Từ khóa: chính quyền đô thị, Thành phố Đà Nẵng.

1. Thực tiễn phát triển và nhu cầu đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị

Thành phố Đà Nẵng hiện có 8 quận, huyện và 56 phường, xã, là đô thị loại 1 trực thuộc Trung ương. Tổng dân số Thành phố là 1.134.310 người (thống kê 1-4-2019); trong đó, dân số thành thị là gần 990 nghìn người (87,3%). Sau 15 năm thực hiện Nghị quyết số 33-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về xây dựng và phát triển Thành phố Đà Nẵng trong thời kỳ CNH, HĐH, Đà Nẵng đã có bước phát triển mạnh mẽ, trở thành một Thành phố năng động, sáng tạo, khai thác tốt các tiềm năng, thế mạnh. Tốc độ tăng trưởng kinh tế tương đối nhanh, giá trị tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) tăng bình quân 9,8%/năm, GRDP bình quân đầu người tăng 6,6 lần so với năm 2003. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực, đúng hướng, thương mại, thông tin và truyền thông, vận tải, logistics, tài chính, ngân hàng, giáo dục - đào tạo, y tế đều phát triển với tốc độ cao; du lịch dẫn đầu về tỷ trọng và tốc độ tăng trưởng, trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, có thương hiệu, có khả năng cạnh tranh quốc tế. Ngành công nghiệp duy trì mức tăng trưởng khá, công nghiệp công nghệ cao, công nghệ thông tin được chú trọng phát triển. Nông nghiệp phát triển theo hướng bền vững, ứng dụng công nghệ cao, thân thiện với môi trường. Tiềm năng, thế mạnh kinh tế biển ngày càng được phát huy. Hạ tầng kinh tế - xã hội, diện mạo đô thị thay đổi nhanh chóng và tương đối hiện đại. Thành phố duy trì được vị trí tốp đầu về chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh(1), chỉ số cải cách hành chính(2), hiệu quả quản trị và hành chính công, phát triển và ứng dụng công nghệ thông tin(3); chỉ số phát triển con người được cải thiện. Năm 2019, tổng thu ngân sách trên địa bàn ước thực hiện 28.170 tỷ đồng, đạt 102,9% dự toán, tăng 3,5% so cùng kỳ. Thu nhập bình quân đầu người năm 2019 ước đạt 95,7 triệu đồng, tương đương 4.095 USD, gấp 7 lần năm 2003 và 1,45 lần cả nước, cao hơn 1,42 lần so với Vùng kinh tế trọng điểm miền Trung. Du lịch tiếp tục là điểm sáng với tổng lượt khách tham quan, du lịch ước đạt 8,69 triệu lượt, tăng 13,4%. Vốn đầu tư vào Thành phố tăng lên đáng kể, với gần 8.830 tỷ đồng vốn đầu tư trong nước và 668,1 triệu USD vốn đầu tư nước ngoài; cấp mới giấy chứng nhận đầu tư 123 dự án FDI với tổng vốn đăng ký 437,5 triệu USD, tăng gấp 8 lần so với năm 2018 (cùng kỳ có 113 dự án, tổng vốn đầu tư đăng ký 55,8 triệu USD.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, Đà Nẵng còn tồn tại một số hạn chế, bất cập. Trong mô hình quản lý còn những vướng mắc ảnh hưởng đến hiệu quả, hiệu lực quản lý, đặc biệt là các vướng mắc phát sinh từ sự phối hợp chưa đồng bộ giữa quản lý theo ngành và quản lý theo vùng lãnh thổ; sự chồng chéo, chưa tách bạch giữa quản lý sự nghiệp và quản lý nhà nước... Kết cấu hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội chưa tương xứng với sự phát triển của xã hội, giữa các vùng, các địa phương của Thành phố không đồng đều, thiếu đồng bộ, chưa có sự khớp nối giữa các khu vực đô thị. Quản lý quy hoạch đô thị còn nhiều hạn chế, công tác quy hoạch, phát triển đô thị chưa theo kịp tốc độ đô thị hóa. Có thể nói, mô hình quản lý hiện hành của Thành phố Đà Nẵng chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, thiếu linh hoạt, thiếu khả năng tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giải quyết những vấn đề đặt ra đối với đô thị: Mô hình tổ chức chính quyền ở khu vực đô thị quận, phường và khu vực nông thôn đang đô thị hóa (huyện, xã) chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất của quản lý đô thị. Một số quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức, hoạt động của HĐND quận, huyện và xã, phường chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất của đơn vị hành chính ở Thành phố thuộc Trung ương. Năng lực, trách nhiệm của đại biểu HĐND cũng như của cán bộ, công chức ở cấp chính quyền trung gian, cơ sở còn hạn chế. Để khắc phục những hạn chế, bất hợp lý trên đây, phát huy tối đa các nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội và đô thị, việc đề xuất nghiên cứu, thí điểm mô hình chính quyền đô thị cho Thành phố Đà Nẵng là yêu cầu phù hợp với thực tiễn nhằm từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, năng lực quản lý, điều hành của chính quyền Thành phố Đà Nẵng sao cho phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội; đáp ứng tốt nhất nhu cầu của người dân...

Giai đoạn 2008-2016, Đà Nẵng là một trong mười địa phương được Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) chọn làm thí điểm thực hiện không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) tại bảy quận, huyện và 45 phường. Nhiệm kỳ 2016 - 2021 mô hình chính quyền Thành phố Đà Nẵng lại tổ chức theo Luật Chính quyền địa phương 2015.

Nghị quyết số 43-NQ/TW ngày 24-1-2019 của Bộ Chính trị về “Xây dựng và phát triển Thành phố Đà Nẵng đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045” xác định mục tiêu: Xây dựng Thành phố Đà Nẵng trở thành một trong những trung tâm kinh tế - xã hội lớn của cả nước và Đông Nam Á..., thành phố cảng biển, đô thị biển quốc tế với vị trí là hạt nhân của chuỗi đô thị và cực tăng trưởng của vùng kinh tế trọng điểm miền Trung - Tây Nguyên, trở thành đô thị sinh thái, hiện đại và thông minh, thành phố đáng sống, có tổ chức đảng và hệ thống chính trị vững mạnh, chính quyền tiên phong trong đổi mới và phát triển, người dân có mức sống thuộc nhóm địa phương dẫn đầu cả nước với chất lượng cuộc sống tốt, thân thiện, hạnh phúc và sáng tạo; quốc phòng, an ninh và chủ quyền biển, đảo được bảo đảm vững chắc. Để hiện thực hóa mục tiêu nói trên, Bộ Chính trị đã cho phép Thành phố thực hiện thí điểm nhiều chủ trương, đề án, trong đó có Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị phù hợp với yêu cầu phát triển của Thành phố và quy định của pháp luật.

Ngày 29-10-2019, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 93/NQ-CP thống nhất thông qua đề nghị xây dựng Nghị quyết của Quốc hội về phát triển Thành phố Đà Nẵng đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, trong đó có nội dung thí điểm chính quyền đô thị và các cơ chế, chính sách phát triển Thành phố. Sau khi lấy ý kiến thống nhất về chủ trương của các bộ, ngành Trung ương, Ban Thường vụ Thành ủy đã ban hành Quyết định thành lập Ban Chỉ đạo xây dựng Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị.

Mục tiêu của đề án nhằm đề xuất mô hình tổ chức chính quyền đô thị các quận, huyện, phường, xã bảo đảm tinh gọn; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, nâng cao chất lượng, hiệu quả cung ứng dịch vụ công trên địa bàn Thành phố, phù hợp với đặc điểm, tính chất của đô thị và khu vực nông thôn đang đô thị hóa. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền từ Trung ương (Chính phủ, Bộ, Ngành Trung ương) tới thành phố, quận, huyện, phường, xã nhằm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các cấp; phát huy tiềm năng, nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững, hình thành đô thị văn minh, hiện đại. Đổi mới cơ chế, phương thức quản lý của chính quyền các cấp; xây dựng chính quyền điện tử, đô thị thông minh, quản lý đô thị thống nhất, tập trung. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị, giữ vững vai trò lãnh đạo của cấp ủy Đảng, phát huy vai trò, trách nhiệm của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội, phát huy các hình thức dân chủ trực tiếp của người dân góp phần xây dựng hệ thống chính trị vững mạnh.

2. Mô hình chính quyền đô thị trong tương lai của Đà Nẵng

Đà Nẵng đề xuất 2 phương án về  mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp của Thành phố. Phương án 1: Chính quyền Thành phố gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, chính quyền ở các quận, huyện, phường, xã là Ủy ban nhân dân (1 cấp chính quyền Thành phố và 2 cấp hành chính quận, huyện và phường, xã). Phương án 2: Chính quyền Thành phố, quận, huyện, xã là cấp chính quyền địa phương có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; chính quyền ở các phường thuộc quận tại Thành phố chỉ có Ủy ban nhân dân phường.

Trên cơ sở phân tích ưu điểm, hạn chế của từng phương án, dự thảo Đề án đề xuất lựa chọn Phương án 1 dựa trên những lý do sau: Thứ nhất, Thành phố Đà Nẵng đã từng thí điểm mô hình chính quyền địa phương huyện, quận, phường chỉ có Ủy ban nhân dân (không có Hội đồng nhân dân) giai đoạn 2009 - 2016 với các kết quả tích cực(4), hoạt động của chính quyền các cấp đang ổn định, thông suốt; người dân và cộng đồng doanh nghiệp hài lòng với cách thức phục vụ của chính quyền(5) trong việc cung cấp các dịch vụ công. Trong giai đoạn thí điểm không tổ chức HĐND thì UBND các cấp chủ động, xây dựng và ban hành một số giải pháp bảo đảm duy trì được sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội. UBND các quận, huyện, phường vẫn hoạt động ổn định trong tình hình mới, quyền làm chủ của người dân cơ bản vẫn được duy trì. Thành phố Đà Nẵng luôn thuộc nhóm địa phương dẫn đầu và có chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh, chỉ số sẵn sàng ứng dụng công nghệ thông tin, chỉ số quản trị hành chính công cấp tỉnh, chỉ số cải cách hành chính tốt. Công tác chỉ đạo, điều hành của UBND cấp trên đối với cấp dưới xuyên suốt, cụ thể hơn, bảo đảm sự điều hành trực tiếp, nâng cao tính chủ động của cơ quan hành chính và trách nhiệm người đứng đầu. Đây là ưu điểm vượt trội của mô hình này. Thứ hai, Thành phố Đà Nẵng chỉ có 1 huyện Hòa Vang (ngoài đơn vị hành chính huyện đảo Hoàng Sa), đã và đang trong quá trình đô thị hóa với tốc độ nhanh chóng. Hiện nay, chính quyền cấp Thành phố đã quyết định hầu hết các nội dung quy hoạch phát triển, quản lý đồng bộ tổng thể địa bàn Thành phố. Do đó, chính quyền huyện chủ yếu thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động của chính quyền xã. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp huyện đã thay đổi và thu hẹp trong phạm vi thẩm quyền quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương. Thứ ba, Thành phố Đà Nẵng chỉ có 11 xã ( thuộc huyện Hòa Vang) và đều được công nhận xã nông thôn mới. Các địa phương này đang diễn ra quá trình đô thị hóa nhanh, ranh giới xã và phường đang bị xóa nhòa dần; nhiều xã nằm trong quy hoạch các khu đô thị, khu công nghệ cao, khu công nghiệp. Trong 11 xã đó thì 5 xã: Hòa Châu, Hòa Tiến, Hòa Phước, Hòa Phong và Hòa Liên có mức độ đô thị hóa cao và đạt các tiêu chí phân loại đô thị loại

V theo quy định tại Nghị quyết 1210/2016/ UBTVQH13 ngày 25-5-2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về phân loại đô thị. Do đó, để đồng bộ, thống nhất trong cách thức quản lý tổng thể đô thị Đà Nẵng, các xã đều đề xuất áp dụng mô hình tương tự như phường. Thứ tư, phương án 1 hoàn toàn phù hợp với đặc điểm, tính chất của quản lý đô thị trên địa bàn có phạm vi nhỏ, hạ tầng đô thị, giao thông, công nghệ thông tin - truyền thông phát triển rộng khắp như Thành phố Đà Nẵng, tạo điều kiện thuận lợi để nâng cao tính thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn đô thị. Thứ năm, về cơ sở pháp lý, Quốc hội đã thông qua đề nghị sửa đổi, bổ sung các điều của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Trong đó, sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 4: chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; sửa đổi, bổ sung Điều 44 và Điều 58: chính quyền địa phương ở quận, phường là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân quận, phường và Ủy ban nhân dân quận, phường, trừ trường hợp cụ thể Quốc hội quy định không phải là cấp chính quyền địa phương để tạo cơ sở pháp lý cho việc Quốc hội cho phép thí điểm các mô hình mới khi có đủ điều kiện.

3. Dự báo tác động của việc thực hiện mô hình chính quyền đô thị mới.

- Về tổ chức bộ máy của chính quyền Thành phố: Chính quyền đô thị tại Thành phố Đà Nẵng sẽ có bộ máy tinh gọn hơn, hoạt động nhanh nhạy, thông suốt hơn, chủ động trong điều hành, quyết định những vấn đề quan trọng, cấp bách ở địa phương. Các cơ quan chuyên môn trực thuộc được sắp xếp tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; đẩy mạnh phân cấp giữa các cơ quan Trung ương và chính quyền thành phố, qua đó nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền. Cụ thể, nếu áp dụng Phương án 1 (tổ chức 1 cấp chính quyền cấp Thành phố và 2 cấp hành chính quận, huyện và phường, xã) sẽ giảm chi ngân sách cho hoạt động của HĐND quận, huyện và phường, xã khoảng 43.703 triệu đồng/năm do giảm 250 đại biểu quận, huyện và 1.550 đại biểu phường, xã.

- Về đội ngũ cán bộ, công chức: Việc tổ chức lại các cấp chính quyền đô thị và các cơ quan chuyên môn phải tiến hành sáp nhập, hợp nhất, tổ chức lại hoặc giải thể sẽ dẫn đến đội ngũ cán bộ, công chức phải chuyển đổi công tác hoặc dư thừa, gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi và chế độ của số cán bộ, công chức này. Do vậy, Thành phố sẽ triển khai các biện pháp để giải quyết tốt chế độ, chính sách cho cán bộ. Mặt khác, với mô hình mới, cơ chế vận hành mới theo hướng tập trung và thống nhất, phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giải trình, đội ngũ cán bộ, công chức phải đổi mới tư duy, tác phong, phương pháp làm việc; nắm vững chủ trương, đường lối của Đảng, am hiểu pháp luật và xu thế phát triển, hội nhập; đủ năng lực đáp ứng yêu cầu của quá trình phát triển Thành phố.

- Về kinh tế: Ngoài tiết kiệm được chi ngân sách cho hoạt động của HĐND và phụ cấp các đại biểu HĐND ở quận, huyện và phường, xã sẽ huy động thêm và sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển thông qua thực hiện các cơ chế, chính sách mới được phân cấp, phân quyền cho chính quyền Thành phố.

- Về xã hội: Chính quyền Thành phố sẽ chủ động hơn trong việc quản lý, khai thác hiệu quả các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo thêm nhiều việc làm; cung cấp các dịch vụ công với chất lượng ngày càng cao cho người dân; thiết lập nếp sống văn hóa, văn minh đô thị, trấn áp và ngăn ngừa hiệu quả các loại tội phạm xã hội... Xây dựng mô hình chính quyền đô thị nâng cao tính tự chủ; huy động tối đa nguồn lực cho phát triển bền vững, thúc đẩy hình thành đô thị văn minh, hiện đại. Xây dựng thành phố thông minh gắn với chính quyền đô thị là giải pháp quan trọng nhằm bảo đảm quyền giám sát, thực thi quyền dân chủ trực tiếp của người dân thông qua các hệ thống thông tin điện tử. Bên cạnh đó, việc xây dựng công dân thông minh cho phép mở các kênh tương tác mới giữa người dân và đại biểu, giúp người dân có thể gửi phản ánh trực tiếp đến đại biểu mà không cần phải thông qua tiếp xúc cử tri trực tiếp. Chính quyền đô thị gắn với xây dựng thành phố thông minh sẽ cung cấp thủ tục hành chính và dịch vụ công tốt hơn cho người dân. Đồng thời, với việc không tổ chức HĐND quận, huyện và phường, xã thì vai trò của UBND các cấp sẽ tăng lên, đảm nhận thêm một số nhiệm vụ trước đây của HĐND các cấp. Việc hình thành chính quyền điện tử với nền tảng dữ liệu lớn cho phép các cấp chính quyền thu thập thông tin nhanh chóng, phục vụ cho quá trình điều hành, quản lý tại địa phương. Với việc phát triển kinh tế thông minh, đời sống thông minh và môi trường thông minh, người dân Thành phố sẽ được cung ứng các dịch vụ công như y tế, giáo dục, an ninh trật tự, môi trường... một cách tốt nhất. Đây là đặc điểm nổi bật khi mọi mặt đời sống của người dân được số hóa, việc cung ứng dịch vụ được dự báo, phân tích và tiến hành phù hợp với nhu cầu cụ thể của người dân.

- Về quan hệ quốc tế: Việc xây dựng mô hình và cơ chế quản lý mới tạo điều kiện cho Thành phố chủ động mở rộng các quan hệ hợp tác trên nhiều lĩnh vực với các đô thị trong khu vực và trên thế giới, từ đó, thúc đẩy sự phát triển các phương diện: kinh tế, đầu tư, văn hóa, giáo dục, y tế... nâng cao năng lực của Thành phố trong đăng cai các hoạt động sự kiện mang tầm vóc quốc tế.

- Về pháp lý: Việc thực hiện Đề án đổi mới mô hình chính quyền đô thị cũng làm nảy sinh những khác biệt so với các quy định của văn bản pháp luật hiện hành. Do vậy, đòi hỏi có sự phối hợp triển khai giữa các cơ quan Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, Ngành) trong việc sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản pháp luật liên quan về tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương và chính quyền đô thị, tạo hành lang pháp lý thích hợp cho chính quyền đô thị hoạt động hiệu quả.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 3-2020

(1), (2) Từ năm 2010 đến năm 2018, Thành phố 5 lần dẫn đầu vào năm 2010, 2013, 2014, 2015, 2016; đứng thứ hai vào năm 2017, đứng thứ 5 vào năm 2011, 2018.

(3) Từ năm 2010 đến nay, Thành phố liên tiếp dẫn đầu chỉ số sẵn sàng cho phát triển và ứng dụng công nghệ thông tin - truyền thông tại Việt Nam.

(4) Kết quả điều tra xã hội học; có 84% người dân được hỏi đồng ý không tổ chức HĐND quận, huyện, phường 68,8% ý kiến của người dân cho rằng việc thực hiện thí điểm không ảnh hưởng đến việc đảm bảo quyền đại diện và quyền làm chủ của người dân vì đã có các kênh giám sát khác.

(5) Tỷ lệ hài lòng do cơ quan, đơn vị tự khảo sát đều ở mức cao hàng năm, trên 80% đến 98%.

PGS, TS Lê Văn Đính

 Khoa Chính trị học và Quan hệ Quốc tế,

Học viện Chính trị khu vực III