1. Thành lập và hoạt động của tổ chức công đoàn trong pháp luật hiện hành

Thứ nhất, pháp luật chưa quy định người nước ngoài được thành lập tổ chức đại diện lao động.

Khi chúng ta quy định: “Người lao động là người Việt Nam làm việc trong các cơ quan, tổ chức doanh nghiệp có quyền thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn” (Điều 5, khoản 1 Luật Công đoàn) càng cho thấy, trên thực tế, pháp luật vẫn còn bỏ ngỏ một số lượng lớn người lao động là người nước ngoài sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam chưa được hưởng loại quyền này.

Trong khi đó, các công ước quốc tế vẫn ghi nhận, những người lao động và người sử dụng lao động không hề phân biệt đều có quyền thành lập tổ chức đại diện để bảo vệ quyền lợi cho mình. Một số quốc gia trên thế giới vẫn thừa nhận quyền này cho người lao động nước ngoài, như Chilê (Điều 365 Luật Lao động 1976); Áchentina (Luật Lao động 1975); Nga (Điều 2 Luật Công đoàn); Trung Quốc (Điều 3 Luật Công đoàn); Campuchia (Điều 270 Luật Lao động). Việc chưa thừa nhận quyền này ở Việt Nam đối với người lao động nước ngoài cho thấy, pháp luật chưa bảo đảm quyền gia nhập công đoàn của người lao động nước ngoài; chưa đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, với các quy định mang tính nguyên tắc của luật quốc tế, có thể chứa đựng những mầm mống dẫn đến mâu thuẫn phát sinh giữa người lao động nước ngoài với người sử dụng lao động; chưa tạo sự liên kết mạnh mẽ giữa người lao động nước ngoài và Việt Nam trong việc xây dựng quan hệ lao động hài hòa, ổn định, tiến bộ. Hiện nay, Việt Nam có khoảng 74 nghìn lao động nước ngoài sinh sống và làm việc trên lãnh thổ Việt Nam⁽¹⁾, do đó, việc bỏ ngỏ đối tượng này trong hệ thống pháp luật hiện hành, cần được xem xét một cách thấu đáo.

Thứ hai, trách nhiệm của người sử dụng lao động trong việc thừa nhận và tạo điều kiện thuận lợi để công đoàn hoạt động.

Pháp luật quy định khi Công đoàn ở cơ sở được thành lập theo đúng quy định của Luật Công đoàn thì người sử dụng lao động phải thừa nhận và tạo điều kiện thuận lợi để Công đoàn hoạt động (Điều 189 Bộ luật Lao động). Ngoài ra, pháp luật quy định người sử dụng lao động phải tạo điều kiện thuận lợi cho người lao động thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn; phối hợp và tạo điều kiện thuận lợi cho Công đoàn cấp trên cơ sở tuyên truyền, vận động phát triển đoàn viên, thành lập công đoàn cơ sở.

Việc người sử dụng lao động tạo điều kiện thuận lợi để thành lập Công đoàn được hiểu là việc tôn trọng quyền công đoàn, đồng thuận trong thành lập và phối hợp trong xúc tiến để thành lập tổ chức đại diện lao động. Theo đó, sự thừa nhận và tạo điều kiện thuận lợi có những giá trị căn bản đưa lại cho cả doanh nghiệp và tổ chức đại diện lao động. Thủ tục ban hành nội quy nhanh chóng, thuận lợi; xây dựng được thỏa ước lao động tập thể, bảo đảm các thủ tục pháp lý một cách cần thiết trong quá trình quản lý của người sử dụng lao động, tận dụng lợi thế địa vị pháp lý của các bên trong xây dựng quan hệ lao động…⁽²⁾

Thứ ba, pháp luật hiện nay chỉ thừa nhận tổ chức đại diện lao động thực hiện chức năng đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động là tổ chức công đoàn.

Hiện nay, phạm vi các doanh nghiệp hoạt động rộng khắp trên nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó đa số các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chưa thành lập Công đoàn cơ sở. Chính vì vậy, tại các doanh nghiệp này, quyền đại diện lao động phải do công đoàn cấp trên thực hiện. Điều này rất khó khả thi vì số lượng cán bộ Công đoàn cấp trên không đủ để đảm nhiệm chức năng này. Việc pháp luật quy định Công đoàn cấp trên trực tiếp cơ sở làm đại diện chưa phản ánh đúng bản chất tự nguyện của việc thiết lập quyền đại diện. Bên cạnh đó, Công đoàn cơ sở là tổ chức trực tiếp có mối quan hệ với người lao động để tìm hiểu, nắm bắt những suy nghĩ, nguyện vọng cho người lao động để kịp thời phản ánh, kiến nghị điều chỉnh chế độ chính sách cho họ. Điều này sẽ khó thực hiện đối với công đoàn cấp trên trực tiếp cơ sở trong các lĩnh vực ký thỏa ước lao động tập thể, tham gia xây dựng chế độ tiền lương, nội quy lao động, thương lượng, giải quyết các mâu thuẫn, xử lý kỷ luật người lao động, tuyên truyền, vận động, tổ chức hội nghị, hội thảo, tập huấn cho người lao động... Đặc biệt, trong xu thế hội nhập kinh tế thế giới cùng quá trình toàn cầu hóa, sự lưu chuyển lao động và ảnh hưởng của thị trường lao động thế giới sẽ ảnh hưởng lớn đến quan hệ lao động. Yếu tố thương lượng, đối thoại xã hội ngày càng được đề cao trong doanh nghiệp. Một trong những khó khăn phải đối mặt xuất phát từ chính những người làm công tác đại diện (cùng một lúc thực hiện vai trò của một công chức được Nhà nước trao quyền để thực hiện nhiệm vụ đồng thời phải đóng vai để đảm nhận chức năng đại diện cho người lao động).

Thứ tư, pháp luật về đại diện lao động trao quyền công đoàn cho người lao động nhưng lại chưa quy định cụ thể những lợi ích mà người lao động được hưởng khi gia nhập Công đoàn.

Điều này là yếu tố làm giảm động lực trong việc người lao động thành lập công đoàn. Bên cạnh đó, pháp luật cũng quy định tổ chức đại diện do người lao động tự nguyện lập ra để đảm nhận chức năng đại diện cho quyền lợi của tất cả người lao động dù người đó là đoàn viên hay không phải đoàn viên. Điều này đặt ra nhiều vấn đề cần xem xét: Ý chí của tổ chức đại diện có phải là ý chí của những người không phải là đoàn viên?; sự đánh đồng về lợi ích cho cả hai nhóm đối tượng nêu trên có ảnh hưởng đến hiệu quả đại diện? vị trí, vai trò của tổ chức đại diện có vô hình trung bị chính pháp luật điều chỉnh làm suy giảm?; có tạo ra tâm lý tổ chức đại diện “có cũng như không” đối với người lao động khi quyết định lựa chọn hay không để thành lập, gia nhập và hoạt động đại diện?

Thực tế cho thấy, số lượng đoàn viên mới được kết nạp qua các năm nằm trong biên độ ổn định. Năm 2008, số đoàn viên tăng thực tế là 269.845 người; năm 2009 con số này là 284.504; năm 2010 là 340.564; năm 2011, tăng thực tế 426.257 và 6 tháng đầu năm 2012 tăng thực tế 193.354 người. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn khoảng 4 - 5 triệu lao động chưa được kết nạp⁽³⁾. Các con số trên chưa đủ minh chứng để đánh giá rằng việc phải tăng về lượng sẽ đi kèm với sự tăng lên về chất. Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam nhận định: "Chất lượng, hiệu quả hoạt động công đoàn và đại diện bảo vệ đoàn viên nhất là Công đoàn cơ sở chưa cao. Chưa tạo được sự hấp dẫn để thu hút người lao động, tự nguyện gia nhập công đoàn”⁽⁴⁾. Để giải quyết tình trạng này, một số nước cho rằng, đối với người lao động không phải là thành viên công đoàn muốn được hưởng lợi ích mà tổ chức đại diện đem lại thông qua thương lượng tập thể thì người lao động phải trả cho tổ chức đại diện một loại "phí dịch vụ công đoàn". Ở Nam Phi, Luật Quan hệ lao động quy định rằng, khoản tiền do người lao động đóng góp cần được quản lý dưới một tài khoản riêng, chỉ được sử dụng vào các hoạt động tăng cường hoặc bảo vệ lợi ích kinh tế xã hội của người lao động. Mô hình này cũng được Trung Quốc sử dụng trong thời gian gần đây⁽⁵⁾. Điều này cũng có một số điểm chúng ta cần phải xem xét để tham khảo.

Thứ năm, pháp luật hiện hành quy định về cơ cấu của tổ chức công đoàn vừa theo lãnh thổ, vừa theo ngành tạo ra những khó khăn trong quá trình áp dụng.

Việc quy định mô hình cơ cấu, tổ chức sẽ tác động và ảnh hưởng đến mô hình quan hệ lao động và các chủ thể tham gia vào hoạt động công đoàn. Theo quy định hiện nay, cơ cấu tổ chức của Công đoàn có 4 cấp: Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam; Liên đoàn Lao động tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Công đoàn ngành Trung ương, Công đoàn Tổng Công ty thuộc Tổng Liên đoàn; Công đoàn cấp trên cơ sở; Công đoàn cơ sở, nghiệp đoàn. Pháp luật quy định việc tổ chức hoạt động và nguyên tắc tập trung dân chủ đã tạo ra sự thống nhất trong hành động từ trên xuống của các cấp công đoàn, tuy nhiên hệ quả lại làm hạn chế sự chủ động của các cấp công đoàn, tính chịu trách nhiệm chưa cao và đặc biệt, yếu tố công quyền, yếu tố chính trị, hành chính tác động đến vai trò hoạt động của tổ chức đại diện. Nhiều quan điểm còn cho rằng mô hình tổ chức hiện nay cho thấy bức tranh của tổ chức công đoàn thực sự là một cơ quan hành chính theo đúng nghĩa. Thêm vào đó, Công đoàn cơ sở hạt nhân của chức năng đại diện lại chịu sự chỉ đạo của quá nhiều tầng, nấc trung gian, điều này tạo ra tính “đa trùng lãnh đạo” làm giảm đi hiệu quả của pháp luật quy định về cơ cấu tổ chức công đoàn.

Hiện nay, cơ cấu tổ chức công đoàn vừa theo địa giới hành chính, vừa theo cơ cấu ngành. Việc quy định này vừa tạo ra thuận lợi, vừa có những khó khăn trong quá trình áp dụng. Một mặt cho phép người lao động nói chung và người lao động có cùng một nhóm ngành đều thực hiện quyền liên kết của mình để thiết lập tổ chức công đoàn. Mặt khác, để củng cố, phát triển và có mối quan hệ phối hợp chặt chẽ giữa hai loại này thực tế không đơn giản. Đối với một số quốc gia trên thế giới, như Đức, Đan Mạch, Pháp, Hoa Kỳ, Hàn Quốc là những quốc gia tập trung phát triển cơ cấu tổ chức công đoàn theo mô hình nghề nghiệp. Trong khi đó, phát triển tổ chức công đoàn cấp doanh nghiệp lại khá thành công ở Nhật Bản và Trung Quốc. Việc lựa chọn và phát triển mô hình cơ cấu tổ chức công đoàn nào nó phản ánh: thị trường lao động của quốc gia đó; vai trò của tổ chức công đoàn có ảnh hưởng đến quan hệ lao động; thương lượng tập thể và thỏa ước lao động tập thể sẽ được thiết lập tương ứng.

2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật về tổ chức công đoàn ở nước ta

Thứ nhất, pháp luật cần quy định mở rộng đối tượng được phép thành lập, gia nhập và hoạt động tổ chức công đoàn. Theo đó, tất cả người lao động nói chung không phân biệt công dân Việt Nam hay người nước ngoài đều có quyền thành lập, gia nhập và hoạt động tổ chức công đoàn. Điều này xuất phát từ một số lý do cơ bản: Để phù hợp với Công ước 87 về quyền tự do hiệp hội và việc bảo vệ quyền được tổ chức, năm 1948; bảo đảm sự bình đẳng về quyền công đoàn của lao động Việt Nam và lao động là người nước ngoài; thúc đẩy quá trình thành lập đoàn viên trong các doanh nghiệp ngoài nhà nước, đặc biệt là doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; thúc đẩy mối quan hệ giữa người lao động Việt Nam đáp ứng các tiêu chuẩn lao động quốc tế, phù hợp với việc xây dựng môi trường pháp lý đảm bảo thực thi hiệu quả trong quá trình hội nhập kinh tế - quốc tế và toàn cầu hóa hiện nay.

Thứ hai, pháp luật cần hướng dẫn cụ thể trách nhiệm của người sử dụng lao động trong việc thừa nhận và tạo điều kiện để tổ chức công đoàn hoạt động.

Pháp luật cần quy định cơ chế bảo đảm cho tổ chức công đoàn được thừa nhận với tư cách là một đối tác của người sử dụng lao động trên cơ sở tôn trọng, thiện chí, hợp tác trong quá trình người lao động thành lập, gia nhập và hoạt động công đoàn cũng như thừa nhận sự tồn tại của tổ chức đại diện trên thực tế. Việc quy định này nhằm bảo đảm rằng sự thừa nhận một tổ chức công đoàn của người sử dụng lao động phải đi kèm với hệ quả của việc hợp tác bình đẳng, tôn trọng, là cơ sở của việc đánh giá hiệu quả hoạt động đại diện và bảo vệ quyền lợi hợp pháp, chính đáng của người lao động trên thực tế.

Thứ ba, pháp luật cần quy định mở rộng chủ thể có thẩm quyền đại diện cho người lao động trong các trường hợp: Nơi chưa có tổ chức công đoàn; nơi Công đoàn hoạt động không hiệu quả, yếu kém. Pháp luật cần tiếp tục kế thừa Điều 172a Bộ luật Lao động sửa đổi, bổ sung năm 2006 cho phép người lao động được quyền cử người đại diện tham gia vai trò bảo vệ quyền lợi cho người lao động khi thực hiện quan hệ lao động.

Việc đề xuất quy định này xuất phát từ thực tế thời gian qua, tổ chức công đoàn cấp trên cơ sở đã được pháp luật trao cho rất nhiều quyền năng trong thành lập Công đoàn cơ sở, chỉ định ban chấp hành công đoàn lâm thời, thành lập tổ chức dịch vụ việc làm, tư vấn pháp luật, tham gia xây dựng chính sách, pháp luật liên quan đến người lao động, giải quyết các vấn đề quan hệ lao động, hỗ trợ trong thương lượng, ký kết, thực hiện thỏa ước… Tuy nhiên, thực tế hoạt động hiệu quả còn hạn chế, một số quyền thực hiện mang tính hình thức. Thực hiện thu công đoàn phí như hiện nay không mang tính khả thi, tạo nhiều áp lực cho Công đoàn cấp trên cơ sở vì phải gánh quá nhiều loại quyền năng và thực tế sẽ không thể đạt kết quả như mong đợi. Đồng thời, làm giảm đi vai trò phối hợp, hỗ trợ Công đoàn cơ sở trong quá trình Công đoàn cơ sở thực hiện.

Việc quy định tổ chức Công đoàn cấp trên cơ sở làm đại diện cho người lao động sẽ ảnh hưởng đến quá trình thành lập Công đoàn cơ sở. Người lao động trong doanh nghiệp sẽ có cảm giác vai trò của Công đoàn cơ sở mờ nhạt, việc thành lập hay không thành lập cũng không quan trọng. Người lao động sẽ có tâm lý ỷ lại, khi cho rằng đằng nào cũng có đại diện đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích của họ, nên mục đích của việc thành lập Công đoàn cơ sở cũng không được người lao động cân nhắc lựa chọn.

Việc quy định người lao động được quyền cử người đại diện để thay mặt người lao động tham gia quan hệ lao động còn thể hiện sự tương thích, phù hợp với các tiêu chuẩn lao động quốc tế, phù hợp với các công ước quốc tế và thể hiện ý chí tự nguyện đích thực trong việc bầu chọn người đại diện tham gia quan hệ. Việc đại diện sẽ thực chất chứ không đơn thuần là một loại quyền năng được quy định trên văn bản. Đồng thời, quy định này nhằm bảo đảm quyền lợi của người lao động một cách tối ưu.

Thứ tư, trong thời gian tới, pháp luật cần bổ sung các loại quyền gắn liền với những giá trị kinh tế để thu hút người lao động tham gia. Bởi hiện nay, đa số người lao động đều mong muốn làm sao khi trao đổi sức lao động trên thị trường, họ phải thu về những giá trị tương xứng và tốt nhất khi bỏ ra từng đó sức lao động trong các điều kiện làm việc khác nhau. Sẽ là đòn bẩy kích thích nếu người lao động nhận thấy rằng, tổ chức đại diện thực sự làm thay đổi chất lượng cuộc sống của họ, làm cho đời sống của họ khởi sắc, giá trị bản thân người lao động cùng với sức lao động của họ được tôn trọng, chứ không chỉ là các quyền đơn thuần mang tính phong trào, hình thức, hô hào khẩu hiệu. Việc thành lập, gia nhập và hoạt động chỉ còn là yếu tố về mặt thời gian.

Thứ năm, pháp luật cần quy định về chiến lược phát triển tổ chức đại diện lao động theo từng giai đoạn. Điều này phụ thuộc vào thị trường lao động và cơ chế điều chỉnh, thương lượng tập thể cũng như điều kiện phát triển thực tế của doanh nghiệp. Trong thời gian tới, Nhà nước cần ban hành chiến lược phát tiển tổ chức đại diện theo cơ cấu ngành. Trong quá trình thực hiện các tiêu chuẩn xã hội quốc tế về lao động, vấn đề các doanh nghiệp của các quốc gia trên thế giới đều quan tâm đó chính là thương lượng, đối thoại xã hội, trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp, xây dựng đạo đức trong kinh doanh… Do đó, ban hành chiến lược phát triển tổ chức đại diện theo ngành nhằm hạn chế cơ chế hoạt động mang tính hành chính; thỏa thuận xây dựng thỏa ước ngành. Điều này một mặt tạo ra vị thế độc lập của tổ chức đại diện lao động so với người sử dụng lao động, tạo ra sự độc lập trong hoạt động; mặt khác, thỏa ước ngành sẽ là “Bộ luật chung” của các doanh nghiệp có cùng ngành nghề, là cơ sở để các doanh nghiệp áp dụng. Trong trường hợp này, quyền lợi của người lao động trong thỏa ước doanh nghiệp thấp hơn so với thỏa ước ngành thì quyền lợi này sẽ được bảo đảm theo thỏa ước ngành. Điều quan trọng, thỏa ước ngành sẽ hoạt động trên cơ chế tự điều chỉnh của các bên đáp ứng tính linh hoạt, thay đổi của thị trường lao động. Nhà nước sẽ không can thiệp sâu vào cơ chế này, giảm thiểu vai trò và trách nhiệm của Nhà nước trong điều tiết, quản lý doanh nghiệp. Ban hành chiến lược phát triển tổ chức đại diện theo cơ cấu ngành sẽ tạo đà kích thích cho các tổ chức đại diện theo cơ cấu lãnh thổ, theo cấp doanh nghiệp phát triển. Tùy từng giai đoạn mà Nhà nước tập trung vào phát triển mô hình hoạt động tổ chức đại diện để khai thác tối ưu hiệu quả của mô hình đó.

______________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 1-2014

(1) Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, (2011), Báo cáo đánh giá tác động của Luật Công đoàn (sửa đổi), số 94, tr.20.

(2) TS. Nguyễn Xuân Thu, Đại học Luật Hà Nội

(3), (4) Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam: Báo cáo kết quả thực hiện Chương trình phát triển đoàn viên công đoàn giai đoạn 2008 - 2013, 2011.

(5) Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam: Công đoàn và quan hệ lao động trong bối cảnh kinh tế thị trường tại Việt Nam, Nxb. Lao động, Hà Nội, 2011, tr.121 – 122

ThS Đào Mộng Điệp

Đại học Luật - Đại học Huế