1. Về phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ 

Khoản 1 Điều 115 Dự thảo quy định về việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ. Khoản 1 điều 115 dự thảo quy định: “Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường”.

So với các quy định hiện hành (Điều 118 Hiến pháp năm 1992), quy định này hầu như vẫn giữ nguyên cách phân định đơn vị hành chính hiện hành ở Việt Nam, theo đó, ngoài việc chia nước thành tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, thì các đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được chia thành những đơn vị định danh rõ ràng là huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, xã, phường và thị trấn. Có thể thấy, việc phân định các đơn vị hành chính - lãnh thổ của nước như vậy là gò bó, không những không còn hợp lý mà còn chưa tạo điều kiện thuận lợi cho việc thể hiện quan niệm đổi mới về cách thức tổ chức và vận hành chính quyền ở đơn vị nông thôn, đô thị, cơ bản, trung gian trong giai đoạn tới. Dự thảo cũng đã không kế thừa loại đơn vị hành chính có tính chất vùng miền đã từng tồn tại một thời gian dài, nay đang có nhu cầu thiết lập lại do việc quy hoạch và quản lý quy hoạch vùng, miền đòi hỏi. Cũng không tính đến nhu cầu hiện nay và khả năng áp dụng trong tương lai loại đơn vị hành chính mới ở các đô thị lớn là khu đô thị mới hay thành phố nhỏ trong đô thị lớn (chuỗi đô thị) như Thành phố Hồ Chí Minh kiến nghị cho áp dụng thí điểm. Với quy định này, các khả năng lập các đơn vị hành chính lãnh thổ mới như: “vùng”, “đặc khu hành chính” và cả “thành phố trong thành phố trực thuộc trung ương” mà gần đây được nói nhiều sẽ không có.

Việc phân định đơn vị hành chính - lãnh thổ như quy định tại Điều này vẫn tiếp tục không có sự phân biệt các đơn vị mang tính nhân tạo (được hiểu là các “phường”, “quận”, “huyện”, tỉnh) và các đơn vị mang tính tự nhiên (“xã”, “thị trấn”, “thị xã”, “thành phố”, đô thị đơn lẻ trong thành phố trực thuộc trung ương) - mặc dù Dự thảo có đưa thêm vào khái niệm “lãnh thổ” hứa hẹn một sự phân biệt như vậy. Đó là chưa kể đơn vị “xã” tuy trước nay vẫn được coi là đơn vị cơ sở - là cấp chính quyền thấp nhất, sát với dân cư nhất, nhưng thật sự có phải vậy không hay chính “thôn/làng/ấp/bản” mới là đơn vị như vậy? và “phường” có phải là đơn vị cơ sở hoặc có nên coi là đơn vị hành chính hay không?

Thực tế cho thấy, rất cần có sự phân định này vì quy luật vận hành, đặc điểm, bản sắc kinh tế, văn hóa, tính cố kết của cộng đồng dân cư trong các đơn vị hành chính kiểu thôn, làng, ấp, bản, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đô thị đơn lẻ trong thành phố trực thuộc trung ương (đơn vị tự nhiên) là khác với tỉnh, huyện, quận, phường (đơn vị nhân tạo). Sự khác biệt của “đối tượng quản lý” như vậy, cần được chỉ ra và cũng phải có sự khác biệt tương ứng trong mô hình tổ chức quản lý.

Do đó, đề nghị nghiên cứu đặt  thêm các đơn vị hành chính - lãnh thổ mới như “vùng”, “khu phố” hay “thành phố nhỏ” trong các đô thị đặc biệt như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh hoặc phải thể hiện thế nào đó để sau này có thể đưa vào bằng luật; có sự phân biệt đơn vị hành chính trung gian và đơn vị hành chính cơ bản và đi liền với đó là mô hình tổ chức chính quyền phù hợp, tương ứng với từng loại đơn vị chứ không phải là rập khuôn giống nhau như cũ; xác định lại quy mô các đơn vị cơ bản như xã, thị trấn, thị xã, thành phố (xã có nên có nhiều làng, thôn không? thị xã, thành phố có nên mở quá rộng ra cả vùng nông thôn và miền núi không?).

Việc đưa thêm từ lãnh thổ sau từ hành chính nhưng được viết liền nên không rõ là được dùng với ý nghĩa đơn vị hành chính và đơn vị lãnh thổ hay  đơn vị vừa hành chính vừa lãnh thổ? Thực ra, trong các đơn vị địa phương được lập ra để tổ chức quản lý có đơn vị thuần tuý mang tính chất hành chính do Nhà nước chia ra (như vùng, tỉnh, huyện, tổng), có đơn vị tồn tại như một quần cư, cộng đồng độc lập (một lãnh thổ) được Nhà nước thừa nhận luôn là đơn vị lãnh thổ. Hai loại đơn vị này có tính chất khác nhau: một bên là loại đơn vị nhân tạo - trung gian bên kia là đơn vị tự nhiên - cơ bản. Đối với đơn vị hành chính trung gian, chức năng chủ yếu là chuyển tải, bảo đảm triển khai mệnh lệnh từ trên xuống địa phương, còn đối với đơn vị lãnh thổ - nghiêng về bảo đảm tổ chức cuộc sống dân cư, thực hiện các quyền tự chủ, tự quản.

Sự phân biệt này trong các Hiến pháp nước ta từ trước đến nay chưa được quy định rõ (hay nói chính xác là các Hiến pháp đều quy tất cả về đơn vị hành chính, không có khái niệm đơn vị lãnh thổ). Nay Dự thảo đưa vào là một sự khắc phục, bổ sung cần thiết. Tuy vậy, cần thể hiện lại cho rõ bằng cách thêm dấu gạch ngang (-) giữa hai từ hành chính và lãnh thổ (với ý có đơn vị hành chính và đơn vị lãnh thổ) và phải chỉ rõ đơn vị nào là đơn vị hành chính và đơn vị nào là đơn vị lãnh thổ.

2. Về mô hình tổ chức cơ quan chính quyền địa phương ở các đơn vị

 Khoản 2 Điều 115 quy định: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”.

Tuy có khác so với Điều 118 Hiến pháp hiện hành là có đoạn “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”, song, quy định về cơ quan chính quyền địa phương vẫn mặc nhiên coi Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là những cơ quan chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính. Trong khi đó, theo tinh thần cải cách bộ máy nhà nước và cải cách hành chính thì cơ quan chính quyền địa phương phải được tổ chức đa dạng, có nơi có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hoặc Thị trưởng, có nơi chỉ có Ủy ban hành chính. Cách quy định như Khoản 2 Điều 115 sẽ trói buộc Luật tổ chức chính quyền địa phương (sẽ được ban hành) chỉ có một lựa chọn là thiết lập cơ quan chính quyền là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Một số đơn vị hành chính theo kết quả thí điểm có thể sẽ không tổ chức Hội đồng nhân dân nhưng đều phải thành lập Ủy ban nhân dân. Trong khi đó, các văn kiện của Đảng, chủ trương của Nhà nước là tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu (hiện Thành phố Đà Nẵng đang đề nghị áp dụng chế độ thị trưởng do dân bầu) thì làm sao có thể áp dụng mô hình này? Còn nữa, Khoản 2 Điều 116 quy định Ủy ban nhân dân “là cơ quan chấp hành” của Hội đồng nhân dân. Vậy nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân thì sao? Đúng ra, bản thân Hiến pháp và sau này là Luật tổ chức chính quyền địa phương phải thiết lập một mô hình tổ chức chính quyền địa phương thể hiện sự “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý” chứ không phải đưa ra như một quy định.

Do vậy, để tạo khả năng tổ chức mô hình cơ quan chính quyền địa phương đa dạng phù hợp với tính chất quản lý, Khoản 2 Điều 115 không nên ghi “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (TG nhấn mạnh) ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý” mà ghi “Việc thành lập cơ quan chính quyền tại các loại đơn vị hành chính - lãnh thổ do luật định”. Trường hợp cần ghi để luật sau này cụ thể hoá thì phải chỉ rõ nơi nào (đơn vị nào) có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (hay Thị trưởng) nơi nào chỉ có cơ quan hành chính (Ủy ban hay Trưởng hành chính). Cũng không nên hiến định (tại Điều 116) mô hình cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải là Ủy ban nhân dân vì như vậy thì khả năng áp dụng nguyên tắc thủ trưởng trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính của chính quyền địa phương khó có cơ hội thực hiện.

3. Về vị trí, tính chất, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Điều 116 Dự thảo so với các quy định hiện hành, cơ bản kế thừa các nội dung đã quy định tại các Điều 119, 120, 123 và 124 Hiến pháp năm 1992 với điểm mới nhất là bỏ quy định “Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu”. Việc bỏ quy định này có thể mở đường cho khả năng thành lập các Ủy ban nhân dân bằng nhiều cơ chế khác nhau: có thể do nhân dân hay Hội đồng nhân dân bầu, cũng có thể do cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm như việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số quận, huyện, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thời gian qua đã và đang làm.

Mặc dù vậy, có thể nói, với việc tiếp tục hiến định tính chất của Hội đồng nhân dân là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” đã và đang gây ra những khó khăn cho việc xác định lại chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ của cơ quan này với các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức kinh tế, xã hội đặc biệt là việc thiết lập mô hình tự chủ, tự quản của một số địa phương lãnh thổ, ở đó các thiết chế quản lý do địa phương tự tổ chức, không phải là cơ quan nhà nước. Việc quy định Ủy ban nhân dân không còn do Hội đồng nhân dân bầu nữa nhưng vẫn là “cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân” là không bao quát, không phân biệt được với nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân.

Với mô hình cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là một “Ủy ban nhân dân”, cho dù có Chủ tịch Ủy ban nhân dân là người đứng đầu Ủy ban nhân dân nhưng vẫn chỉ là một thành viên của tập thể Ủy ban nhân dân, thì khả năng áp dụng nguyên tắc thủ trưởng chế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sẽ khó có cơ hội trở thành hiện thực.

Có thể thấy, với những quy định cải tiến nửa vời - nếu có thể nói như vậy - những vấn đề của mô hình tổ chức, tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương hiện hành, mà quá trình tổng kết việc thi hành Hiến pháp đã được chỉ ra như: tính hình thức, không phát huy được tự chủ, tự quản của Hội đồng nhân dân ở những đơn vị cần phát huy vai trò cơ quan đại diện này (ở các đơn vị lãnh thổ, cơ bản); ngược lại, lại chưa tăng cường được vai trò của mô hình quản lý bởi một cơ quan hành chính với chế độ thủ trưởng ở những đơn vị hành chính trung gian vốn rất cần sự kịp thời nhanh nhạy, thông suốt; không phân định rõ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể của Ủy ban nhân dân... của nền hành chính vẫn không có cơ hội khắc phục triệt để.

 4. Về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở một số loại đơn vị hành chính lãnh thổ

 Một trong những quan điểm mới, quan trọng về tổ chức chính quyền địa phương mà các Đại hội Đảng gần đây đều đã khẳng định là “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp”, song hầu như không thấy thể hiện gì trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này. Nói “tự chủ và tự chịu trách nhiệm” chính là nói tới mô hình tổ chức chính quyền được xây dựng phù hợp, hoạt động độc lập, chủ động trên cơ sở pháp luật mà không cần có sự can thiệp từ cấp trên. Trong mô hình này phải thể hiện chủ thể quan trọng nhất là cộng đồng dân cư (nhân dân) ở địa phương trực tiếp hoặc thông qua các cơ cấu chính quyền thích hợp để thực hiện quyền lực của mình. Nếu gọi đúng thì đây chính là chế độ tự quản địa phương, là biểu hiện cao nhất của quá trình phân cấp, phân quyền Trung ương - địa phương. Đây là phương thức tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị lãnh thổ cơ bản hiện rất phổ biến trên thế giới. Nước ta đã khẳng định sự cần thiết chuyển đổi theo hướng này, thì Hiến pháp phải thiết kế thế nào để có thể tiếp cận đến.

Theo tinh thần đó, Hiến pháp cần phải có một điều quy định rằng: Chính quyền địa phương ở các đơn vị cơ bản (thành phố, thị xã, thị trấn và xã) được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp (hay phân quyền) theo luật định. Nhân dân địa phương trực tiếp và thông qua các cơ quan chính quyền tự quản được thành lập theo luật định để thực hiện quyền lực của mình.

5. Về quan hệ phối hợp giữa cơ quan chính quyền với Mặt trận và các tổ chức chính trị - xã hội

 Hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, của cơ quan chính quyền địa phương nói riêng luôn phải gắn bó chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội. Mặt trận và các tổ chức chính trị - xã hội  là chỗ dựa tin cậy của chính quyền. Chính quyền phải phối hợp với Mặt trận và các tổ chức chính trị - xã hội trong các hoạt động của mình; có sự tham gia của Mặt trận và các tổ chức chính trị - xã hội  trong quá trình thành lập các cơ quan chính quyền; chịu sự giám sát và phản biện xã hội của các tổ chức đó. Do vậy, Điều 119 quy định sự tham gia của Mặt trận và các tổ chức chính trị - xã hội  vào hoạt động của chính quyền địa phương cần thể hiện rõ hơn nữa vấn đề này.

Cụ thể là:

a) Ghi rõ trách nhiệm chính quyền phải phối hợp với Mặt trận và các tổ chức chính trị - xã hội khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ:

 “Các cơ quan chính quyền địa phương phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”;

b) Ghi rõ quyền của Mặt trận, các tổ chức chính trị - xã hội được tổ chức hiệp thương lựa chọn, giới thiệu những người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân; ở những nơi không thành lập Hội đồng nhân dân thì tham gia vào việc lựa chọn các chức danh của Ủy ban nhân dân:

- Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội tổ chức hiệp thương lựa chọn, giới thiệu những người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Ở những đơn vị hành chính không tổ chức Hội đồng nhân dân, khi bổ nhiệm các chức danh của Ủy ban nhân dân phải có ý kiến nhất trí của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Ban Chấp hành tổ chức chính trị - xã hội cùng cấp.

c) Ghi rõ việc để Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội tham dự (chứ không phải “được mời”) kỳ họp, phiên họp của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân:

- Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được (bỏ “mời”) tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân và được tham dự hội nghị (đổi thành “phiên họp”) Ủy ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.

d) Ghi rõ ở khổ cuối Điều 119 việc cơ quan chính quyền chịu sự giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội:

- Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị-xã hội; chịu sự giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội; lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và tổ chức chính trị - xã hội động viên nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương.

_______________________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 5-2013

PGS, TS Bùi Xuân Đức

Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam