Ngoại giao kinh tế

Các Bộ trưởng dự AMM 29 (Ảnh: internet)

1. Nội hàm của khái niệm ngoại giao kinh tế

Ở nước ta hiện nay, các nghiên cứu về ngoại giao kinh tế không nhiều. Việc đưa ra, phân tích khái niệm, nội hàm để lý giải đầy đủ ngoại giao kinh tế là gì gần như chưa được thực hiện. Xung quanh khái niệm này, trên thế giới có nhiều tranh luận khác nhau. Có ý kiến cho rằng: “ngoại giao kinh tế” bao gồm hai nội dung: Thứ nhất là, chính sách và hành vi đối ngoại được một quốc gia (hoặc tổ chức quốc tế giữa các quốc gia) thiết lập và tiến hành vì mục đích lợi ích kinh tế quốc gia (tôn chỉ kinh tế hoặc lợi ích kinh tế của tổ chức). Thứ hai là, chính sách và hành vi đối ngoại được một quốc gia (hoặc tổ chức quốc tế giữa các quốc gia) thiết lập và tiến hành dựa vào công cụ kinh tế để thực hiện và duy trì mục tiêu chiến lược hoặc theo đuổi lợi ích nào đó ngoài lợi ích kinh tế.

Một số quan niệm cho rằng, ngoại giao kinh tế một mặt có thể giải thích thành coi kinh tế là mục đích, ngoại giao là công cụ, coi việc theo đuổi tối đa hóa lợi ích kinh tế là mục tiêu; mặt khác, còn mang hàm ý áp dụng công cụ kinh tế, để theo đuổi một mục tiêu đối ngoại nào đó hoặc dựa vào sức mạnh kinh tế để thực hiện mục tiêu đối ngoại.

Có ý kiến khác lại cho rằng: ngoại giao kinh tế là thể tổng hợp giữa chính trị và kinh tế, là một hệ thống chế độ quản lý, thông qua phương án của chế độ quản lý này giúp thực hiện hợp tác và cạnh tranh giữa các nước trên thế giới, khiến cho hình thức và phương pháp kinh tế thị trường không ngừng được hoàn thiện và xác lập, đồng thời cũng khiến cho kinh tế thị trường trở thành nhân tố trọng yếu để phát triển xã hội và giải quyết những vấn đề then chốt trong tiến bộ kinh tế - xã hội. Tính mục đích và tính công cụ của kinh tế trong ngoại giao kinh tế không thể tách với với tính mục đích và tính công cụ của chính trị, góc độ kinh tế trong ngoại giao kinh tế nằm ở trong một thể thống nhất không thể tách rời.

Những quan niệm nêu trên về “ngoại giao kinh tế” quá rộng, khiến người ta khó có thể phân biệt sự khác nhau giữa “ngoại giao kinh tế” và ý nghĩa ngoại giao thông thường. Bởi vì, trong hiện thực cộng đồng quốc tế, hành vi chính trị và hành vi kinh tế của một quốc gia có mối quan hệ mật thiết, không thể tách rời, có thể tìm thấy mục đích kinh tế đằng sau hành vi chính trị, cũng có thể tìm thấy mục đích chính trị đằng sau hành vi kinh tế. Nếu như tìm thấy hai điểm này trong hiện thực, đồng thời dùng “ngoại giao kinh tế” để định nghĩa nó, thì bất cứ hoạt động ngoại giao nào cũng có thể quy nạp thành “ngoại giao kinh tế”, từ đó khiến cho “ngoại giao kinh tế” mất đi ý nghĩa thực tế.

Muốn định nghĩa khái niệm ngoại giao kinh tế, trước hết cần phải thoát ra khỏi khung tư duy kinh tế hóa quan hệ chính trị quốc tế và chính trị hóa quan hệ kinh tế quốc tế. Nhìn từ lịch sử và tình hình hiện tại của quan hệ quốc tế, rất ít quốc gia, đặc biệt là quốc gia phát triển đề xuất rõ ràng về việc áp dụng thi hành “ngoại giao kinh tế”. Tính đến thời điểm hiện tại, chỉ có Nhật Bản sau Chiến tranh thế giới thứ hai đến nay, Trung Quốc từ khi cải cách mở cửa đến nay, và nước Nga sau khi Liên Xô tan rã là đề xuất rõ ràng, sẽ áp dụng thi hành chính sách “ngoại giao kinh tế” của ba quốc gia kể trên trong việc thực thi các chiến lược quốc tế.

Từ việc thi hành chính sách “ngoại giao kinh tế”, chúng ta có thể thấy một số điểm chung dưới đây:

Thứ nhất, bối cảnh lịch sử của các nước này khi thi hành ngoại giao kinh tế về đại thể tương đồng với nhau, đều là những nước đang phát triển, trong tình trạng đối mặt với vô số khó khăn. Nhật Bản trong tình trạng vừa kết thúc chiến tranh, môi trường quốc tế bên ngoài phức tạp, đa biến, cơ chế đảm bảo an ninh quốc gia do Mỹ đảm nhiệm và hỗ trợ, không thể thông qua hoạt động ngoại giao với ý nghĩa thông thường để mở ra cánh cửa quan hệ đối ngoại với các nước khác, bắt buộc phải lựa chọn hình thức “ngoại giao kinh tế”. Còn Trung Quốc, khi bước vào cải cách mở cửa, bối cảnh mới hết sức phức tạp, trong tình trạng trên phạm vi quốc tế, cuộc cạnh tranh giữa Liên Xô và Mỹ bước vào giai đoạn then chốt nhất, còn trong nước, hậu quả trầm trọng của 10 năm cách mạng văn hóa vẫn chưa được giải quyết triệt để, đã lựa chọn “ngoại giao kinh tế” làm đột phá khẩu trong việc tiếp cận với thế giới, chiến lược này được xúc tiến mạnh từ những năm 1980 trở đi. Với nước Nga, sau khi chiến tranh lạnh kết thúc và Liên Xô tan rã, ở góc độ nào đó đã buộc phải đi theo con đường “ngoại giao kinh tế” để hóa giải tình trạng bên ngoài thì bị thế lực nước ngoài ăn mòn phạm vi thế lực truyền thống, bên trong thì chính trị bất ổn, kinh tế suy thoái. Trong tình hình lúc bấy giờ, nếu kinh tế trong nước không phát triển, thì sẽ không thể bảo vệ thiết chế chính trị hiện thời và duy trì lợi ích trên các phương diện khác. Cả ba nước trên đều tuân theo chiến lược phát triển coi kiến thiết kinh tế là trọng tâm, coi phát triển thương mại đối ngoại, thu hút vốn đầu tư nước ngoài là mục tiêu trọng yếu của chiến lược phát triển quốc gia, xác định rõ ràng địa vị công cụ và biện pháp của chính sách đối ngoại, trong đó tác dụng chủ yếu là phục vụ cho kiến thiết kinh tế. Có thể thấy, “ngoại giao kinh tế” là một hình thức ngoại giao linh hoạt, được áp dụng trong một thời kỳ lịch sử đặc thù, khi quốc gia khó duy trì ngoại giao với ý nghĩa thông thường. Nó được sử dụng như một sự bổ khuyết của ngoại giao với ý nghĩa thông thường.

Thứ hai, đảm bảo lợi ích an ninh cơ bản của quốc gia là tiền đề quan trọng để thi hành “ngoại giao kinh tế”. Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Nhật Bản với địa vị đặc thù là nước bại trận, nước Mỹ gần như chi phối toàn diện, tình thế khi đó buộc Nhật Bản phải hoàn toàn dựa vào Mỹ để duy trì đảm bảo an ninh của nước mình, đây là một lựa chọn bất đắc dĩ. Ngoài ra, Nhật Bản còn có thể dựa vào sức mạnh của Mỹ, tiết kiệm một lượng lớn chi phí quốc phòng để dành cho công cuộc phục hồi kinh tế. Cách Nhật Bản duy trì an ninh cơ bản của quốc gia là một ví dụ đặc biệt, chứ không phải mọi quốc gia đều muốn duy trì an ninh của nước mình theo cách đó. Trung Quốc và Nga chỉ có thể lựa chọn dựa vào sức mạnh của chính mình để đảm bảo lợi ích an ninh cơ bản của quốc gia. Lợi ích an ninh cơ bản của quốc gia chỉ đảm bảo chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia, không đề xuất mục tiêu chiến lược đối ngoại quá cao. Nếu xuất hiện đe dọa thách thức đến giới hạn cơ bản về chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, sẽ kiên quyết phản kích lại, thậm chí sẵn sàng hy sinh lợi ích kinh tế của quốc gia, ví dụ Trung Quốc đối với vấn đề Đài Loan hay Nga đối với vấn đề Chechnya. Do đó thi hành ngoại giao kinh tế không đồng nghĩa với coi lợi ích kinh tế là trọng tâm một cách vô điều kiện, trước hết phải đảm bảo lợi ích an ninh cơ bản nhất của quốc gia, đây chính là giới hạn cơ bản nhất của một quốc gia khi thi hành ngoại giao kinh tế.

Thứ ba, dưới tiền đề đảm bảo lợi ích an ninh cơ bản của quốc gia, chính sách ngoại giao phải coi việc theo đuổi lợi ích kinh tế là mục tiêu, căn cứ vào lợi ích kinh tế để đưa ra lựa chọn trong hoạt động ngoại giao của mình. Đương nhiên, phương pháp và công cụ cụ thể ở mỗi quốc gia là không giống nhau.

Do đó, có thể thấy “ngoại giao kinh tế” chỉ một hình thức ngoại giao của một quốc gia, trong một thời kỳ lịch sử đặc thù (thường là trong tình hình khó khăn), dưới tiền đề đảm bảo lợi ích an ninh cơ bản của quốc gia, nhằm giải quyết tốt hơn vấn đề phát triển kinh tế, coi việc theo đuổi lợi ích kinh tế là phương hướng.

Ở giai đoạn hiện nay, dù không công khai về mặt chính sách, quan điểm, nhưng có thể khẳng định hầu hết các quốc gia, vùng lãnh thổ đều thực thi chính sách ngoại giao kinh tế với hai hình thức biểu hiện là:

- Các hoạt động ngoại giao được tiến hành để thực hiện mục tiêu kinh tế, tức coi ngoại giao là công cụ để theo đuổi lợi ích về mặt kinh tế;

- Cáchoạt động kinh tế được quốc gia tiến hành để thực hiện các mục tiêu chính trị hay quân sự, tức coi kinh tế là công cụ để theo đuổi lợi ích về mặt chính trị, quân sự…

Theo quan niệm trên, chúng ta thấy rằng, ngoại giao kinh tế ngoài đặc điểm chung với ngoại giao thông thường (cơ sở ngoại giao, mục đích ngoại giao, chủ thể ngoại giao)… đặc điểm riêng của nó nằm ở tính kinh tế. Ngoại giao mang nhân tố kinh tế đều có thể coi là ngoại giao kinh tế. Nói ngắn gọn, một là ngoại giao nhằm mục đích kinh tế; hai là ngoại giao sử dụng công cụ lực lượng kinh tế. Nếu không phải hai tình huống trên thì không được coi là ngoại giao kinh tế. Có thể coi đây là bản chất của ngoại giao kinh tế.

2. Một số nhận xét về ngoại giao kinh tế

a.Ngoại giao kinh tế là một bộ phận cấu thành ngoại giao tổng thể

Nhìn từ bề ngoài, chính sách ngoại giao được chia thành các hình thức như: ngoại giao chính trị, ngoại giao kinh tế, ngoại giao quân sự, ngoại giao văn hóa… Tổng hòa các hình thức ngoại giao này cấu thành nên “ngoại giao tổng thể” của một quốc gia. Do đó, “ngoại giao kinh tế” chỉ là một trong những thành tố cấu thành nên “ngoại giao tổng thể”, cần phải phối hợp với các hình thức ngoại giao khác như “ngoại giao chính trị”, “ngoại giao quân sự”, “ngoại giao văn hóa”… mới có thể phát huy tác dụng của mình một cách trọn vẹn nhất.

Xét từ mặt lý luận, an ninh và phát triển là hai mục tiêu cơ bản mà một quốc gia theo đuổi. Sinh tồn là vấn đề an ninh của một quốc gia, thuộc về phạm trù chính trị; phát triển là vấn đề chấn hưng kinh tế của một quốc gia, thuộc phạm trù kinh tế. Hai mặt này có mối liên hệ mật thiết với nhau, sinh tồn là nền tảng, không có sinh tồn thì không có phát triển, phát triển để sinh tồn một cách tốt hơn nữa, đảm bảo nâng cao chất lượng của sinh tồn. Xét từ biểu hiện, sinh tồn và phát triển ảnh hưởng lẫn nhau, tác động đến nhau, song là một vấn đề nền móng hơn so với vấn đề phát triển, an ninh quốc gia quan trọng hơn lợi ích kinh tế.

Từ sau khi chiến tranh lạnh kết thúc đến nay, địa vị của nhân tố kinh tế trong quan hệ quốc tế đã được nâng cao lên một tầm nhất định so với trước. Trong lĩnh vực quan hệ quốc tế đã xuất hiện xu hướng từ ưu tiên chính trị chuyển sang ưu tiên kinh tế. Làm thế nào để bảo đảm tối đa lợi ích kinh tế quốc gia ngày càng trở thành nhiệm vụ trọng yếu của ngoại giao các nước. Tuy nhiên, còn sớm để nói rằng ngoại giao kinh tế đã trở thành nhân tố mang tính quyết định hoặc tính chủ đạo trong “ngoại giao tổng thể” của một quốc gia.

b.Ngoại giao kinh tế có tính chất hai mặt

Áp dụng “ngoại giao kinh tế” vừa độ, ở mức thích hợp sẽ có thể phát huy tác dụng tích cực của nó. Nếu không coi trọng lợi ích kinh tế của quốc gia, thậm chí xa rời mục tiêu phát triển kinh tế quốc gia, sẽ khiến lợi ích kinh tế của quốc gia chịu tổn thất. Nhưng theo đuổi tối đa hóa lợi ích kinh tế một cách phiến diện, thi hành “ngoại giao kinh tế” lợi mình hại người, có thể khiến lợi ích của các bên đều chịu tổn thất. Trong thập niên 1950-1960, Nhật Bản theo đuổi lợi ích kinh tế tại khu vực Đông Nam Á một cách gần như tuyệt đối, coi nơi đây là nơi cung cấp nguyên liệu sản xuất và thị trường tiêu thụ hàng hóa, và thực thi chính sách thương mại, đầu tư, viện trợ để nhằm đạt tới mục đích của riêng mình, bất chấp các yếu tố khác. Điều đó đã gây tổn hại nghiêm trọng tới hình tượng của Nhật Bản tại Đông Nam Á, khiến cho tinh thần chống Nhật của người dân một số nước dâng cao, thậm chí xuất hiện những sự kiện chống Nhật như tẩy chay hàng Nhật, đốt xe hơi và quốc kỳ Nhật Bản… Nhật Bản cũng theo đuổi chính sách tối đa hóa lợi ích một cách phiến diện, thực thi bảo hộ thị trường trong nước quá mức, đã làm căng thẳng và gây ra va chạm trong quan hệ hợp tác kinh tế với nước ngoài, đặc biệt là các nước Âu, Mỹ khiến các cuộc chiến thương mại thường nổ ra vô cùng kịch liệt.

c.Ngoại giao kinh tế có thể mang tính giai đoạn, có thể mang tính lâu dài

Trong lịch sử hiện đại, có một số nước thực hiện ngoại giao kinh tế trong một giai đoạn nhất định. Nhưng tính chất giai đoạn không đúng trong trường hợp đối với các quốc gia có tham vọng trở thành cường quốc kinh tế, theo đuổi hoài bão quốc tế lớn hơn nữa, đã thực hiện ngoại giao kinh tế như một chiến lược lâu dài. Ví như trường hợp Nhật Bản đã duy trì chiến lược ngoại giao kinh tế liên tục từ những năm 1950 đến nay. Thậm chí, người ta chưa thấy dấu hiệu chứng tỏ Nhật Bản sẽ dừng lại hay giảm bớt việc thực hiện ngoại giao kinh tế phục vụ phát triển kinh tế và đối ngoại.

d. Ngoại giao kinh tế không thể là công cụ để chuyển hóa sức mạnh kinh tế thành sức mạnh chính trị một cách tuyệt đối

Đối với một nước lớn, thực lực kinh tế không đồng nghĩa với tổng lực quốc gia, thực lực kinh tế cũng không đồng nghĩa với sức mạnh quân sự, cường quốc kinh tế càng không đồng nghĩa với một cường quốc chính trị, muốn chuyển biến sức mạnh kinh tế hùng mạnh thành tư bản chính trị to lớn, buộc phải trải qua một quá trình hoán chuyển thực lực, quá trình hoán chuyển này cần thời gian và thời cơ để hoán chuyển, không thể thực hiện trong phút chốc. Trường hợp Nhật Bản và Đức giai đoạn cuối thế kỷ XIX đến hết Chiến tranh thế giới thứ hai, sau khi trở thành cường quốc kinh tế, đều tích cực nỗ lực thực hiện chuyển biến từ cường quốc kinh tế sang cường quốc chính trị. Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, ngoại giao kinh tế đã giúp Nhật Bản từ một nước chiến bại sau Chiến tranh thế giới thứ hai, trở thành cường quốc kinh tế lớn thứ hai trên thế giới vào những năm 1970, nhưng quá trình chuyển biến thành cường quốc chính trị của Nhật Bản không hề thuận lợi. Trung Quốc hiện nay, sau khi trở thành nền kinh tế lớn thứ hai thế giới, đang nỗ lực chuyển biến sức mạnh kinh tế với những ảnh hưởng quốc tế to lớn thành sức mạnh chính trị toàn cầu nhưng chưa đạt được mục tiêu.

e. Ngoại giao kinh tế có thể thỏa hiệp

Điểm khác biệt rõ ràng giữa “ngoại giao kinh tế” và “ngoại giao chính trị” là “ngoại giao chính trị” mang “tính cương” còn “ngoại giao kinh tế” mang “tính nhu”. “Tính cương” nghĩa là khó đạt được thỏa hiệp bởi bản chất của chính trị quốc tế là tranh giành quyền lực, thông thường nước nắm quyền lực trong tay quyết không muốn chia sẻ quyền lực với quốc gia khác, mà họ quan tâm nhiều hơn tới lợi ích tương đối, tức ai giành được nhiều lợi ích hơn. “Tính nhu” thường dễ dàng đạt được thỏa hiệp, do một quốc gia khó lòng độc chiếm lợi ích kinh tế. Cuộc chiến thương mại giữa Mỹ và Nhật Bản, Mỹ và châu Âu đã từng có thời điểm vô cùng quyết liệt, nhưng cuối cùng vẫn đạt được thỏa hiệp. Do đó, “ngoại giao kinh tế” có hình tượng hòa bình, có lợi cho việc tăng cường quan hệ đối ngoại giữa các quốc gia, dễ dàng được chấp nhận. Khi lâm vào tình thế khó khăn, các nước đều lựa chọn “ngoại giao kinh tế” để tìm đến lối thoát, duy trì sự tồn tại và phát triển.

___________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 10-2016

Tài liệu tham khảo

(1) Geoff R. Berridge, Alan James:A dictionary of diplomacy, Palgrave Macmillan Limited, 2003.

(2) Henry Kissinger: Diplomacy, Simon & Schuster ISBN: 9780671510992, 1995.

(3) Chu Vĩnh Sinh: Ngoại giao kinh tế (tiếng Trung),Nxb Thanh niên Trung Quốc, Bắc Kinh, 2004.

(4) Lưu Cẩm Minh, Đinh An Bình, Hoàng Trí Hổ…(chủ biên): Án lệ ngoại giao kinh tế (tiếng Trung), Nxb Nhân dân Liêu Ninh, Liêu Ninh, Trung Quốc, 2011.

(5) Hà Mậu Xuân: Giáo trình Ngoại giao kinh tế (tiếng Trung),Nxb Tri thức Thế giới, Bắc Kinh, Trung Quốc, 2010.

TS Trần Thọ Quang

Viện Quan hệ quốc tế

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh