn một sự hoài nghi khác về khả năng hành động độc lập, chuẩn mực, khách quan và hoàn toàn không bị thiên vị hay lạm dụng (bởi các quốc gia siêu cường) trong việc xây dựng hay thông qua một Nghị quyết dựa trên nguyên tắc R2P. Đây chính là điều đã dẫn đến những phản ứng gay gắt và trái với kết quả mong đợi khi cộng đồng quốc tế đang nỗ lực áp dụng nguyên tắc này tại Syria.

Thực tiễn vận dụng nguyên tắc này thường được viện dẫn bằng những sự vi phạm các “quyền con người hàng loạt” hơn là những dấu hiệu được coi là tội ác hàng loạt được nêu trong Văn kiện chung của Hội nghị Thượng đỉnh 2005 hay Nghị quyết S/RES/1674 năm 2006 của Hội đồng Bảo an của Liên hợp quốc. Tuy nhiên, cộng đồng quốc tế cũng có những chia rẽ và chưa thống nhất về cách hiểu đối với khái niệm “tội ác hàng loạt” (như tội diệt chủng, tội ác chiến tranh, và tội ác chống nhân loại) trong trường hợp tại Libya. Chính vì vậy, người ta đã viện dẫn sự “vi phạm các quyền con người hàng loạt” và “có hệ thống” để biện minh cho sự cần thiết phải áp dụng R2P và thông qua một Nghị quyết nhằm trừng phạt Syria.

Khác với nhiều nước, Nga và Trung Quốc, với tư cách là thành viên thường trực, đều phủ quyết cả hai lần Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc cố gắng thông qua bản dự thảo Nghị quyết đối với Syria. Giải thích cho hành động phủ quyết, hai siêu cường này đã viện dẫn chính những nguyên tắc nền tảng của Hiến chương là không can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác⁽⁵⁾.

Sự phát triển của khái niệm R2P đã cho thấy không dễ dàng đạt được sự đồng thuận giữa các quốc gia thành viên LHQ về vấn đề này. Cho đến thời điểm trước khi diễn ra Hội nghị Thượng đỉnh Liên hợp quốc năm 2005, nhiều quốc gia đang phát triển (trong đó có Việt Nam) đã bày tỏ quan ngại sâu sắc về việc tạo ra nguyên tắc mới này (như là một công cụ mới của cộng đồng quốc tế) có thể sẽ dẫn đến việc phái sinh một hành động, hay “quyền” can thiệp, can dự vào các vấn đề nội bộ của các quốc gia có chủ quyền; đồng thời cũng dễ dàng trở thành công cụ bị các siêu cường lạm dụng nhằm đạt được lợi ích của họ.

Thực tiễn tiếp tục cố gắng áp dụng nguyên tắc này đối với trường hợp Syria của cộng đồng quốc tế đã gặp phải những kháng cự từ chính phía các quốc gia siêu cường từng “bật đèn xanh” cho sự ra đời của Nghị quyết 1973 đối với Libya dựa trên nguyên tắc R2P này.

   Mặc dù văn kiện này đặc biệt nhấn mạnh đến việc cộng đồng quốc tế cần sử dụng những biện pháp hòa bình để ngăn chặn các chính phủ và nhóm cai trị quốc gia thất bại trong việc bảo vệ người dân thường khỏi nguy cơ bị diệt chủng, các tội ác chiến tranh, thanh trừng sắc tộc, và các tội ác chống nhân loại, nhưng thực tiễn gần đây cho thấy có sự quan ngại sâu sắc đối với việc áp dụng nguyên tắc này tại Libya, và có lẽ cả với Syria trong thời gian không xa. Sự mở rộng phạm vi và thẩm quyền áp dụng của nguyên tắc này vượt ra khỏi ranh giới hạn định của bốn tội ác được nêu trong Văn kiện Chung của Hội nghị Thượng đỉnh năm 2005 không chỉ dẫn đến việc sử dụng tùy tiện của nguyên tắc này mà còn đe dọa đến việc thực hiện các nguyên tắc nền tảng khác của Hiến chương Liên hợp quốc, bao gồm nguyên tắc tôn trọng tính toàn vẹn lãnh thổ, chủ quyền quốc gia, quyền tự quyết thiêng liêng của các quốc gia có chủ quyền.

Những thách thức của việc áp dụng R2P

a) Một trong những thách thức lớn nhất của việc triển khai và thực hiện R2P đó chính là việc áp dụng nó chứa đựng những yếu tố xung đột đối với chính các nguyên tắc bất di, bất dịch của Hiến chương Liên hợp quốc. Bản Hiến chương nghiêm cấm can thiệp vào công việc nội bộ của một quốc giaArticle 2, paragraph 7::“Nothing contained in the present charter shall authorise the United Nations to intervene in "Trong mọi trường hợp, Hiến chương này không cho phép Liên hợp quốc can thiệp vàomatters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state.” những vấn đề cơ bản thuộc thẩm quyền nội bộ của bất kỳ quốc gia nào" (Điều 2, Khoản 7). Tuy nhiên, với việc áp dụng nguyên tắc R2P bằng Nghị quyết 1973 năm 2011, lần đầu tiên sau hơn 6 thập kỷ kể từ ngày ra đời, LHQ đã hợp pháp hóa được vấn đề can thiệp vào công việc nội bộ của một quốc gia bằng cơ chế đồng thuận và hành động tập thể của cộng đồng các quốc gia thành viên. Đây thực sự là một thách thức ngày càng lớn trước những hậu quả khôn lường của việc R2P đã và đang được vận dụng vào khu vực Trung Đông gần đây.

b) Một thách thức khác liên quan đến việc tạo ra sự đồng thuận và nhất trí cao về mặt nhận thức và thực tiễn vận dụng của cộng đồng quốc tế. Rõ ràng còn có những cách hiểu, giải thích và vận dụng khác nhau (thậm chí đôi khi đối lập nhau) giữa các quốc gia thành viên của LHQ (vốn đã bày tỏ sự nhất trí thông qua Văn kiện Chung của Hội nghị Thượng đỉnh năm 2005).

c) Thách thức trong việc lạm dụng và sử dụng sai trái nguyên tắc này do nhóm những lợi ích bị chia rẽ, mâu thuẫn hoặc đối lập giữa các quốc gia thành viên hoặc nhóm quốc gia thành viên.

d) Việc triển khai nguyên tắc này cũng đặt ra những thách thức lớn đó là nguồn lực và sự cam kết mạnh mẽ hành động của các quốc gia thành viên LHQ. Trong khi cộng đồng quốc tế còn nhiều bất đồng và không đồng thuận trong việc thực thi Nghị quyết của LHQ được soạn thảo và thông qua theo nguyên tắc R2P, các thể chế khu vực và một nhóm nước có thể tiến hành hành động can thiệp quân sự tập thể (chẳng hạn như Nato, Liên minh châu Âu, Liên minh châu Phi,..) trước khi thỏa thuận hay các biện pháp hòa bình có thể đạt được (trường hợp Libya cho thấy rõ điều này).

e) Từ sau sự kiện Libya, cộng đồng quốc tế đã có sự nhận thức lại ở phạm vi nhất định về nguyên tắc R2P, cùng với đó là sự chia rẽ ngày càng sâu sắc trong các cách tiếp cận về gìn giữ hòa bình, can thiệp nhân đạo và giải quyết khủng hoảng giữa các quốc gia, nhóm, thể chế khu vực và của cộng đồng quốc tế. Nếu như biện pháp ngăn chặn sớm bằng quân sự được xem là phổ biến trong vai trò can thiệp của LHQ, sẽ tạo ra một tiền lệ đáng quan ngại cho những ứng xử trong tương lai đối với những tình huống được xem là nhạy cảm và chưa thực sự hiển nhiên về bằng chứng “vi phạm quyền con người hàng loạt” hay “tội ác hàng loạt”. Tình huống Syria là một minh chứng cho thấy sự áp dụng đồng thời và triệt để các “trụ cột” của nguyên tắc R2P. Nếu như nỗ lực và vai trò của chính phủ Syria (với tư cách là trách nhiệm chính) hoàn toàn thất bại trong việc bảo vệ người dân thì việc triển khai R2P là hành động cần thiết của cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên điều này phải được đánh giá trên cơ sở khách quan và cần có sự đồng thuận cao của cộng đồng quốc tế.

g) Một thách thức khác là những lực lượng cản trở việc thúc đẩy nhận thức và thực tiễn áp dụng R2P. Đó là chủ nghĩa ly khai, chủ nghĩa dân tộc cực đoan, chủ nghĩa tôn giáo cực đoan, chủ nghĩa khủng bố,...

Nguyên tắc “R2P” là một trong những sự phát triển đáng lưu ý của hệ thống pháp luật quốc tế hiện đại có ảnh hưởng mạnh mẽ đến đời sống chính trị-quan hệ quốc tế hiện nay. Việc nhận thức và vận dụng đúng đắn nguyên tắc này có ý nghĩa sống còn đối hòa bình, an ninh, phát triển, văn minh và tiến bộ của nhân loại. Trong khi nhấn mạnh đến ý nghĩa đặc biệt quan trọng của nguyên tắc R2P và vai trò hành động tập thể của cộng đồng quốc tế thông qua sự tổ chức, điều hành của LHQ, cần hết sức lưu ý đến các quy phạm và nội hàm, chỉ dẫn của nguyên tắc này. Đó là trước hết phải đề cao trách nhiệm của quốc gia thành viên đối với nghĩa vụ bảo vệ công dân và ngăn ngừa các hành động vi phạm và các tội ác hàng loạt có thể xảy ra. Đồng thời cần đặc biệt lưu ý đến việc sử dụng triệt để và hiệu quả các biện pháp hòa bình trong việc triển khai R2P của cộng đồng quốc tế như là một hành động tập thể đối với một quốc gia độc lập, có chủ quyền nào đó thuộc phạm vi điều chỉnh của nguyên tắc này. Quan trọng hơn cả là hạn chế tối đa việc sử dụng đến biện pháp can thiệp quân sự (mặc dù luôn được coi là chỉ là giải pháp cuối cùng), bởi nó có thể dẫn đến những hệ lụy vô cùng nguy hiểm cho mục tiêu cao cả của cộng đồng quốc tế và tiền lệ không đáng có cho sự lạm dụng nguyên tắc này vì động cơ chính trị của một số siêu cường hay nhóm quốc gia nào đó.

______________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2012

(1) Xem them: Gareth Evans: Trách nhiệm bảo vệ: Công việc dang dở (The Responsibility Protect: Unfinished Business), 17 July 2006, www.crisisgroup.org

(2) Chẳng hạn như Vijay Mehta và Luckshan Abeysuriya trong bài viết The UN Doctrine on the responsibility to Protect (2009), đã cho rằng “Trách nhiệm Bảo vệ là một khái niệm trong việc can thiệp của cộng đồng quốc tế vào một nhà nước nhất định”. Xem http://www.unitingforpeace.com, 3-4-2012.

(3) Nghị quyết 1674 được gọi là Nghị quyết về Bảo vệ Dân thường trong các cuộc xung đột vũ trang, được Hội đồng Bảo an LHQ thông qua 28 tháng 4 năm 2006, sau khi tái khẳng định các nghị quyết 1265 (năm 1999) và 1296 (năm 2000) về bảo vệ thường dân trong các cuộc xung đột và Nghị quyết 1631 (năm 2005) về hợp tác giữa LHQ và các tổ chức khu vực, với 100% thành viên của Hội đồng Bảo An (15/15) bỏ phiếu thuận.

(4) Chương VII củaHiến chương Liên hợp quốc đặt ra các quyền hạn của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc để duy trì hòa bình. It allows the Council to "determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression" and to take military and nonmilitary action to "restore international peace and security". Theo đó, cho phép Hội đồng Bảo an "xác định sự tồn tại của bất kỳ mối đe dọa đến hòa bình, phá hoại hòa bình hoặc hành động xâm lược" và có hành động quân sự và phi quân sự để "khôi phục lại hòa bình và an ninh quốc tế".

(5) RT (4^th Feb, 2012), Russia, China veto UN Security Council resolution on Syria, http://rt.com/news/syria-resolution-veto-russia-china-515/ (last updated 3.4.2012).

TS Hoàng Văn Nghĩa

Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh