1. Pháp luật về công khai thông tin về tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước

Bước đầu hình thành hệ thống pháp luật tiếp cận thông tin theo hướng “Chính phủ mở” có công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động.

Điều 69, Hiến pháp năm 1992 quy định: Công dân “có quyền được thông tin”; Điều 25, Hiến pháp năm 2013 quy định, công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình; việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định. Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 và 2013, nhiều văn bản pháp luật đã được ban hành có các quy định về quyền được thông tin và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin do cơ quan nhà nước đang nắm giữ như: Luật Kế toán; Luật Kiểm toán; Luật Nhà ở; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm; Luật Bảo vệ môi trường; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn... Trong đó, một số cơ quan công quyền trung ương đã được xác định về nghĩa vụ thông tin:

Người đứng đầu cơ quan quyền lực tối cao phải thực hiện quy định về thông tin đến người dân, cụ thể như quy định của Hiến pháp: Luật, nghị quyết của Quốc hội phải được Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực và Chủ tịch nước công bố chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày thông qua. Hay người đứng đầu cơ quan hành pháp trung ương phải thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thông qua báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, trả lời của Chính phủ đối với chất vấn của đại biểu Quốc hội và ý kiến phát biểu với cơ quan thông tin đại chúng.

Các cơ quan công quyền buộc phải thực hiện các nguyên tắc và nội dung công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình, trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước và những nội dung khác theo quy định của Chính phủ.

Quy chế phát ngôn và cung cấp thông tin cho báo chí ban hành kèm theo Quyết định số 25/2013/QĐ-TTg ngày 4-5-2013 của Thủ tướng Chính phủ, quy định các cơ quan nhà nước thực hiện việc cung cấp thông tin cho báo chí thông qua người phát ngôn, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức cung cấp thông tin định kỳ cho báo chí về hoạt động của cơ quan mình, về lĩnh vực, địa bàn thuộc phạm vi quản lý của mình.

Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 quy định niêm yết công khai tại trụ sở Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã, thông tin trên hệ thống truyền thanh của xã, công khai thông qua trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố để thông báo đến người dân các nội dung trên lĩnh vực kinh tế - xã hội như dự án, công trình đầu tư, nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức...

Khoản 3 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định “Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước, bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của pháp luật”. Khoản 6 Điều 33 quy định nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo “chuẩn bị dự thảo, tờ trình, bản thuyết minh chi tiết về dự án, dự thảo; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân; báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản và đăng tải các tài liệu này trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo”. Khoản 2 Điều 78 Luật này cũng quy định rõ văn bản quy phạm pháp luật không đăng công báo thì không có hiệu lực thi hành (trừ văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước).

Theo Điều 3 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch; Khoản 1 Điều 13 Luật này quy định dự toán, kiểm toán, kết quả kiểm toán ngân sách nhà nước, ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ phải công bố công khai. Theo Luật Kế toán năm 2003, đơn vị kế toán là cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức có sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước phải công khai quyết toán thu, chi ngân sách hàng năm và các khoản thu, chi tài chính khác (Điều 32)..., Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và 2010) đưa ra quan niệm về công khai là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc về nội dung nhất định (Điều 2, Khoản 2).

Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định: công dân được tiếp cận tất cả thông tin của cơ quan nhà nước theo quy định của Luật này, trừ thông tin công dân không được tiếp cận và thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện. Thông tin phải được công khai bao gồm thông tin mà pháp luật quy định phải được công khai; thủ tục hành chính và quy trình giải quyết công việc của cơ quan nhà nước... và căn cứ vào điều kiện thực tế, cơ quan nhà nước chủ động công khai thông tin khác do mình tạo ra hoặc nắm giữ. Hình thức công khai thông tin được thực hiện thông qua việc đăng tải trên cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử của cơ quan nhà nước, trên phương tiện thông tin đại chúng, công báo, niêm yết tại trụ sở cơ quan nhà nước... Luật cũng quy định về các thông tin được cung cấp theo yêu cầu bao gồm: (i) Thông tin trong thời hạn công khai nhưng chưa được công khai; (ii) Thông tin hết thời hạn công khai theo quy định của pháp luật; (iii) Thông tin đang được công khai nhưng vì lý do bất khả kháng người yêu cầu không thể tiếp cận được.

Người dân được tham gia các hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật thông qua các cuộc hội thảo, tọa đàm, phiếu lấy ý kiến, đăng dự thảo trên trang thông tin điện tử của cơ quan... Quốc hội, Chính phủ đã mở chuyên mục, diễn đàn để công dân, tổ chức, doanh nghiệp đóng góp ý kiến trên trang thông tin điện tử. Các báo, tạp chí cũng đã đăng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức các diễn đàn để công dân tham gia đóng góp ý kiến. Nhiều phiên họp của Quốc hội khi thảo luận về việc hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật cũng đã được truyền hình trực tiếp đến với người dân.

Cơ chế “một cửa” với thời gian rút ngắn tại các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã tạo thuận lợi cho công dân, tổ chức, doanh nghiệp khi tham gia giao dịch với cơ quan nhà nước. Các thông tin về thủ tục hành chính, thời gian giải quyết, phí, lệ phí trong một số lĩnh vực được niêm yết công khai tại trụ sở làm việc của cơ quan hành chính. Nhiều cơ quan còn chủ động công bố công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc trang thông tin điện tử về các lĩnh vực đăng ký kinh doanh, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất, cấp giấy phép xây dựng, các quyết định về đầu tư, các lĩnh vực về đăng ký hộ khẩu, hộ tịch...

Các cơ quan tư pháp như Tòa án, Viện Kiểm sát cũng từng bước nâng cao hoạt động công khai các bản án, phán quyết của Tòa án, bảo đảm việc cung cấp thông tin cho các đương sự trong vụ kiện dân sự, quy định công khai, minh bạch trong quá trình tranh tụng, quy định cho phép luật sư được tiếp cận với vụ án cũng như sao chụp các tài liệu phục vụ cho hoạt động nghề nghiệp...

Cùng với việc cụ thể hóa các quy định từ Hiến pháp, Nhà nước ta đã “nội luật hóa” một số quy định trong các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên để bảo đảm quyền được tiếp cận thông tin của công dân trong nước và công dân nước ngoài đến Việt Nam.

Về tổ chức, quản lý, lưu trữ thông tin, phương tiện kỹ thuật bảo đảm công khai thông tin, trong một số lĩnh vực đã quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về thiết lập cơ sở dữ liệu quốc gia để lưu giữ, quản lý và công bố công khai thông tin tại cơ sở dữ liệu quốc gia đó, hoặc quy định trách nhiệm phải trang bị các phương tiện kỹ thuật, công nghệ thông tin, đáp ứng kịp thời và hiệu quả các yêu cầu tiếp cận, nghiên cứu và xử lý các thông tin liên quan phục vụ hoạt động quản lý của ngành, lĩnh vực.

Về xử lý vi phạm và khiếu nại trong lĩnh vực cung cấp thông tin, pháp luật đã có quy định cụ thể về hành vi bị nghiêm cấm trong công bố công khai thông tin, quy định chủ thể công bố thông tin phải chịu mọi trách nhiệm về thông tin do mình cung cấp. Luật Tiếp cận thông tin được Quốc hội thông qua ngày 6-4-2016, có hiệu lực từ ngày 1-7-2016 quy định các hành vi bị nghiêm cấm: (i) Cố ý cung cấp thông tin sai lệch, không đầy đủ, trì hoãn việc cung cấp thông tin; hủy hoại thông tin; làm giả thông tin; (ii) Cung cấp hoặc sử dụng thông tin để chống lại Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phá hoại chính sách đoàn kết, kích động bạo lực; (iii) Cung cấp hoặc sử dụng thông tin nhằm xúc phạm danh dự, nhân phẩm, uy tín, gây kỳ thị về giới, gây thiệt hại về tài sản của cá nhân, cơ quan, tổ chức; (iv) Cản trở, đe dọa, trù dập người yêu cầu, người cung cấp thông tin.

Việc thể chế và chi tiết hóa quyền được thông tin hay tiếp cận thông tin được ghi nhận trong Hiến pháp và các văn kiện pháp lý quốc tế khác thành các quy định của luật và văn bản pháp quy còn chậm, chưa hệ thống, chưa bao quát đầy đủ các lĩnh vực của cuộc sống, chưa có một cơ chế pháp lý cụ thể, đơn giản, nên việc thực hiện công khai thông tin tới công dân còn hạn chế.

Trong các văn bản pháp luật hiện hành, quy định về điều kiện bảo đảm công khai thông tin gồm các quy định về lưu giữ thông tin, phương tiện kỹ thuật, nguồn nhân lực cho việc cung cấp thông tin và các hình thức xử lý vi phạm liên quan đến trách nhiệm bảo đảm quyền được thông tin/tiếp cận thông tin của tổ chức, cá nhân còn chưa nhiều, tương đối mờ nhạt, chưa cụ thể, chưa tương xứng với yêu cầu bảo đảm hiệu quả công việc.

Hầu hết các văn bản mới chỉ dừng ở quy định về trách nhiệm phải công bố, công khai các loại thông tin nhưng không quy định rõ trách nhiệm phải lưu giữ, quản lý hồ sơ thông tin để sẵn sàng đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin theo yêu cầu, trách nhiệm thiết lập hoặc sử dụng các trang thông tin sẵn có để công bố công khai thông tin. Việc quản lý, lưu giữ thông tin thường được các cơ quan thực hiện theo quy định của Luật lưu trữ, nhưng đó là việc lưu trữ để quản lý văn bản chứ không phải để nhằm mục đích cho việc công bố công khai thông tin hoặc cung cấp theo yêu cầu.

Về đảm bảo tổ chức, nguồn nhân lực thực hiện trách nhiệm cung cấp thông tin: các văn bản pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về việc giao một đơn vị đầu mối hoặc có cán bộ đầu mối thực hiện trách nhiệm công bố công khai thông tin hoặc cung cấp thông tin theo yêu cầu.

Trong một số lĩnh vực lại chưa có quy định cụ thể và rõ ràng các hành vi bị cấm, các chế tài đối với những người có hành vi vi phạm, biện pháp xử lý vi phạm trách nhiệm của cơ quan nhà nước về công khai thông tin cũng như trách nhiệm của các chủ thể có liên quan. Luật Phòng, chống tham nhũng cũng như các văn bản liên quan chưa quy định cơ chế thực sự hữu hiệu nhằm bảo đảm quyền của công dân được thông tin. Luật Xử lý vi phạm hành chính và Bộ luật Hình sự hiện chưa có cơ chế rõ ràng quy định trực tiếp việc xử lý liên quan đến những hành vi vi phạm quyền tiếp cận thông tin. Các văn bản pháp luật về công chức, công vụ, xử lý vi phạm hành chính cũng chỉ dừng ở các quy định chung hoặc quy định chưa đầy đủ, khó có thể xử lý các trường hợp không cung cấp thông tin, cung cấp thông tin thiếu kịp thời hay thiếu chính xác.

Pháp luật về khiếu nại chưa có quy định trực tiếp về khiếu nại trong lĩnh vực cung cấp thông tin trong trường hợp cơ quan nhà nước không công khai thông tin, không cung cấp thông tin theo yêu cầu hay thu phí tiếp cận thông tin quá cao.

2. Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện pháp luật về công khai thông tin

Theo Tổ chức Minh bạch quốc tế (Transparency International) đánh giá chỉ số minh bạch của từng quốc gia bằng cách phân tích các quy định của pháp luật, đánh giá việc thực thi pháp luật và đo mức độ cảm nhận của người dân, trong thời gian từ 2010-2014, Việt Nam vẫn xếp hạng 112-123trên tổng số 180 nước được đánh giá. Rõ ràng, chỉ số minh bạch của Việt Nam thấp và chưa thể hiện sự tiến bộ nhiều theo thời gian⁽¹⁾.

Thực tế cho thấy, công tác triển khai, thực hiện pháp luật về công khai thông tin còn nhiều hạn chế. Mặc dù, về nguyên tắc vẫn là công khai mọi thứ thông tin quản lý, trừ các thông tin thuộc diện bảo mật, nhưng vấn đề đặt ra là: Công khai cái gì? Công khai thế nào? Và vướng mắc nhất ở khâu: Thế nào là thông tin bảo mật? Hiện tại, đã có hẳn một nghị định của Chính phủ quy định về thông tin nào thuộc diện “mật”, “tối mật” và “tuyệt mật”. Tuy nhiên, vẫn tồn tại 2 vấn đề là: Quy định về độ mật đối với thông tin quản lý của từng ngành, từng lĩnh vực đã hợp lý chưa?; và thói quen đóng dấu “mật” vào các công văn khi thấy cần thiết mang tính chủ quan, mà không theo quy định của pháp luật.

Vừa qua, khi thảo luận về Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi, nhiều ý kiến cho rằng, cần phải công khai toàn bộ quá trình dự thảo phân bổ ngân sách để lấy ý kiến của người dân, vì ngân sách là tiền đóng góp của nhân dân, nên họ có quyền tham gia vào dự định chi tiêu ngân sách. Tuy nhiên, một số ý kiến khác lại lập luận rằng, quá trình này không thể công khai vì “nhạy cảm”. Trong Nghị định của Chính phủ quy định về bảo mật thông tin trong lĩnh vực tài chính, ngân sách cũng quy định dự toán ngân sách trong quá trình dự thảo thuộc diện bảo mật. Điều này gây ra nhiều tranh luận trong thời gian vừa qua⁽²⁾.

Công khai minh bạch trong mua sắm công, xây dựng cơ bản; sử dụng tài chính ngân sách; trong cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, trong quản lý doanh nghiệp nhà nước... là một yêu cầu không thể thiếu trong quản lý nhà nước. Song, mức độ công khai, minh bạch ở một số lĩnh vực quản lý nhà nước còn thấp như: quản lý ngân sách, quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất và khung giá đất đền bù, bổ nhiệm cán bộ cấp cao,...

Kết quả khảo sát năm 2015 về mức độ công khai, minh bạch kế hoạch sử dụng đất chỉ có 11,8% số người trả lời biết kế hoạch sử dụng đất tại địa phương. Trong khi đó, nhiệm vụ của chính quyền xã/phường là công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương để người dân được biết, đặc biệt là khi chính quyền địa phương bắt đầu xây dựng và đưa vào thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2016-2020. Hà Tĩnh là nơi có tỷ lệ người dân biết đến kế hoạch sử dụng đất ở địa phương cao nhất, cũng chỉ có 37%. Trong số những người có thông tin về quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất ở địa phương chỉ có khoảng 3% có cơ hội đóng góp ý kiến của mình trước khi quy hoạch/kế hoạch được ban hành⁽³⁾.

Thực tế, đã có sự lợi dụng, nhân danh “công việc nội bộ” “bí mật kinh doanh”, “bí mật nhà nước”... để che đậy lợi ích nhóm, lợi ích cá nhân. Những việc như đấu thầu dự án, đấu thầu mua thiết bị, mua vật tư máy móc, bổ nhiệm, chuyện chọn cán bộ... cũng đều bí mật. Công khai, minh bạch được xem như chỉ số của sự phát triển và sinh hoạt dân chủ. Đã có nhiều điều luật liên quan đến công khai minh bạch. Song trong thực tế việc thực hiện nó lại vô cùng khó khăn, thậm chí có khi còn bị vô hiệu hóa.

Kê khai tài sản nói là công khai minh bạch, là đột phá của Luật Phòng, chống tham nhũng, một chủ trương đúng nhưng đi vào thực tế lại vô cùng khó khăn, phức tạp. Công tác tổ chức cán bộ, quy trình bổ nhiệm cán bộ được coi là rất chặt chẽ, là bước đột phá nhưng thực tế những sai phạm gần đây cho thấy vẫn còn rất nhiều lỗ hổng trong công tác cán bộ.

Để thực hiện có hiệu quả việc công khai thông tin về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, cần thực hiện tốt một số giải pháp sau:

Thứ nhất, cần nâng cao khả năng tiếp cận thông tin về hoạt động hành chính của người dân, vì khả năng tiếp cận của người dân đối với chính quyền và dịch vụ hành chính công gắn liền với tính minh bạch của nền hành chính. Khả năng tiếp cận của người dân thể hiện ở hai điểm: Quyền được cung cấp thông tin và mức độ dễ hiểu, dễ áp dụng của thông tin được cung cấp⁽⁴⁾.

Thứ hai, cần có chế tài nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tiếp cận thông tin, vi phạm việc công khai thông tin trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước.

Thứ ba, cần có quyết tâm chính trị mạnh mẽ trong việc cụ thể hóa các quy định về công khai, minh bạch thông tin trong Hiến pháp 2013 vào đời sống chính trị, hành chính quản trị đất nước. Nâng cao trách nhiệm giải trình, tăng cường tính minh bạch và thúc đẩy sự tham gia của người dân trong các quá trình xây dựng chính sách và quản lý công.

Thứ tư, quản trị nhà nước theo hướng tăng trưởng toàn diện phối hợp với khối nhà nước và tư nhân để cải thiện các lĩnh vực quản trị nhà nước thúc đẩy tăng trưởng sâu rộng hơn, trong đó tập trung vào cải thiện môi trường thể chế, xây dựng các hệ thống để nâng cao trách nhiệm giải trình và tăng cường sự tham gia của mọi thành phần vào đời sống kinh tế, xã hội. Cải thiện công tác hoạch định chính sách thông qua tăng cường tiếp cận thông tin phục vụ việc ra quyết định dựa trên bằng chứng, thúc đẩy sự tham gia nhiều hơn của người dân, tăng cường tính minh bạch và nâng cao hiệu quả của các cơ chế giám sát.

______________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 4-2017

(1) Tổ chức Minh bạch quốc tế: Chỉ số Cảm nhận Tham nhũng 2014, công bố ngày 3-12-2014.

(2) Đặng Hùng Võ: “Bàn về chuyện công khai và minh bạch ở Việt Nam”, Tạp chíKinh tế và Dự báo, số 3-2015.

(3) Papi: Kết quả điều tra của Papi năm 2015, truy cập tại http://papi.org.vn.

 (4) Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Hoàng Anh: Tăng cường tính minh bạch của quyết định hành chính,Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học 28 (2012) 204/211.

TS Trần Văn Duy

Viện Từ điển học và Bách khoa thư Việt Nam