1. Vị trí pháp lý của chính quyền địa phương trong phân cấp quản lý nhà nước

Để khơi dậy tiềm năng kinh tế của một địa phương đòi hỏi việc hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội phải cụ thể hóa chính sách vĩ mô, phù hợp với đặc điểm, điều kiện phát triển của địa phương. Nhà nước ta luôn đề cao vị trí của cơ quan đại biểu trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015) nêu rõ, chính quyền địa phương được tổ chức ở ba cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (cấp huyện) và xã, phường, thị trấn (cấp xã)^(1[1]). Mỗi đơn vị hành chính đều có tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) nhằm quản lý các ngành, lĩnh vực trên cơ sở tập trung, dân chủ, kết hợp hài hòa giữa lợi ích của cộng đồng dân cư địa phương với lợi ích chung của cả nước.

Điều 113 Hiến pháp 2013 và Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015) chỉ rõ: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Tính đa phương diện của cơ quan này thể hiện ở chỗ: Thứ nhất,HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tức là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất. Thứ hai,HĐND là cơ quan đại diện cho nhân dân, mang tính tự quản của cộng đồng dân cư một địa phương. HĐND là thiết chế, phương thức để nhân dân địa phương tổ chức ra cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý và quyết định quá trình phát triển kinh tế, xã hội... tại địa phương⁽²⁾. 

Thẩm quyền quyết định và giám sát của HĐND đối với việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương đã được khẳng định trong Hiến pháp 2013. Điều này cho thấy giá trị về mặt pháp lý của các nghị quyết do HĐND thông qua được quy định bởi tính quyền lực nhà nước của cơ quan này. Tuy nhiên, dù ở cấp tỉnh, huyện hay xã, thì HĐND chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi được phân cấp, nên thực hiện chức năng, thẩm quyền của mình phải dựa trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của các cơ quan cấp trên.

UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, do Hội HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND. UBND chịu trách nhiệm thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.

UBND được xác định là cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở địa phương, có trách nhiệm trực tiếp quản lý tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng... trên địa bàn địa phương. Đồng thời, UBND “chủ động đề xuất các định hướng phát triển kinh tế - xã hội để Hội đồng nhân dân xem xét”⁽³⁾. UBND có các cơ quan chuyên môn trực thuộc, quản lý các ngành, lĩnh vực ở địa phương đảm bảo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ.

Việc xác định đúng vị trí pháp lý của các cơ quan chính quyền địa phương là căn cứ quan trọng để xem xét việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan đó trong thực tế.

2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và địa phương

Tại Hội nghị Trung ương 5 khóa X, Đảng ta xác  định: “phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền, đồng thời xây dựng hành lang pháp lý bảo đảm sự thống nhất quản lý của Nhà nước Trung ương”⁽⁴⁾. Tại Đại hội XII, Đảng ta tiếp tục nhấn mạnh, cần: “phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý kinh tế, xã hội giữa Trung ương và địa phương, bảo đảm sự tập trung, thống nhất quản lý của Trung ương và phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương”⁽⁵⁾. Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động, bên cạnh những kết quả tích cực, cơ chế phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương vẫn còn nhiều vấn đề bất cập khiến chính quyền địa phương chưa thể hiện đúng tinh thần Đại hội Đảng nêu lên.

Việc phân cấp quản lý về quy hoạch và đầu tư cho chính quyền địa phương còn nhiều điều chưa rõ ràng. Thí dụ, vấn đề đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp hay tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công; trong quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng, giao thông, các vùng, các khu kinh tế trọng điểm, khu công nghiệp...; Tình trạng thiếu định hướng, quy hoạch không hợp lý của chính quyền các tỉnh, đầu tư theo phong trào xây dựng, cảng biển, sân bay, các khu công nghiệp, nhà máy bia, đường, xi măng... là kết quả của sự phân cấp không hợp lý.

Trong một số lĩnh vực khác, các bộ, ngành Trung ương còn đảm nhiệm nhiều công việc mà lẽ ra nên phân cấp cho chính quyền địa phương. Thí dụ vấn đề có liên quan đến quyền của công dân do ngành công an đang thực hiện, như quản lý hộ khẩu, phòng cháy chữa cháy và cứu hộ, cứu nạn... chưa được phân cấp cho chính quyền địa phương^(6[1]). Điều này chưa thực hiện đúng tinh thần Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP của Chính phủ “việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện”.

Các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền quyết định xây dựng hạ tầng trong tỉnh. Phần lớn các dự án đầu tư công giao cho chính quyền địa phương quản lý, nhưng nguồn vốn ngân sách do Trung ương bố trí nên về thực chất, dự án đầu tư công vẫn do Trung ương quyết định, vai trò quản lý của chính quyền địa phương còn mờ nhạt, chưa thể hiện tính chủ động quyết định và tự chịu trách nhiệm trên địa bàn mình quản lý.

Chính phủ, các bộ, ngành chưa thật chú trọng đến công tác xây dựng, ban hành các văn bản mang tính quy phạm pháp luật liên quan đến phân cấp quản lý và hướng dẫn các địa phương thực hiện. Một số bộ, ngành, cơ quan Trung ương ban hành một số quy định thiếu tính nhất quán, chồng chéo, gây khó khăn cho địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.

3. Một số đề xuất nhằm phát huy vai trò của chính quyền địa phương trong phân cấp quản lý nhà nước

Để phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cũng như bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền Trung ương, cần:

Một là, xác định phân cấp quản lý nhà nước là vấn đề mang tính chiến lược trong định hướng phát triển kinh tế - xã hội đất nước; bảo đảm sự lãnh đạo, điều hành tập trung thống nhất, thông suốt của Trung ương, phù hợp tính đặc thù của mỗi địa phương

Cần nhận thức rõ việc điều chỉnh chức năng quản lý nhà nước đòi hỏi phải thực hiện linh hoạt về thời gian và hướng đến mục tiêu tổng thể lâu dài. Thực hiện điều chỉnh trách nhiệm phải gắn với thẩm quyền của các bộ, ngành Trung ương và chính quyền địa phương để phù hợp với nội dung phân cấp. Dù phân cấp quản lý nhà nước theo hướng nào, mức độ nào thì quyền lực nhà nước phải thống nhất, tập trung, thông suốt, có sự phân công phối hợp thực hiện giữa quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Do ở thành thị, nông thôn, đồng bằng, miền núi, hải đảo có sự khác biệt lớn về điều kiện tự nhiên, cư dân, kinh tế, xã hội nên chính quyền địa phương ở mỗi nơi phải được tổ chức phù hợp nhằm mang lại hiệu quả trong quản lý. Bộ máy hành chính địa phương ở đô thị cần tập trung, vận hành thông suốt, nhanh nhạy, không thể cắt khúc công việc như ở nông thôn. Việc phân cấp quản lý giữa chính quyền ở thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh không thể giống như phân cấp ở chính quyền huyện thuộc cấp tỉnh, huyện cũng như giữa phường, thị trấn và xã cũng khác nhau. Theo tinh thần Hiến pháp 2013, cấp chính quyền địa phương phải được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, do luật định.

Hai là, xác định cụ thể hơn những lĩnh vực Trung ương sẽ phân cấp hoặc không phân cấp cho chính quyền địa phương

Trong phân cấp quản lý, Trung ương nên mạnh dạn giao cho chính quyền địa phương quản lý những lĩnh vực như: ngân sách, kế hoạch quy hoạch, đầu tư, đất đai, khoáng sản, các hoạt động sự nghiệp công... Những vấn đề về quốc phòng, an ninh quốc gia, đối ngoại, tiền tệ, bảo hiểm xã hội, bưu chính, viễn thông, năng lượng nguyên tử... thì không phân cấp, trong những trường hợp cần thiết, Trung ương có thể ủy quyền cho chính quyền địa phương và kèm theo các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Trong trường hợp này, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm thực hiện và hoàn thành những nhiệm vụ mà cấp trên giao cho.

Để nâng cao hiệu quả làm việc của chính quyền địa phương đòi hỏi phải có sự phối hợp nhịp nhàng giữa chính quyền địa phương các cấp dưới sự chỉ đạo của Trung ương. Thực tế đã chứng minh, địa phương nào tích cực, sáng tạo, dám làm thì ở đó phát triển, còn ở đâu chính quyền địa phương trì trệ, dựa dẫm vào trung ương thì ở đó kém phát triển. Do đó, cần mạnh dạn phân cấp, giao quyền chủ động hơn cho chính quyền địa phương.

Ba là, tăng cường hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của Trung ương đối với việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cương của chính quyền địa phương trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý

Để thực hiện phân cấp quản lý nhà nước hợp lý, giảm tư tưởng “xin - cho”, ỷ lại trong thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, cấp Trung ương cần tăng cường hướng dẫn các bộ, ngành tập trung vào xây dựng thể chế thanh, kiểm tra đối với địa phương theo tinh thần phát huy tính chủ động, sáng tạo, năng động của từng cấp, ngành ở địa phương.

Quá trình phân cấp quản lý cho địa phương có thể phát sinh nhiều biểu hiện tiêu cực như: tham nhũng, cát cứ, lộng quyền, vượt quyền trong giải quyết công việc. Việc xây dựng cơ chế thanh, kiểm tra, giám sát chặt chẽ sẽ phát hiện sớm, kịp thời điều chỉnh những bất hợp lý trong thực hiện phân cấp; xử lý kịp thời và nghiêm những trường hợp vi phạm. Mặt khác, đẩy mạnh công tác này sẽ hạn chế tình trạng các bộ, ngành, cơ quan Trung ương can thiệp quá sâu vào hoạt động của chính quyền địa phương.

Bốn là, nâng cao năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức ở chính quyền địa phương

Hoạt động quản lý nhà nước ngày càng phức tạp đòi hỏi tính khoa học trong quản lý và phân cấp quản lý nhà nước. Do đó, công chức, cán bộ địa phương cần được thường xuyên đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; rèn luyện phẩm chất đạo đức, lối sống, phong cách phục vụ, bởi họ là những người trực tiếp  tiếp xúc với dân, lắng nghe và giải quyết nguyện vọng của nhân dân. Nhà nước cũng cần có những quy định cụ thể về tiêu chuẩn trình độ, phẩm chất cho các cấp chính quyền địa phương.

Phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và địa phương trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là vấn đề đặc biệt quan trọng. Thông qua phân cấp quản lý, vai trò của chính quyền Trung ương và địa phương trong giải quyết các vấn đề chung của quốc gia và những nhiệm vụ của từng địa phương được xác định rõ ràng. Tuy nhiên, phân cấp quản lý không đơn thuần là sự cắt khúc công việc cho các cấp mà đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa các cấp, bộ, ban, ngành trong quá trình thực hiện. Vì vậy, phân cấp quản lý phải xác định rõ nhiệm vụ cần làm, phải làm của từng cấp, không có sự chồng lấn về công việc giữa các cấp, làm cho mỗi cấp, nhất là địa phương thể hiện được tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và hoạt động có hiệu quả.

________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 11-2016

(1) Luật tổ chức chính quyền địa phương, Nxb Hồng Đức, 2015, tr.5-6.

(2) Xem Phạm Hồng Thái: “Một số vấn đề về vị trí, tính chất, tổ chức của Hội đồng nhân dân”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 9/2001, tr.8-9.

(3) Nguyễn Ngọc Điện: “Vai trò của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong sự phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật,số 1/2013, tr.32.

(4) ĐCSVN: Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007, tr.169.

(5) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr.311.

(6) Nguyễn Minh Phương: Báo cáo kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ, Cơ sở khoa học hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, Hà Nội, 2014, tr.89.

ThS Nguyễn HỮU HÀO

Trường Đại học Thủ Dầu Một