Trang chủ    Thực tiễn    Về vị trí pháp lý của Quốc hội tại Hiến pháp 1992 và đề xuất sửa đổi
Thứ ba, 03 Tháng 12 2013 09:19
1634 Lượt xem

Về vị trí pháp lý của Quốc hội tại Hiến pháp 1992 và đề xuất sửa đổi

(LLCT) - Quốc hội có vị trí pháp lý đặc biệt trong bộ máy nhà nước, được xác định trên cơ sở quy định của Hiến pháp. Hiến pháp năm 1992 dành Chương VI quy định về Quốc hội. Điều 83 Hiến pháp 1992 ghi: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”.

 

Trước hết, cần khẳng định rằng, về mặt lý luận và thực tiễn, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Tính đại biểu cao nhất này được thể hiện thông qua cách thức thành lập, cơ cấu, thành phần đại biểu và việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Tính đại biểu của Quốc hội Việt Nam còn thể hiện ở việc được thành lập theo mô hình quốc hội một viện, không phải mô hình quốc hội lưỡng viện như nhiều nước. Ở các nước áp dụng mô hình lưỡng viện, được phổ biến trong các nhà nước liên bang (Mỹ, Đức, Ốtxtrâylia...) và trong một số nhà nước đơn nhất (Anh, Bỉ, Tây Ban Nha, Thái Lan, Italia, Hà Lan, Nhật Bản, Nam Phi...), chỉ hạ viện là cơ quan do cử tri trực tiếp bầu (còn gọi là viện dân biểu). Thượng viện thường do các bang bầu hoặc cử ra, thượng nghị sĩ do các bang cử ra theo tỷ lệ dân số hoặc là đại biểu cho các giới, tầng lớp thượng lưu trong xã hội. Do đó, thượng viện thực chất không phải do cử tri bầu ra. Điều đó cho thấy, bản thân quốc hội theo cơ chế hai viện không phải là cơ quan đại diện thống nhất cho toàn thể nhân dân.

 Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan được cử tri toàn quốc bầu ra, thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước. Đại biểu Quốc hội không chỉ là người đại diện cho cử tri bầu ra mình mà đại diện cho cử tri cả nước. Do đó, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất cho toàn thể nhân dân.

Quốc hội là "cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam". Tính quyền lực nhà nước cao nhất thể hiện rõ nét ở chỗ, theo nguyên tắc đại diện, chỉ có Quốc hội mới có quyền biến ý chí của nhân dân thành ý chí của Nhà nước, thành pháp luật.

Về chức năng của Quốc hội:

"Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.

Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.

Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”.

Quốc hội vừa có quyền lập hiến, vừa có quyền lập pháp là một đặc thù của Quốc hội Việt Nam. Ở một số nước, quan niệm quyền lập hiến là quyền của của toàn thể nhân dân, nên nhân dân bầu ra một quốc hội lập hiến để ban hành hiến pháp hoặc hiến pháp được ban hành trên cơ sở kết quả của một cuộc trưng cầu ý dân. Sau khi có bản hiến pháp, quốc hội lập hiến giải tán, nhân dân lại bầu ra quốc hội mới để thi hành hiến pháp bằng cách trao cho quốc hội mới quyền lập pháp. Ở các nước đó, quyền lập pháp là một đặc quyền duy nhất của quốc hội. Ở Việt Nam, quyền lập hiến gắn liền với quyền lập pháp, cũng là sự thể hiện tập trung nhất quyền lực nhà nước cao nhất của Quốc hội. Song, để bảo đảm sự chính xác và theo đúng nguyên lý ủy quyền, nếu giao cho Quốc hội có quyền lập hiến, sửa đổi Hiến pháp thì nên ghi nhận khả năng trưng cầu ý dân và chỉ thông qua Hiến pháp và thông qua sửa đổi Hiến pháp nếu từ 3/4 cử tri bỏ phiếu đồng ý trong cuộc trưng cầu ý dân về sửa đổi Hiến pháp.

Về chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, Điều 83 Hiến pháp 1992 ghi rõ: “những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”. Hiến pháp giao cho Quốc hội - cơ quan có vị trí pháp lý đặc biệt quan trọng có chức năng quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh của đất nước là chính xác, bởi cơ chế tổ chức quyền lực hiện nay thừa nhận sự phân công phối hợp của các cơ quan trong việc thực hiện quyền hành pháp (quyết định chính sách cơ bản là nội hàm của quyền hành pháp). Nhưng cần xem xét cách diễn đạt về quy định cho Quốc hội đặt ra “nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”. Bởi lẽ, đây là thẩm quyền và trách nhiệm của Hiến pháp, không cơ quan nào, tổ chức hay cá nhân nào có quyền đặt ra nguyên tắc chủ yếu về tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước, quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Các nguyên tắc này được hình thành từ Hiến pháp mới mang tính khách quan, phản ánh giá trị của nền dân chủ lập hiến (chủ nghĩa hợp hiến). Nếu giao cho một cơ quan, hay một cá nhân được đặt ra những nguyên tắc chủ yếu cho các cơ quan nhà nước, công dân và xã hội thì vấn đề lạm quyền và độc đoán sẽ không tránh khỏi, hoặc sẽ rơi vào tình trạng nguyên tắc đưa ra không được tôn trọng thực hiện nếu cơ quan đó không có vị thế thật sự trong xã hội.

Trong số rất nhiều các vấn đề trọng đại được liệt kê tại Điều 84 (sửa đổi bổ sung năm 2001) như:

"- Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước;

- Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế..." Không có quy định về Quốc hội phân bổ ngân sách địa phương. Điều này đặt Quốc hội vào một việc làm có tính hình thức bởi không phân bổ thì không thể có cơ sở để phê chuẩn quyết toán ngân sách.

Cũng tại điều này Hiến pháp ghi nhận Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân và những vấn đề cần phải đưa ra trưng cầu ý dân như: “thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;”, nhưng không quy định rõ khi nào Quốc hội cần quyết định đưa ra trưng cầu ý dân. Trong sửa đổi Hiến pháp, vấn đề này cần được quy định cụ thể hơn.

Về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội, Điều 83 Hiến pháp 1992 quy định “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” và Khoản 2, Điều 84 quy định “Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao;”. Những quy định này đang gây khó khăn cho Quốc hội trong việc phân định đối tượng và phạm vi giám sát của Quốc hội. Quốc hội giám sát ở các cơ quan nhà nước tầng cao nhất hay giám sát cả cơ quan nhà nước ở trung ương và cơ quan nhà nước ở địa phương? Trả lời vấn đề này chỉ có thể trên cơ sở nguyên tắc: 1) cơ quan nào làm luật, ban hành luật, cơ quan đó có quyền giám sát việc thực hiện pháp luật; 2) luật có tính quy phạm phổ biến do đó không có sự cắt khúc khi luật được tổ chức thực hiện ở trung ương và luật thi hành ở địa phương, chỗ nào có thực hiện pháp luật, chỗ đó có giám sát việc thực hiện pháp luật; 3) Quốc hội và đại biểu Quốc hội không phải là cơ quan được tổ chức chỉ ở cấp trung ương. Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng không chỉ của cử tri nơi bầu ra mình mà còn đại diện cho cử tri cả nước. Do đó, sẽ là quan liêu, hình thức, xa dân nếu Quốc hội chỉ giám sát các đối tượng ở tầng cao nhất (cấp trung ương). Như vậy quy định ở Điều 83: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” là đúng song cần có sự thống nhất và lôgich hơn khi cụ thể hóa quy định này ở các điều khác trong Hiến pháp.

Về đối tượng bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hộihiện chưa được phân định rõ. Cần tránh sự nhầm lẫn giữa bỏ phiếu tín nhiệm của công tác tổ chức với bỏ phiếu tín nhiệm với tư cách là công cụ giám sát.

Hiến pháp quy định Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu và phê chuẩn. Tuy nhiên, các chức danh như: Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội có đặc trưng khác với hoạt động quyền lực của các chủ thể nắm quyền quản lý và tổ chức thực hiện pháp luật thuộc cơ quan chấp hành của Quốc hội. Do đó họ không phải là đối tượng được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm (mà thực chất là bỏ phiếu bất tín nhiệm). Hình thức bỏ phiếu tín nhiệm với tư cách là công cụ giám sát và hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát chỉ nên áp dụng đối với các đối tượng thuộc sự giám sát của Quốc hội.

Đề xuất sửa đổi Hiến pháp về vị trí pháp lý của Quốc hội

Một là, quy định lại vị trí pháp lý của Quốc hội bằng cách sử dụng từ “tối cao” để chỉ vị trí, tính chất của Quốc hội so với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Nên diễn đạt “Quốc hội là cơ quan nhà nước tối cao” để làm rõ hơn tương quan với các cơ quan nhà nước khác ở trung ương và địa phương.

Hai là, về chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội quy định trong các Điều 83 và 84 Hiến pháp 1992 nên viết gọn lại theo các phương diện hoạt động của Quốc hội, tránh dàn trải và cụ thể quá nhiều hoạt động hoặc quy định mang tính trừu tượng. Cụ thể, cần sửa lại vế thứ hai của Điều 83: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội, đối ngoại của Nhà nước. Quốc hội có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Điều 84 Hiến pháp 1992 nên thiết kế lại, tránh cách liệt kê vừa thiếu lại vừa thừa hoặc nên chăng đã có vế thứ hai của Điều 83 thì không quy định ở Điều 84.

Ba là, về quyền lập pháp, Quốc hội đã là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp thì không nên quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành hình thức pháp lệnh. Có như vậy, các đạo luật ra đời sẽ thận trọng hơn, đảm bảo đúng tiêu chí và chất lượng, mục tiêu điều chỉnh, đặc biệt là tạo sự ổn định trong thực hiện Hiến pháp và pháp luật. Thực tế là, các pháp lệnh được ban hành nhanh gọn, đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh luật của thực tiễn song lại không đáp ứng được lý thuyết của lập pháp ủy quyền, đó là chỉ giao cho Chính phủ theo quy trình, thủ tục chặt chẽ với chế độ trách nhiệm lập quy rõ ràng. Nên có một điều quy định khi nào và trường hợp nào thì ủy quyền lập pháp cho Chính phủ khi ban hành nghị định.

Bốn là, về giám sát tối cao của Quốc hội, cần có quy định rõ ràng để có sự thống nhất về phạm vi, không gian triển khai hoạt động giám sát của Quốc hội. Bên cạnh đó, bổ sung các quyền giám sát cho các ủy ban của Quốc hội, cụ thể như quyền chất vấn cho Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, xem xét lại cách diễn đạt về trường hợp “cần điều tra” để tiến hành chất vấn tại Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc đưa ra kỳ họp lần sau, trong trường hợp cần thiết thì thành lập “Ủy ban lâm thời” để điều tra.

Năm là, loại bỏ đối tượng bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội là Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội. Bổ sung việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chính sách phát triển kinh tế - xã hội quan trọng của Chính phủ.

Sáu là, xem xét lại quy định về quyền quyết định trưng cầu ý dân của Quốc hội, nếu vẫn ghi nhận đây là quyền của Quốc hội thì nên quy định quyết định trưng cầu ý dân theo kiến nghị của Chủ tịch nước, của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

_____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 9-2012

TS Trương Thị Hồng Hà

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh

 

Các bài viết khác