1. Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong điều kiện Quốc hội không làm việc thường xuyên

Hiến pháp Việt Nam 2013 quy định thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Khoản 2 Điều 74), Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội 2014. Hiến pháp Việt Nam 1992 quy định thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 91 Hiến pháp l992), Điều 7 Luật Tổ chức Quốc hội 2001. Hiến pháp Việt Nam 1980 quy định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Nhà nước (Điều 100). Còn theo Hiến pháp 1959, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội, có nhiệm vụ giải thích pháp luật (Điều 53). Như vậy có thể thấy, quy định về thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh gần như không thay đổi.

Chỉ duy nhất Hiến pháp năm 1946 - Hiến pháp đầu tiên của nước ta là chưa có quy định về thẩm quyền giải thích và cũng chưa quy định cơ quan có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, còn trong các Hiến pháp kế tiếp - từ Hiến pháp năm 1959 đến Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp 2013, thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh đều được giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội (mặc dù tên gọi và chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này có thay đổi và khác nhau theo quy định của các Hiến pháp).

Theo quan điểm của các nhà nghiên cứu về hoạt động lập pháp thì việc giải thích pháp luật thuộc chức năng của chính cơ quan ban hành pháp luật. Theo quan điểm này, người làm ra luật, hơn ai hết, có khả năng hiểu và xác định đúng nhất hiệu lực, phạm vi áp dụng của đạo luật(1); cùng với việc lựa chọn mô hình cơ quan lập pháp giải thích pháp luật ở nước ta, Quốc hội giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội - thực hiện việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Việc giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện thẩm quyền này là xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta: “Quyền lực nhà nước là thống nhất”. Theo quy định tại Điều 69 Hiến pháp Việt Nam 2013 thì “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của  nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”. Tính chất quyền lực nhà nước là thống nhất được thể hiện không chỉ trong việc ban hành mà cả trong việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Việc giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội một số thẩm quyền về lập pháp, như ban hành pháp lệnh, giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh không làm mất đi tính tập trung quyền lực nhà nước vào Quốc hội vì Ủy ban Thường vụ Quốc hội không là cơ quan nào khác mà chính là cơ quan thường trực của Quốc hội. “Việc thành lập ra cơ quan thường trực của cơ quan lập pháp giữa hai kỳ họp có thẩm quyền to lớn để giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp bằng cách thông qua các pháp lệnh và các quyết định khác là một loại cơ quan đặc biệt của Nhà nước xã hội chủ nghĩa”(2).

Việc giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh cũng xuất phát từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội nước ta là hoạt động không thường xuyên. Thực tế, để đáp ứng yêu cầu của việc áp dụng pháp luật cần phải được tiến hành kịp thời, chính xác và thỏa đáng, thì việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo yêu cầu của cơ quan kiến nghị là hoạt động mang tính chất cấp bách và không có kế hoạch trước, nếu phải chờ đến kỳ họp của Quốc hội mới giải quyết thì không đáp ứng được yêu cầu kịp thời trên đây. Từ đó, ta có thể hiểu rằng, hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh do Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện là hoạt động lập pháp của cơ quan quyền lực nhà nước. Như vậy, thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là hoạt động giải thích chính thức.

Điều 49 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 quy định:

1. Ủy ban Thường vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc kiến nghị của đại biểu Quốc hội quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh.

2. Tùy theo tính chất, nội dung của vấn đề cần được giải thích, Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao hoặc Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội xây dựng dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định.

3. Dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh phải được Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thẩm tra về sự phù hợp của dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh với tinh thần và nội dung quy định được giải thích của Hiến pháp, luật, pháp lệnh.

Khi nhận được đề nghị giải thích, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thường giao một cơ quan soạn thảo Dự thảo Nghị quyết giải thích, giao Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua Dự thảo Nghị quyết giải thích. Với trình tự như vậy, văn bản giải thích của của Ủy ban Thường vụ Quốc hội có các đặc điểm sau đây:

- Không bị giới hạn những vấn đề cần giải thích;

- Có giá trị bắt buộc thi hành đối với mọi cơ quan, tổ chức và công dân;

- Duy nhất có hiệu lực pháp luật so với các văn bản giải thích khác của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Chúng ta có thể thấy, hoạt động giải thích tuy  không bị hạn chế về những vấn đề được đưa ra giải thích nhưng lại hoàn toàn bị động theo yêu cầu của các cơ quan kiến nghị giải thích và không được định trước trong kế hoạch hay chương trình giải thích pháp luật. Còn việc hoạt động ban hành pháp lệnh tuy bị hạn chế bởi chương trình lập pháp được Quốc hội thông qua nhưng nó lại được chủ động qua việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội được lập dự án về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và trình Quốc hội quyết định. Những hạn chế này được quy định tại khoản 1 Điều 70 Hiến pháp 2013: “Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật”; và tại khoản 2 Điều 74 Hiến pháp 2013 và khoản 2 Điều 48 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 quy định: “Ủy ban Thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao”.

Vậy cho đến nay, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong lịch sử của mình đã bao nhiêu lần sử dụng quyền hiến định này?

Thực tế, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã 5 lần giải thích thông qua Nghị quyết số 746/2005 giải thích Điều 241 của Luật Thương mại; Nghị quyết số 1033/2006 giải thích Điều 19 của Luật Kiểm toán nhà nước. Ba lần sau, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành các nghị quyết liên quan đến tranh chấp về quyền sở hữu đất đai; giới hạn việc đòi bồi thường sở hữu tư nhân đối với nhà ở do nhà nước quản lý (Hướng dẫn các giao dịch dân sự về nhà ở xác lập trước ngày 1-7-1991 năm 1998, Giải thích, hướng dẫn giải quyết một số trường hợp cụ thể về nhà đất trước 1-1-1991 năm 2005, Hướng dẫn, giải thích về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 1-7-1991 có người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia 2006).

Việc giải thích Điểm c, Khoản 2, Điều 241 Luật Thương mại năm 1997 và trường hợp giải thích Khoản 6, Điều 19 Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005 - khi giải thích, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã dùng phương pháp giải thích theo nghĩa đen để giải thích các quy định tại văn bản được yêu cầu, và đã giải quyết được những vướng mắc rất cụ thể khi áp dụng pháp luật: Kiểm toán Nhà nước gặp vướng mắc về cấp độ văn bản mà họ được ban hành trong khi làm nhiệm vụ, một tòa án địa phương gặp vướng mắc về thời hiệu khởi kiện trong khi giải quyết tranh chấp từ hợp đồng mua bán. Hai trường hợp này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải thích trên cơ sở quy trình giải thích luật với khởi đầu là những yêu cầu của các chủ thể liên quan trong quá trình áp dụng luật. Như vậy, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã tiến hành giải thích luật chính thức xuất phát từ nhu cầu cụ thể khi áp dụng luật trong thực tiễn. Đây là hai trường hợp giải thích điển hình của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho hoạt động này.

Ba trường hợp còn lại, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã giải thích pháp luật trên cơ sở cân nhắc đến sự thay đổi của tình hình hiện tại so với các quy định pháp luật được ban hành trước đó. Các giải thích này của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiến hành mang nặng tính hướng dẫn, quy định chi tiết, có những nội dung được quy định thêm, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế. Như vậy là, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã giải thích theo phương pháp “lập pháp bổ sung”, tức là giải thích nhưng gắn liền với việc quy định thêm, loại giải thích này chỉ ở cơ quan có quyền xây dựng pháp luật mới được làm. Xét thực tế, đó là xây dựng pháp luật chứ không phải giải thích pháp luật. Như vậy điều này có thể không đúng với tinh thần mà Hiến pháp muốn đặt ra cho chủ thể giải thích pháp luật ở nước ta. Quyền hạn và nhiệm vụ giải thích pháp luật chắc chắn phải khác quyền hạn và nhiệm vụ ban hành pháp luật. Từ “giải thích” trong Hiến pháp, dù không được định nghĩa nhưng chắc hẳn không thể bao hàm cả nghĩa làm luật, xây dựng pháp luật. Giải thích pháp luật không thể là xác lập quy phạm mới mà phải là xác định nghĩa của quy phạm đã có rồi(3).

Như vậy, với tư cách là chủ thể duy nhất có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh nhưng rất ít khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, mà hầu hết luật, pháp lệnh do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành đi được vào đời sống đều thông qua chủ thể khác ban hành  các văn bản hướng dẫn, mà trong đó ít nhiều chứa đựng nội dung giải thích pháp luật (Chính phủ, các Bộ...). Sở dĩ có hiện tượng này bởi vì Ủy ban Thường vụ Quốc hội không phải là chủ thể quan trọng của sự áp dụng pháp luật. Một khi không là chủ thể áp dụng sẽ không bao giờ cảm thấy sự khó khăn trong áp dụng khi có hơn một cách hiểu về nội dung của quy phạm.

Vì vậy, cũng có quan điểm cho rằng Chính phủ, và các Bộ cũng có thẩm quyền giải thích pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động giải thích pháp luật của Chính phủ, và các Bộ chưa có cơ sở pháp lý. Giải thích pháp luật của Chính phủ, các Bộ, trên thực tế là diễn giải, thuyết minh một văn bản pháp luật nào đó để cho các cơ quan, cá nhân, tổ chức thi hành. Sản phẩm giải thích pháp luật của Chính phủ, các Bộ,... xen lẫn trong văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật, rất khó phân biệt đâu là giải thích, đâu là quy định chi tiết, đâu là hướng dẫn. Phải ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật đã gây nhiều phức tạp, phải giải thích quá nhiều quy định pháp luật mà chưa có quy trình riêng lại càng phức tạp hơn, đó là đặc điểm thuộc bối cảnh của hoạt động giải thích pháp luật của Chính phủ, các Bộ... Có thể bối cảnh này đã dẫn đến tình trạng: Chính phủ, các Bộ, ... giải thích pháp luật trong sự không thể kiểm soát nổi. Thực chất, chỉ nên coi nội dung giải thích pháp luật trong Nghị định, Thông tư là yếu tố giải thích pháp luật, mà không phải là giải thích pháp luật theo đúng nghĩa đích thực của hoạt động này, không phải là giải thích pháp luật chính thức. Yếu tố giải thích pháp luật đó nhằm làm sáng tỏ quy phạm pháp luật để thi hành được trôi chảy, chứ không nhằm vào một tình huống cụ thể nào. Theo quy luật tự hoàn thiện của hệ thống pháp luật, văn bản quy định chi tiết sẽ dần ít đi, đồng thời về mặt chủ quan, Nhà nước cũng không khuyến khích loại văn bản này, trái lại, có chủ trương giảm bớt. Điều này một lần nữa xác nhận rằng quy luật hoạt động của giải thích pháp luật là tập trung về nơi thực hiện, đặc biệt là nơi áp dụng pháp luật chứ không phải nơi xây dựng, ban hành pháp luật. Bên cạnh việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì giải thích các văn bản quy phạm pháp luật cũng cần phải được quy định. Chỉ có như vậy, mới khắc phục được tình trạng đánh đồng hoạt động quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật của Chính phủ với việc giải thích pháp luật.

2. Chức năng giải thích pháp luật của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong một Quốc hội ngày càng trở nên chuyên nghiệp

Trong nhà nước pháp quyền, giải thích pháp luật là nhân tố không tách rời với việc đề cao vai trò của Hiến pháp và các đạo luật trong đời sống nhà nước và xã hội. Nhà nước ta đang vận động và phát triển theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, thì việc giải thích pháp luật nhất định phải đổi mới và hoàn thiện một cách căn bản phù hợp với xu hướng chung của nhân loại(4).

Từ quan điểm trên ta có thể thấy, không phải lập pháp hay hành pháp mà tư pháp mới là cơ quan hiểu rõ và gắn liền với nhu cầu giải thích pháp luật; là cơ quan giải thích pháp luật mang tính khách quan, trung thực và thiết thực nhất. Điều này cũng phù hợp với tiến trình cải cách thể chế tư pháp trong nhà nước pháp quyền đến năm 2010, đã được Đảng ta đề ra(5).

Thực tiễn cho thấy rằng, một quy tắc của quy phạm có thể được hiểu ở nhiều giác độ khác nhau, các chủ thể có thể áp dụng theo cách hiểu đa dạng, phụ thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể, để có được quyền lợi về mình. Một khi giữa họ không có mâu thuẫn về quyền lợi thì sẽ không có vấn đề gì. Quốc hội - với tư cách là một cơ quan lập pháp - có quyền sửa đổi các đạo luật đã được Quốc hội ban hành ra, theo một trình tự nhất định. Khi đạo luật đã được sửa đổi các cơ quan áp dụng phải theo tinh thần của đạo luật mới chứ không phải đạo luật cũ. Đó là quyền lập pháp chứ không phải là quyền giải thích. Như vậy, quyền làm luật là một chuyện, còn quyền giải thích nó để áp dụng, lại là một chuyện khác. Đó là hai chuyện khác nhau, và không nên nhầm lẫn.

Việc giải thích phải được áp dụng trong thực tế mới có ý nghĩa, nếu giải thích mà không áp dụng, thì việc giải thích không có ý nghĩa. Trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải thích một văn bản luật nào đó, tức là Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thực hiện quyền làm pháp lệnh  của mình để thay thế cho một pháp lệnh trước đó.

Muốn giải thích được điều luật một cách chính xác, thì phải trăn trở với nó. Và muốn trăn trở thì buộc phải đặt việc giải thích trong một vụ việc cụ thể, gắn với các sự kiện pháp lý. Chỉ có Toà án với nguyên tắc nghĩa vụ phải xét xử của thẩm phán (Obligation de juger) mới có điều kiện cho việc giải thích này. Điều này có nghĩa là giải thích điều luật phải gắn với một trường hợp cụ thể, tức là phải gắn với hoạt động xét xử một vụ việc cụ thể, và có thể được áp dụng cho những trường hợp tương tự sau này.

Nếu như để quyền giải thích Hiến pháp trong thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, thì đã lầm lẫn giữa quyền tư pháp và lập pháp, không bảo đảm được nguyên tắc về sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp như trong Điều 2 của Hiến pháp của nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đang hiện hành quy định(6). Nói về tầm quan trọng của sự cần phải phân biệt giữa lập pháp và tư pháp, ông Sandra Day O’ Connor cho rằng:

“Khi vai trò của những nhà lập pháp và quan tòa được trao cho hai cơ quan khác nhau, sự quản lý tùy tiện sẽ không còn. Khi quyền làm luật được tách ra khỏi quyền hiểu và áp dụng luật, thì chính nền tảng của pháp quyền sẽ được tăng cường, khi đó các tranh chấp được điều chỉnh trên cơ sở luật đã được xây dựng từ trước”(7).

Tất cả những điều được phân tích ở trên nói lên sự đặc biệt của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, không là một loại cơ quan phổ biến ở nhiều nước trên thế giới. Việc tồn tại Ủy ban Thường vụ Quốc hội luôn luôn gắn bó với Quốc hội. Về cơ bản, trừ một số ít nhiệm vụ mang nặng tính chất của Nguyên thủ quốc gia, phần nhiều còn lại là gắn bó với Quốc hội. Thực tiễn Việt Nam do Quốc hội không hoạt động thường xuyên như nhiều nước khác nên cần phải có một cơ quan mang tính chất thường trực cho Quốc hội, có quyền giải quyết những nhiệm vụ quyền hạn Quốc hội, kể cả việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật giống như luật (tức là pháp lệnh).

Phân tích vị trí, vai trò của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nguyên Chủ nghiệm Văn phòng Chính phủ, Giáo sư Đoàn Trọng Truyến viết: “Cơ quan quyền lực nhà nước tối cao (Quốc hội) lại ủy cái quyền tối cao ấy cho một cơ quan do mình bầu ra là Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trong khi Quốc hội không họp. Cơ quan này có ba quyền lớn thuộc quyền lực tối cao. Đó là: Quyền lập pháp ra pháp lệnh (vì pháp lệnh thuộc quyền lực tối cao). Quyền nhân sự đối với Chính phủ (Phó Thủ tướng, Bộ trưởng) và quyền giám sát giống như Quốc hội. Thực chất Ủy ban Thường vụ Quốc hội của Hiến pháp 1992 là Hội đồng Nhà nước của Hiến pháp 1980, trừ một số nhiệm vụ giao cho Chủ tịch nước”(8).

Như vậy, sự hiện diện của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Việt Nam là gắn liền với vị trí, vai trò của Quốc hội, khi mà Quốc hội chưa trở thành một cơ quan hoạt động một cách thường xuyên. Ủy ban Thường vụ Quốc hội vừa là thực thể của Quốc  hội, vừa là cơ quan có một vị trí tương đối độc lập, gắn liền với vị trí, chức năng của Nguyên thủ quốc gia, đảm trách các công việc thường trực, đảm bảo các hoạt động thường xuyên của Quốc hội. Trong tương lai, một khi Quốc hội trở thành hoạt động chuyên trách thường xuyên, những phần việc mà Ủy ban Thường vụ Quốc hội đảm trách thay mặt cho Quốc hội ngày sẽ một giảm đi.

_______________

(1) Giải thích pháp luật ở Canađa, Nxb Pháp lý, Hà Nội, 1992, tr.246.

(2) Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam - Những khía cạnh pháp lý theo Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992, Nxb Pháp lý, Hà Nội, 1992, tr.53-54.

(3) Phạm Thị Duyên Thảo: Giải thích pháp luật ở Việt Nam hiện nay, luận án tiến sĩ luật học 2012, bảo vệ thành công tại Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội.

(4) Trần Ngọc Đường: Thực trạng và nhu cầu giải thích Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh của nước ta trong thời gian tới từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội, Hội thảo giải thích Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh theo Hiến pháp 2013, Viện nghiên cứu lập pháp, 2013.

(5) Hoàng Văn Tú:  Giải thích Pháp luật - Một số vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 127, tháng 7-2008.

(6) Nguyễn Đăng Dung: Kiến nghị hoàn thiện chế định giải thích Hiến pháp theo quy định của Hiến pháp 2013, Hội thảo giải thích Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh theo Hiến pháp 2013, Viện nghiên cứu lập pháp, 2013.

(7) Remarks  by Sandra Day O’ Connor: The importance of Judicical Independence, Arab Judicical Forum, Manama, Bahrain, September 15, 2003.

(8) Đoàn Trọng Truyến: Bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Nxb Khoa  học Kỹ thuật, Hà Nội, 1997, tr.31.

Đặng Phương Hải

Khoa luật - Đại học Quốc gia Hà Nội