Trang chủ    Thực tiễn    Nâng cao chất lượng hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp
Thứ ba, 27 Tháng 3 2018 18:03
966 Lượt xem

Nâng cao chất lượng hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp

(LLCT) - Quá trình hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam hiện nay đang gặp phải những rào cản trong khâu hoạch định và ban hành chính sách, trong thực thi và đánh giá chính sách. Để khắc phục, cần: xây dựng và hoàn thiện thể chế hoạch định chính sách công theo hướng công khai, minh bạch; thiết lập quy trình xây dựng chính sách công với sự tham gia của tất cả các bên liên quan; tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách; tăng cường đối thoại chính sách giữa Chính phủ và các nhóm lợi ích...

1. Những vấn đề đặt ra

Trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách công ở nước ta hiện nay, bên cạnh những tiến bộ, thành công cũng còn không ít những hạn chế, bất cập, cụ thể là:

Thứ nhất, trong hoạch định và ban hành chính sách

Quy trình hoạch định chính sách công còn ảnh hưởng nhiều của cách thức cũ, về cơ bản vẫn mang tính nội bộ, áp đặt chủ quan của các cơ quan nhà nước. Sáng kiến lập pháp và lập quy chủ yếu từ các cơ quan chính phủ, sự tham gia của các chủ thể khác, nhất là của các doanh nghiệp, các tầng lớp nhân dân, các đối tượng liên quan rất hạn chế. Chưa có quy định cụ thể để huy động được trí tuệ của nhân dân, các chuyên gia, các nhà khoa học tham gia vào hoạch định chính sách.

Chất lượng các văn bản còn thấp, chưa có nhiều phương án hoặc kịch bản để lựa chọn, dẫn đến việc khó đánh giá tính khả thi cũng như đánh giá tác động của các giải pháp chính sách đối với môi trường và xã hội. Nghị quyết Trung ương 5 khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã chỉ rõ: “Một số quy định pháp luật, cơ chế, chính sách còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu ổn định, nhất quán; còn có biểu hiện lợi ích cục bộ, chưa tạo được bước đột phá trong huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực phát triển”(1).

Trong xây dựng chính sách chưa có tầm nhìn chiến lược, tư duy hệ thống, chưa xác định được những lĩnh vực cần ưu tiên dẫn đến đầu tư dàn trải, không hiệu quả. Không ít chính sách còn bị chi phối bởi các nhóm lợi ích, thiên về tạo sự thuận lợi cho các cơ quan nhà nước, gây khó khăn cho các doanh nghiệp và người dân; hoặc có những kẽ hở, dẫn đến một số công chức nhà nước lợi dụng để trục lợi, tham nhũng (như chính sách về đất đai, ưu đãi về vốn, sử dụng các nguồn lực công, về quản lý các doanh nghiệp nhà nước...).

Tình trạng chồng chéo giữa các chiến lược, chính sách phát triển ngay trong một lĩnh vực và giữa các lĩnh vực, dẫn đến việc lấn sân hoặc đùn đẩy, né tránh trách nhiệm, quan liêu, tham nhũng, phân tán, dàn trải các nguồn lực, làm giảm tính khả thi của chính sách.

Việc phản biện xã hội và vận động chính sách, đánh giá tác động của chính sách công trước, trong và sau khi ban hành đang là khâu yếu. Vai trò của các cơ quan thẩm định, phê duyệt chính sách chưa được phát huy nên đã tạo những kẽ hở cho việc ra đời một số chính sách không phù hợp với thực tiễn, thậm chí lợi dụng chính sách để trục lợi, dư luận xã hội bất bình.

Thứ hai, trong thực thi chính sách công

Trong khâu thực thi chính sách bộc lộ những hạn chế, bất cập, chủ yếu là không bảo đảm tính kịp thời, đồng bộ, nhất quán trong tổ chức thực hiện, nhất là ở một số chính sách về kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường trong thời gian gần đây.

Việc thể chế hóa các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, xây dựng kế hoạch, chương trình triển khai thực hiện còn chưa kịp thời. Tình trạng ban hành văn bản không đồng bộ (luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư...), việc hiểu và hướng dẫn không thống nhất giữa các bộ, ngành, giữa cơ quan ban hành và cơ quan thực hiện, không rõ cơ chế phối hợp và trách nhiệm giải trình, bị tác động của lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm đã ảnh hưởng đến việc triển khai và thực thi chính sách.

Những quy định, thủ tục đề ra trong quá trình tổ chức thực thi chính sách thường không ổn định. Thủ tục hành chính còn rườm rà, phức tạp, gây khó khăn cho việc thực thi chính sách, như thủ tục thẩm định, phê duyệt các chương trình, dự án; thủ tục cấp phát, chi tiêu tài chính... Chẳng hạn, năm 2016, Bộ Tư pháp kiểm tra hơn 3.000 văn bản do các bộ, ngành, địa phương ban hành, phát hiện 124 văn bản trái luật về nội dung, thẩm quyền; qua thẩm định 678 thủ tục hành chính đã đề nghị không quy định hoặc xem xét tính hợp lý, hợp pháp, trong đó đề xuất không cần thiết ban hành 141 thủ tục và đề nghị sửa đổi 537 thủ tục...(2)

Công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách tới những đối tượng liên quan (nhà chức trách, những người thực thi và người dân) còn chưa kịp thời, chưa đầy đủ, rõ ràng, dẫn đến hiểu không đầy đủ, thậm chí hiểu sai chính sách.

Tình trạng thiếu năng lực, trình độ hạn chế, thói hách dịch, cửa quyền, quan liêu, tham nhũng của một bộ phận cán bộ, công chức trong thực thi chính sách đang là một trong những nguyên nhân cản trở, thậm chí đi ngược lại mục tiêu của chính sách.

Tình trạng chưa coi trọng việc bảo đảm các yếu tố điều kiện và nguồn lực cho triển khai và thực hiện chính sách còn chịu ảnh hưởng nặng của cơ chế xin - cho, bao cấp, tư duy nhiệm kỳ, chủ nghĩa thành tích, chủ quan duy ý chí, dựa dẫm vào đầu tư công từ ngân sách nhà nước... đã làm cho nhiều chính sách bị vô hiệu hóa, bất cập, không thể đi vào cuộc sống.

Công tác kiểm tra, giám sát chưa kịp thời, còn hình thức, thiếu thực chất. Việc xử lý khiếu nại, tố cáo các vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện còn chậm, nhiều trường hợp chưa bảo đảm sự công bằng, nghiêm minh đã ảnh hưởng xấu đến thực hiện chính sách công. Công tác tổng kết thực tiễn, rút kinh nghiệm cho hoạch định và thực thi chính sách chưa được coi trọng, chưa làm thường xuyên, kịp thời. Điều này làm cho việc đánh giá kết quả thực hiện các chính sách gặp khó khăn do thiếu các thông tin đáng tin cậy về quá trình thực hiện và những nội dung, biện pháp cần bổ sung, hoàn thiện.

Thứ ba,trong đánh giá chính sách

Nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản, phiến diện, thường được thực hiện có tính chất hành chính, tổng kết, báo cáo công tác của các cơ quan chính quyền chịu trách nhiệm triển khai chính sách. Các cơ quan chức năng thường không quan tâm tổ chức đánh giá chính sách. Việc xem xét lại chính sách chỉ được thực hiện khi xuất hiện “vấn đề”.

Chưa thể chế hóa được quy trình, tiêu chí đánh giá chính sách, đặc biệt là hiệu quả chính sách từ phương diện chi phí - lợi ích.

Việc đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét của các cơ quan nhà nước mà chưa quan tâm đầy đủ đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào.

Sự can dự và vai trò của các chủ thể hưởng lợi trong việc đánh giá chính sách công còn thấp và mờ nhạt. Chưa có cơ chế hữu hiệu nhằm giám sát, ghi nhận và xử lý các phản hồi của người dân đối với việc thực thi chính sách. Việc này chỉ được các cấp quản lý quan tâm khi có các sự cố hoặc vụ việc nghiêm trọng xảy ra (tranh chấp đất đai, ô nhiễm môi trường, sự cố đập thủy điện, dịch bệnh, cháy nổ...).

Chưa dành nguồn kinh phí thỏa đáng cho việc đánh giá chính sách nên thường phải dựa vào sự hỗ trợ của nước ngoài và các nhà tài trợ.

2. Một số kiến nghị mang tính giải pháp

Để khắc phục những hạn chế, bất cập, nâng cao chất lượng, hiệu quả xây dựng và thực thi chính sách công ở nước ta hiện nay, cần quan tâm một số vấn đề sau:

Một là, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện thể chế hoạch định chính sách công

Tại Đại hội XII, Đảng ta chủ trương: “Tiếp tục đổi mới tư duy, hoàn thiện các cơ chế, chính sách, tháo gỡ kịp thời những khó khăn, vướng mắc nhằm khơi dậy mọi tiềm năng và nguồn lực của đất nước, tạo động lực mới cho sự phát triển nhanh và bền vững”(3).

Một trong những nhược điểm lớn nhất của quy trình lập pháp và hoạch định chính sách công ở nước ta thời gian qua là đồng nhất quy trình hoạch định và xây dựng chính sách công với quy trình làm luật; lồng ghép việc xây dựng chính sách và xây dựng luật. Điều đó dẫn đến tình trạng có khi luật được ban hành nhưng chưa thể đi vào cuộc sống hoặc không phù hợp với cuộc sống do việc nghiên cứu, hoạch định chính sách còn yếu, không tương thích với luật. Để khắc phục những hạn chế, bất cập trên, ngày 22-6-2015, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chung cho các cơ quan nhà nước thay thế hai Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004 và 2008. Luật năm 2015 đã chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách và đề cao sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân. Điểm nhấn quan trọng là Luật mới dành Điều 35 để quy định về trách nhiệm, nội dung đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Vấn đề quan trọng hiện nay là triển khai các văn bản pháp luật nói trên vào quá trình hoạch định và tổ chức thực thi chính sách công của chính phủ, các bộ, ngành và địa phương, kịp thời loại bỏ những cách làm và những văn bản không phù hợp, trái với quy định của luật.

Hai là, đổi mới quy trình hoạch định chính sách công theo hướng dân chủ, công khai, minh bạch; thể chế hóa sự tham gia của các chủ thể trong xây dựng chính sách; thiết lập quy trình xây dựng chính sách công với sự tham gia của tất cả các bên có liên quan: chính phủ, doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội, người dân, các nhà khoa học, chuyên gia...

Nói cách khác, việc xây dựng chính sách công từ chỗ chỉ là chức năng đặc quyền của các cơ quan nhà nước trở thành mối quan tâm và trách nhiệm của toàn xã hội. Việt Nam cần có một đội ngũ những người hoạch định chính sách chuyên nghiệp, với sự tham gia của nhiều thành phần xã hội khác nhau. Cụ thể là:

- Tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách,coi đây là một yêu cầu bắt buộc trong quá trình hoạch định chính sách, tạo điều kiện để mọi người dân nắm được thông tin và đóng góp vào các dự thảo chính sách liên quan trực tiếp đến mình, tránh để tình trạng “chính sách trên trời được ban hành cho dân dưới đất” vì không đủ điều kiện để thực hiện.

- Tăng cường đối thoại chính sách giữa Chính phủ và các nhóm lợi ích, đặc biệt là các doanh nghiệp. Tiếp tục tổ chức và thực hiện diễn đàn đối thoại giữa doanh nghiệp với Thủ tướng để giám đốc các doanh nghiệp có thể trao đổi trực tiếp với Thủ tướng về những vấn đề của doanh nghiệp. Thông qua đối thoại, Chính phủ hiểu các doanh nghiệp muốn gì và các doanh nghiệp biết Chính phủ định làm gì.

- Thành lập nhóm các chuyên gia giỏi, hình thành những “Think tanks” giúp việc cho Thủ tướng Chính phủ trong việc nghiên cứu và thiết kế chính sách, được lựa chọn từ các công chức cao cấp, có năng lực, trình độ từ các bộ, ngành, kể cả các chuyên gia là người Việt Nam đang sinh sống ở nước ngoài. Nhóm chuyên gia, những “Think tanks” này thường xuyên có sự tương tác hai chiều với Thủ tướng và các bộ, ngành thực thi chính sách. Ngày 28-7-2017, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định 1120/QĐ-TTg thành lập Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng để tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ các vấn đề phát triển kinh tế gồm 15 thành viên là những chuyên gia kinh tế hàng đầu trong và ngoài nước.

- Thiết lập cơ chế cạnh tranh trong ý tưởng chính sách và các báo cáo chính sách trên cơ sở phát huy vai trò của các trường đại học, các cơ quan nghiên cứu độc lậpvà các tổ chức nghiên cứu chính sách của quốc gia.

Ở Việt  Nam hiện nay còn thiếu vắng các tổ chức nghiên cứu và phản biện chính sách độc lập mà hoạt động của các tổ chức này sẽ giúp cho Chính phủ nhìn nhận chính sách từ nhiều góc độ, bảo đảm khách quan hơn. Vì vậy, cần sớm tổ chức lại hệ thống các cơ quan nghiên cứu chính sách, tiếp tục đổi mới và hoàn thiện thể chế để tạo môi trường cho sự phát triển các loại hình tổ chức nghiên cứu chính sách, trong đó có các cơ quan nghiên cứu độc lập, các tổ chức nghiên cứu chính sách hoạt động không dựa vào ngân sách nhà nước.

Các trường đại học, viện nghiên cứu cần được tổ chức lại theo hướng loại bỏ những cấu trúc tương tự như các cơ quan hành chính, phụ thuộc vào cơ chế xin cho, bao cấp. Việc đào tạo và nghiên cứu phải gắn với thực tiễn, góp phần phát hiện, đề xuất những ý tưởng chính sách, đáp ứng những yêu cầu của cuộc sống đặt ra. Ngoài ra, Nhà nước cần tạo điều kiện vật chất, môi trường và không gian nghiên cứu học thuật tốt ở các trường đại học, viện nghiên cứu về chính sách, góp phần sớm hình thành hệ thống lý luận nghiên cứu chính sách cơ bản, đồng bộ ở Việt Nam. Khuyến khích các nghiên cứu chính sách dựa trên bằng chứng nhằm nâng cao tính thuyết phục cho hoạch định chính sách. Trên cơ sở tiếp cận đa ngành, liên ngành, cần khuyến khích sự tham gia nghiên cứu phân tích chính sách từ các phân ngành của khoa học xã hội như kinh tế học, tâm lý học, xã hội học để cung cấp những bằng chứng số liệu định lượng về kinh tế, xã hội được phân tích một cách khoa học.

- Cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa Chính phủ, các bộ, ngành, các cơ quan hữu quan trong hoạch định chính sách, tránh chồng chéo, mâu thuẫn nhau.

Hiện nay, có tình trạng mỗi bộ, ngành đều có những đề xuất chính sách nhưng lại không xác định được lĩnh vực ưu tiên, thiếu kế hoạch hành động cụ thể. Do đó, để xây dựng chính sách một cách toàn diện nhất, cần xây dựng các quy định phối hợp và phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các bộ, ngành, đồng thời xác định trách nhiệm giữa các cơ quan một cách cụ thể hơn. Cần có sự hợp tác chặt chẽ giữa Chính phủ, các bộ liên quan, hiệp hội doanh nghiệp, các nhà khoa học, các chuyên gia nước ngoài trong quá trình hoạch định, điều chỉnh chính sách.

Ba là,các nhà tổ chức thực thi chính sách, các lực lượng tham gia và các đối tượng chịu ảnh hưởng của chính sách cần nhận thức đầy đủ, đúng đắn, hiểu rõ mục tiêu, ý nghĩa, nội dung của chính sách và các giải pháp thực hiện, từ đó tạo ra sự đồng thuận trong xã hội, tạo nên sức mạnh tổng hợp tổ chức thực hiện có hiệu quả chính sách.

Đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến chính sách đến các tầng lớp nhân dân; thực hiện công khai chính sách để mọi người biết, bàn, thực hiện và kiểm tra chính sách. Tùy từng đối tượng mà tổ chức các hình thức tuyên truyền, phổ biến phù hợp như: mở các lớp tập huấn, tuyên truyền, bàn các giải pháp và phân công thực hiện chính sách; gửi các tài liệu hướng dẫn chính sách cho các tổ chức, doanh nghiệp liên quan.

Sau khi chính sách ban hành, cần phải cụ thể hóa bằng các chương trình hành động, các kế hoạch thực hiện; ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách, các biểu mẫu báo cáo (nếu có); xây dựng các đề án, dự án.

Chuẩn bị nguồn lực cho việc thực hiện chính sách: huy động các nguồn lực (nhân lực, vật lực, kinh phí...) từ Trung ương, các địa phương, các tổ chức quốc tế. Có thể khai thác các nguồn lực trong nhân dân nhằm giảm bớt chi phí từ ngân sách nhà nước, khai thác sự tài trợ của các tổ chức quốc tế và các chính phủ. Nguồn kinh phí cần sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giám sát, kiểm tra chặt chẽ việc sử dụng kinh phí và đánh giá hiệu quả.

 Tổ chức thực hiện một cách khoa học, hợp lý, phân công trách nhiệm cụ thể cho các tổ chức, cá nhân liên quan; xác định người chịu trách nhiệm chính và những người tham gia phối hợp trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách. Trong phân công nhiệm vụ, cần chú ý đến khả năng, tính chất chuyên môn và thế mạnh của từng người; hạn chế tình trạng chồng chéo nhiệm vụ và không rõ trách nhiệm.

 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát về tiến độ, hiệu quả thực hiện chính sách công. Mục đích của hoạt động này là phát hiện, phòng ngừa và xử lý vi phạm (nếu có); phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, trong chính sách và pháp luật để kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền có biện pháp khắc phục. Đồng thời, thông qua đó để phát huy nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức liên quan.

Bốn là, đề cao vai trò của hoạt động phân tích, đánh giá chính sách công như là một điều kiện tiên quyết để từng bước cải thiện chất lượng của quy trình hoạch định và thực thi chính sách.

Việt Nam cần đưa việc đánh giá chính sách thành một nội dung bắt buộc đối với một số chính sách quan trọng của Nhà nước. Đặc biệt, cần tăng cường thực hiện một cách thực chất quy trình đánh giá dự báo tác động của các văn bản luật và chính sách, đánh giá tác động xã hội, môi trường, sinh kế đối với các quyết định đầu tư công cũng như giám sát thực thi chính sách công.

Xây dựng các tiêu chí đánh giá chính sách công một cách đầy đủ và đúng đắn, dựa trên các tiêu chí như: tính phù hợp, tính hiệu lực của chính sách, tính hiệu quả, tính công bằng của chính sách, tác động của chính sách, mức độ giải quyết vấn đề của chính sách.

Quan tâm đến dư luận xã hội, ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để thấy được các bất cập trong hoạch định và quá trình thực thi chính sách; có cơ chế ràng buộc các cơ quan nhà nước trong việc phản hồi ý kiến, tiếp nhận các kết quả nghiên cứu, phân tích, đánh giá chính sách công.

Tổ chức các nhóm đánh giá độc lập, gồm các thành viên hoạt động với tư cách chuyên gia đánh giá, có thể từ các cơ quan nhà nước hoặc ngoài nhà nước, làm việc một cách độc lập, khách quan theo mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể của nhóm. Dành nguồn kinh phí thỏa đáng cho việc đánh giá chính sách; tăng cường đào tạo chuyên gia đánh giá chính sách công; coi trọng hoạt động tổng kết thực tiễn về hoạch định, thực thi chính sách công.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 10-2017

(1) http://dangcongsan.vn.

(2) http://www.nhandan.com.vn.

(3) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, tr.75-76.

 

PGS, TS Ngô Ngọc Thắng

Học viện Chính trị khu vực I

Các bài viết khác