Lý thuyết hệ thống xã hội và vấn đề thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam

TS ĐỖ VĂN QUÂN
Viện Kinh tế - Xã hội và Môi trường,
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

Social system theory and the implementation of the two-level local government model in Vietnam

Abstract: Based on the application of social system theory, the article approaches the current two-level local government model in Vietnam as a governance system consisting of many structural, linked, and organically interacting components. Through a systematic analytical framework, the article clarifies operational characteristics and basic functions, while identifying initial results as well as limitations and inadequacies arising during the implementation process. On that basis, the article proposes several suggestions to perfect the organizational mechanism and improve the operational efficiency of two-level local governments in the context of national governance innovation.

1. Mở đầu

Trong tiến trình cải cách bộ máy nhà nước và hoàn thiện nền hành chính quốc gia, vấn đề tổ chức chính quyền địa phương luôn được xem là một nội dung trọng tâm nhằm bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước đi đôi với sự chủ động, linh hoạt của địa phương. Hiện nay, Việt Nam đang thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp - cấp tỉnh và cấp cơ sở (xã, phường, đặc khu), nhằm phù hợp hơn với yêu cầu phát triển, tinh gọn bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý. Mục tiêu cốt lõi là xây dựng bộ máy hành chính tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn phát triển mới.

Việc tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp là một trong những vấn đề trọng tâm trên cả hai chiều cạnh khoa học và thực tiễn, được nhiều chuyên gia và nhà hoạch định chính sách xem xét như một hướng đi tất yếu, nhưng cần có lộ trình, phương pháp và điều kiện nguồn lực phù hợp.

Từ góc độ khoa học quản trị và xã hội học, mô hình chính quyền địa phương có thể được xem như một hệ thống xã hội - hành chính, trong đó các thành tố như tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, cơ chế chính sách và mối quan hệ giữa các chủ thể quản trị cấu thành một chỉnh thể vận hành có tính tương tác và phụ thuộc lẫn nhau. Vì vậy, việc phân tích mô hình chính quyền địa phương dưới góc độ lý thuyết hệ thống xã hội giúp nhận diện rõ hơn cấu trúc, chức năng, cơ chế vận hành cũng như các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương.

2. Nội dung

2.1. Lý thuyết hệ thống xã hội và vận dụng trong nghiên cứu mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam

Lý thuyết hệ thống xã hội được hình thành và phát triển trên cơ sở kế thừa các dòng tư tưởng lớn của khoa học xã hội hiện đại, tiêu biểu là lý thuyết hệ thống tổng quát của Ludwig von Bertalanffy, lý thuyết cấu trúc – chức năng của Talcott Parsons và lý thuyết hệ thống tự tham chiếu của Niklas Luhmann. Đây là một trong những khung lý thuyết nền tảng của xã hội học hiện đại, cho phép nhận diện xã hội như một chỉnh thể có cấu trúc, trong đó các bộ phận liên kết hữu cơ, vận hành thông qua các cơ chế tương tác, thích ứng và tự điều chỉnh.

Theo cách tiếp cận này, hệ thống xã hội được hiểu là một tổng thể bao gồm các yếu tố có cấu trúc như thiết chế (institutions), vai trò (roles), chuẩn mực (norms), giá trị (values) và hành vi (behavior), được tổ chức trong mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau nhằm duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Điểm cốt lõi của cách tiếp cận hệ thống không chỉ nằm ở việc nhận diện các thành tố cấu thành, mà còn ở việc phân tích các mối quan hệ động giữa chúng trong một chỉnh thể thống nhất.

Trong tác phẩm The Social System (1951), Talcott Parsons đã chỉ ra những đặc trưng cơ bản của hệ thống xã hội. Trước hết, hệ thống có tính trật tự và sự phụ thuộc liên đới giữa các bộ phận; các yếu tố không tồn tại biệt lập mà gắn kết trong một cấu trúc có tổ chức. Thứ hai, hệ thống có xu hướng tự duy trì và đạt tới trạng thái cân bằng thông qua các cơ chế điều chỉnh nội tại. Thứ ba, hệ thống vừa có thể ổn định, vừa có khả năng biến đổi có trật tự theo thời gian. Bên cạnh đó, mỗi bộ phận trong hệ thống đều có ảnh hưởng đến cấu trúc và hoạt động của các bộ phận khác, đồng thời hệ thống luôn duy trì ranh giới nhất định với môi trường bên ngoài. Đặc biệt, hai quá trình phân hóa và tích hợp được xem là điều kiện cơ bản để hệ thống đạt được trạng thái cân bằng động, bảo đảm khả năng thích ứng và phát triển.

Trên cơ sở đó, Parsons xây dựng mô hình chức năng AGIL, xác định bốn chức năng thiết yếu mà mọi hệ thống xã hội phải thực hiện để tồn tại và phát triển, bao gồm: thích nghi (Adaptation), đạt mục tiêu (Goal attainment), gắn kết (Integration) và duy trì mô hình giá trị (Latency). Đây không chỉ là khung phân tích chức năng, mà còn là công cụ lý luận quan trọng để đánh giá hiệu quả vận hành của một hệ thống xã hội cụ thể.

Từ các luận điểm trên, có thể khái quát các đặc trưng cơ bản của hệ thống xã hội như sau: (i) tính tổng thể và liên kết - các bộ phận gắn bó hữu cơ và tác động qua lại lẫn nhau; (ii) tính cấu trúc - chức năng - mỗi yếu tố đảm nhiệm vai trò riêng trong việc duy trì hoạt động chung của hệ thống; (iii) tính thích nghi và phản hồi - hệ thống có khả năng tiếp nhận thông tin, tự điều chỉnh để thích ứng với môi trường; và (iv) tính mở – hệ thống luôn trao đổi nguồn lực, thông tin với môi trường bên ngoài. Những đặc trưng này tạo nên nền tảng lý luận quan trọng để phân tích các hệ thống chính trị - hành chính trong bối cảnh hiện đại.

Vận dụng lý thuyết hệ thống xã hội vào nghiên cứu mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam có thể nhìn nhận chính quyền địa phương như một hệ thống con trong tổng thể hệ thống chính trị quốc gia. Hệ thống này bao gồm các thành tố cấu thành như: cơ cấu tổ chức (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn), đội ngũ cán bộ, công chức, hệ thống pháp luật và cơ chế chính sách, cũng như các mối quan hệ với Đảng, Mặt trận Tổ quốc, nhân dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Hiệu quả vận hành của hệ thống chính quyền địa phương không chỉ phụ thuộc vào năng lực của từng thành tố riêng lẻ, mà còn phụ thuộc quyết định vào mức độ phối hợp, liên thông và tương tác giữa các thành tố trong toàn hệ thống.

Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc tổ chức lại bộ máy theo hướng tinh giản cấp trung gian có thể được hiểu như một quá trình tái cấu trúc hệ thống. Từ góc độ lý thuyết hệ thống, sự thay đổi này làm biến đổi cấu trúc và dòng chảy thông tin trong hệ thống, qua đó tác động trực tiếp đến hiệu quả vận hành. Nếu được thiết kế hợp lý, mô hình hai cấp sẽ rút ngắn khoảng cách quản trị, tăng tính trực tiếp trong chỉ đạo – điều hành và nâng cao khả năng phản hồi từ cơ sở; ngược lại, nếu thiếu sự điều chỉnh đồng bộ, hệ thống có thể rơi vào trạng thái mất cân bằng tạm thời do sự lệch pha giữa chức năng và năng lực của các bộ phận.

Xét dưới góc độ chức năng AGIL, mô hình chính quyền địa phương hai cấp thể hiện rõ các yêu cầu vận hành của một hệ thống xã hội:

Thứ nhất, về chức năng thích nghi (A), mô hình hai cấp tạo điều kiện để bộ máy hành chính linh hoạt hơn trước sự đa dạng của các điều kiện kinh tế - xã hội giữa các địa phương. Cấp tỉnh giữ vai trò điều chỉnh chính sách theo đặc thù vùng, trong khi cấp cơ sở trực tiếp tiếp nhận và xử lý các vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội.

Thứ hai, về chức năng đạt mục tiêu (G), hệ thống chính quyền địa phương hướng tới các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân và bảo đảm ổn định chính trị. Sự phân công giữa cấp tỉnh (hoạch định chiến lược, kế hoạch) và cấp cơ sở (tổ chức thực hiện, giám sát và phản hồi) tạo nên cơ chế thực thi mục tiêu tương đối rõ ràng và hiệu quả.

Thứ ba, về chức năng gắn kết (I), mô hình hai cấp thiết lập cơ chế liên kết theo chiều dọc giữa các cấp chính quyền, đồng thời bảo đảm sự kết nối giữa Nhà nước và xã hội. Các thiết chế như Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đóng vai trò trung gian, gắn kết ý chí của nhân dân với quyền lực nhà nước, qua đó duy trì tính thống nhất của hệ thống.

Thứ tư, về chức năng duy trì mô hình giá trị (L), chính quyền địa phương là nơi trực tiếp hiện thực hóa các giá trị của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa như dân chủ, công bằng, minh bạch và phục vụ nhân dân. Thông qua hoạt động quản lý thường xuyên, hệ thống góp phần củng cố niềm tin xã hội và duy trì sự ổn định của trật tự chính trị.

Từ góc nhìn hệ thống, chính quyền địa phương hai cấp còn thể hiện rõ các đặc tính vận hành cơ bản. Trước hết, về tính cấu trúc, việc chuyển từ mô hình ba cấp sang hai cấp là sự tái cấu trúc theo hướng giảm tầng nấc trung gian, tăng tính kết nối trực tiếp giữa các cấp. Tiếp đến, về tính cân bằng, sự phân định chức năng giữa cấp tỉnh và cấp cơ sở góp phần duy trì trạng thái ổn định và hạn chế xung đột chức năng trong hệ thống. Về tính tương tác, hiệu quả vận hành phụ thuộc lớn vào cơ chế phản hồi thông tin hai chiều giữa các cấp chính quyền và giữa chính quyền với xã hội; nếu dòng thông tin bị gián đoạn hoặc sai lệch, hệ thống sẽ suy giảm khả năng thích ứng. Cuối cùng, về tính mở và thích nghi, hệ thống chính quyền địa phương chịu tác động mạnh mẽ từ môi trường bên ngoài như quá trình chuyển đổi số, đô thị hóa và hội nhập quốc tế, đòi hỏi phải liên tục điều chỉnh để thích ứng.

Như vậy, từ tiếp cận lý thuyết hệ thống xã hội, có thể khẳng định rằng hiệu quả của mô hình chính quyền địa phương hai cấp không chỉ phụ thuộc vào thiết kế tổ chức, mà còn phụ thuộc vào khả năng vận hành hệ thống theo hướng linh hoạt, liên thông, có phản hồi và tự điều chỉnh. Một hệ thống chính quyền địa phương hiệu quả là hệ thống bảo đảm được sự cân bằng động giữa các thành tố, có năng lực thích ứng cao với môi trường và duy trì được sự gắn kết giữa Nhà nước và xã hội trong bối cảnh phát triển hiện nay.

2.2. Thực trạng hoạt động của mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam từ tiếp cận lý thuyết hệ thống xã hội

a) Một số ưu điểm

Từ góc độ lý thuyết hệ thống xã hội, chính quyền địa phương có thể được xem như một hệ thống quản trị gồm nhiều thành tố có mối quan hệ tương tác chặt chẽ, trong đó cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành, dòng thông tin và các thiết chế phối hợp cùng tạo nên hiệu quả hoạt động của toàn bộ hệ thống. Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp (cấp tỉnh và cấp cơ sở) bước đầu cho thấy một số ưu điểm trong việc tổ chức và vận hành hệ thống quản trị địa phương.

Thứ nhất, góp phần tinh gọn cấu trúc hệ thống quản trị địa phương, giảm tầng nấc trung gian trong bộ máy hành chính

Theo quan điểm của lý thuyết hệ thống xã hội, một hệ thống tổ chức có cấu trúc càng gọn nhẹ thì khả năng vận hành, phản hồi và thích ứng với môi trường càng linh hoạt. Việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp giúp giảm bớt tầng nấc trung gian trong hệ thống quản lý hành chính, qua đó góp phần rút ngắn chuỗi chỉ đạo, điều hành và tăng tính trực tiếp trong quan hệ giữa cấp tỉnh và chính quyền cơ sở.

Chủ trương tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị đã được Đảng xác định rõ trong Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25-10-2017 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Việc nghiên cứu và triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp có thể xem là một trong những hướng tiếp cận nhằm cụ thể hóa chủ trương này trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương.

Thứ hai, tạo điều kiện nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của chính quyền cơ sở trong quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân

Trong mô hình hai cấp, cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) trực tiếp gắn bó với đời sống của người dân, đảm nhận nhiều nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Từ góc độ lý thuyết hệ thống, đây là cấp “tiểu hệ thống gần dân nhất”, đóng vai trò quan trọng trong việc tiếp nhận thông tin từ xã hội, phản ánh nhu cầu và vấn đề phát sinh trong đời sống thực tiễn. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định chính quyền địa phương có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, quản lý các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh trên địa bàn. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc tăng cường vai trò của chính quyền cơ sở có thể góp phần nâng cao khả năng phản ứng chính sách và hiệu quả phục vụ người dân.

Thứ ba, tăng cường tính liên thông và khả năng phản hồi thông tin trong hệ thống quản trị địa phương

Theo quan điểm của lý thuyết hệ thống, khả năng phản hồi thông tin là một yếu tố quan trọng bảo đảm cho hệ thống vận hành hiệu quả và thích ứng với sự thay đổi của môi trường. Khi giảm bớt một cấp trong hệ thống quản lý, quá trình truyền đạt thông tin từ cơ sở lên cấp tỉnh và ngược lại có thể được rút ngắn, giúp nâng cao tốc độ xử lý thông tin và khả năng phản ứng của bộ máy hành chính đối với các vấn đề phát sinh trong thực tiễn. Điều này phù hợp với định hướng cải cách hành chính, xây dựng nền hành chính phục vụ, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm, được xác định trong nhiều văn kiện của Đảng và Nhà nước về cải cách bộ máy nhà nước và xây dựng chính quyền điện tử, chính quyền số.

Thứ tư, tạo điều kiện thúc đẩy sự phối hợp giữa chính quyền địa phương với các chủ thể xã hội trong quản trị địa phương

Trong tiếp cận hệ thống xã hội, chính quyền địa phương không tồn tại như một cấu trúc khép kín mà luôn có mối quan hệ tương tác với các thiết chế xã hội khác, như Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp và cộng đồng dân cư. Khi tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn, rõ chức năng và giảm tầng nấc trung gian, các kênh phối hợp và tương tác giữa chính quyền với các chủ thể xã hội có thể trở nên trực tiếp và linh hoạt hơn. Qua đó, góp phần tăng cường sự tham gia của xã hội trong quản trị địa phương.

Thứ năm, góp phần nâng cao tính thích ứng của hệ thống chính quyền địa phương trước yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia

Một trong những đặc trưng quan trọng của hệ thống xã hội là khả năng thích ứng với môi trường và yêu cầu phát triển mới. Trong bối cảnh chuyển đổi số, cải cách hành chính và đổi mới quản trị công đang diễn ra mạnh mẽ, việc nghiên cứu và từng bước triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp có thể tạo điều kiện để hệ thống chính quyền địa phương vận hành linh hoạt hơn, phù hợp với yêu cầu quản trị hiện đại. Đồng thời, việc tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn cũng tạo tiền đề cho việc ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng chính quyền điện tử và chính quyền số ở địa phương.

Từ góc độ tiếp cận lý thuyết hệ thống xã hội, những ưu điểm bước đầu nêu trên cho thấy mô hình chính quyền địa phương hai cấp có tiềm năng góp phần nâng cao hiệu quả vận hành của hệ thống quản trị địa phương. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, mô hình này cũng đặt ra nhiều vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện, đặc biệt liên quan đến phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền, năng lực của đội ngũ cán bộ cơ sở và cơ chế phối hợp giữa các chủ thể trong hệ thống chính trị địa phương.

b) Một số hạn chế, bất cập

Từ góc độ lý thuyết hệ thống xã hội, hiệu quả vận hành của một hệ thống quản trị không chỉ phụ thuộc vào cấu trúc tổ chức mà còn chịu tác động của nhiều yếu tố như sự phân công chức năng giữa các thành tố trong hệ thống, năng lực của các chủ thể tham gia hệ thống, cơ chế phối hợp và dòng thông tin phản hồi. Trong quá trình nghiên cứu và triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam, bên cạnh những ưu điểm bước đầu, vẫn tồn tại một số hạn chế, bất cập cần tiếp tục được nhận diện và khắc phục.

Thứ nhất, việc phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền trong hệ thống quản trị địa phương còn cần tiếp tục được hoàn thiện

Theo lý thuyết hệ thống, mỗi thành tố trong hệ thống cần có chức năng và vai trò tương đối rõ ràng để bảo đảm sự vận hành hiệu quả của toàn bộ hệ thống. Trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam, mặc dù Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã quy định khá cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền, song trong quá trình thực thi ở một số địa phương vẫn xuất hiện những khó khăn nhất định trong việc phân định thẩm quyền giữa các cấp, đặc biệt trong các lĩnh vực quản lý liên ngành như đất đai, xây dựng, môi trường hoặc quản lý trật tự đô thị. Báo cáo tài chính năm 2023 của Bộ Nội vụ cũng cho thấy vẫn còn hiện tượng chồng chéo trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, cho thấy yêu cầu tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền (Bộ Nội vụ, 2023).

Thứ hai, năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ của chính quyền cơ sở ở một số nơi còn hạn chế so với yêu cầu của mô hình quản trị mới

Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cấp cơ sở giữ vai trò trực tiếp trong tổ chức thực thi chính sách và giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý nhà nước cho thấy năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức cấp cơ sở ở một số địa phương vẫn còn những hạn chế nhất định về trình độ chuyên môn, kỹ năng quản lý và khả năng thích ứng với yêu cầu cải cách hành chính và chuyển đổi số; chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã giữa các địa phương còn có sự chênh lệch đáng kể, đặc biệt ở các vùng nông thôn, miền núi hoặc địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn.

Thứ ba, cơ chế phối hợp giữa các thành tố trong hệ thống chính trị ở địa phương đôi khi chưa thật sự đồng bộ

Trong lý thuyết hệ thống xã hội, một hệ thống chỉ vận hành hiệu quả khi các thành tố cấu thành có sự phối hợp nhịp nhàng và tương tác chặt chẽ với nhau. Trong hệ thống chính trị ở Việt Nam, chính quyền địa phương hoạt động trong mối quan hệ với các tổ chức khác như tổ chức đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội. Mặc dù cơ chế phối hợp giữa các chủ thể này đã được quy định trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, song trong thực tiễn quản trị địa phương, sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị đôi khi vẫn chưa thật sự đồng bộ. Trong một số trường hợp, vai trò giám sát và phản biện xã hội ở cơ sở chưa được phát huy đầy đủ, dẫn đến hiệu quả phối hợp giữa các chủ thể trong hệ thống chính trị còn hạn chế.

Thứ tư, hệ thống thông tin và cơ chế phản hồi trong quản trị địa phương cần tiếp tục được hoàn thiện

Một trong những nguyên tắc quan trọng của lý thuyết hệ thống là cơ chế phản hồi thông tin nhằm giúp hệ thống điều chỉnh hoạt động phù hợp với môi trường. Trong quản trị nhà nước hiện đại, việc xây dựng hệ thống thông tin quản lý minh bạch và hiệu quả là điều kiện quan trọng để nâng cao hiệu quả điều hành của chính quyền. Thực tiễn cho thấy trong những năm gần đây, nhiều địa phương đã đẩy mạnh xây dựng chính quyền điện tử, cung cấp dịch vụ công trực tuyến và phát triển các nền tảng chính quyền số. Tuy nhiên, mức độ ứng dụng công nghệ thông tin và hiệu quả vận hành của các hệ thống này vẫn chưa đồng đều giữa các địa phương. Theo Báo cáo Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) và Báo cáo Chỉ số chuyển đổi số cấp tỉnh (DTI) năm 2023 cho thấy, vẫn tồn tại khoảng cách khá lớn giữa các địa phương trong việc ứng dụng công nghệ số vào quản lý và cung cấp dịch vụ công (Bộ Nội vụ, 2023; Bộ Thông tin và Truyền thông, 2023).

Thứ năm, quá trình chuyển đổi mô hình tổ chức chính quyền địa phương cần có thời gian và điều kiện phù hợp để phát huy hiệu quả

Từ góc độ lý thuyết hệ thống, việc thay đổi cấu trúc tổ chức của một hệ thống quản trị thường cần một giai đoạn chuyển tiếp để các thành tố trong hệ thống thích ứng với phương thức vận hành mới. Trong bối cảnh Việt Nam đang tiếp tục đẩy mạnh cải cách bộ máy nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả, việc nghiên cứu và triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp vì vậy cũng cần được thực hiện theo lộ trình phù hợp. Điều này bao gồm việc tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, tăng cường phân cấp, phân quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền, đồng thời nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức và hoàn thiện các điều kiện bảo đảm cho hoạt động của chính quyền cơ sở.

2.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của mô hình quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam từ tiếp cận lý thuyết hệ thống xã hội

Từ góc độ lý thuyết hệ thống xã hội, việc nâng cao hiệu quả vận hành của mô hình chính quyền địa phương hai cấp cần được tiếp cận như một quá trình hoàn thiện đồng bộ các thành tố của hệ thống quản trị, bao gồm cấu trúc tổ chức, cơ chế vận hành, nguồn nhân lực và hệ thống thông tin quản lý. Trên cơ sở nhận diện những ưu điểm và hạn chế trong quá trình vận hành mô hình này, có thể gợi mở một số định hướng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương trong thời gian tới.

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện thể chế và cơ chế phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền trong hệ thống quản trị địa phương

Mỗi thành tố trong hệ thống cần có chức năng và vai trò tương đối rõ ràng nhằm bảo đảm sự vận hành nhịp nhàng của toàn bộ hệ thống. Do đó, việc tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp cần gắn với việc tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý về phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền. Cần tiếp tục đẩy mạnh việc hoàn thiện khung pháp lý; rà soát, sửa đổi các quy định về phân cấp, phân quyền, bảo đảm rõ ràng, không chồng chéo; xác lập cơ chế trách nhiệm cụ thể cho từng cấp. Phân định rõ chức năng - nhiệm vụ - quyền hạn giữa hai cấp để tránh “vùng xám” về trách nhiệm. Xây dựng mô hình chính quyền đô thị - nông thôn phù hợp, phản ánh đặc điểm của từng hệ thống con (đô thị cần linh hoạt, nông thôn cần bền vững và gắn với cộng đồng).

Định hướng hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền hai cấp (tỉnh - cơ sở) theo hướng rõ hóa chức năng và thẩm quyền của từng cấp. Trong đó, cấp tỉnh tập trung vào chiến lược, quy hoạch, kiểm tra và điều phối; cấp cơ sở được trao quyền tự chủ trong quản lý kinh tế - xã hội tại địa bàn. Đẩy mạnh phân quyền, phân cấp hợp lý theo hướng phân quyền mạnh cho cấp cơ sở gắn với cơ chế kiểm tra, giám sát từ cấp tỉnh và nhân dân, bảo đảm quyền lực không bị lạm dụng nhưng vẫn phát huy được tính linh hoạt. Tăng cường phân quyền cho cấp cơ sở, trao quyền tự chủ trong quản lý ngân sách, nhân sự và quy hoạch địa bàn; cấp tỉnh đóng vai trò hỗ trợ, kiểm tra, thay vì can thiệp hành chính thường xuyên.

Thứ hai, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở chính quyền cơ sở nhằm đáp ứng yêu cầu của mô hình quản trị mới

Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở cấp cơ sở là một trong những giải pháp cốt lõi trong bảo đảm hiệu quả hoạt động của mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Do đó, cần tăng cường đào tạo, bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước, kỹ năng hành chính công và năng lực ứng dụng công nghệ thông tin cho đội ngũ cán bộ, công chức; đồng thời tiếp tục hoàn thiện cơ chế tuyển dụng, sử dụng và đánh giá cán bộ theo hướng minh bạch, hiệu quả.

Việc nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở chính quyền cơ sở cần hướng đến đào tạo kỹ năng hệ thống (tư duy liên ngành, giải quyết vấn đề theo chuỗi nguyên nhân - kết quả) và nâng cao năng lực, đạo đức công vụ, giúp họ đủ khả năng thực thi nhiệm vụ trong mô hình mới. Nâng cao năng lực cán bộ theo hướng đa nhiệm và hệ thống. Phân cấp nguồn lực tài chính hợp lý giữa cấp tỉnh - cơ sở, để mỗi cấp có khả năng tự chủ, tự điều chỉnh theo mục tiêu chung. Đẩy mạnh chuyển đổi số, coi đó là “động cơ vận hành” giúp hệ thống chính quyền địa phương hai cấp hoạt động hiệu quả, minh bạch. Nâng cao năng lực hệ thống con - đội ngũ cán bộ. Đào tạo công chức cấp cơ sở có tư duy hệ thống, biết phối hợp và xử lý tình huống phức tạp. Áp dụng cơ chế đánh giá, thưởng phạt minh bạch để duy trì tính năng động của hệ thống.

Thứ ba, tăng cường cơ chế phối hợp giữa các chủ thể trong hệ thống chính trị ở địa phương

Theo lý thuyết hệ thống xã hội, hiệu quả vận hành của một hệ thống phụ thuộc lớn vào sự phối hợp và tương tác giữa các thành tố cấu thành hệ thống. Trong hệ thống chính trị ở Việt Nam, chính quyền địa phương hoạt động trong mối quan hệ chặt chẽ với tổ chức đảng, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội. Vì vậy, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa các chủ thể này nhằm bảo đảm sự thống nhất trong lãnh đạo, quản lý và phát huy vai trò giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội. Việc tăng cường cơ chế phối hợp và giám sát xã hội cũng góp phần nâng cao tính minh bạch và hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.

Thứ tư, hoàn thiện hệ thống thông tin quản lý và thúc đẩy ứng dụng công nghệ số trong quản trị địa phương

Trong bối cảnh chuyển đổi số quốc gia, việc xây dựng hệ thống thông tin quản lý hiện đại và tăng cường ứng dụng công nghệ số là một yêu cầu quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước. Theo tiếp cận hệ thống, việc thiết lập các kênh thông tin minh bạch và cơ chế phản hồi hiệu quả giữa chính quyền với người dân và doanh nghiệp sẽ giúp hệ thống quản trị vận hành linh hoạt và thích ứng tốt hơn với các biến đổi của môi trường xã hội. Do đó, cần tiếp tục đẩy mạnh xây dựng chính quyền điện tử, phát triển chính quyền số và mở rộng cung cấp dịch vụ công trực tuyến ở địa phương theo định hướng của Chương trình chuyển đổi số quốc gia đến năm 2025, định hướng đến năm 2030 (Thủ tướng Chính phủ, 2020).

Với mục tiêu bảo đảm hệ thống chính quyền địa phương hoạt động thông suốt, có khả năng tự điều chỉnh nhờ phản hồi từ môi trường; xây dựng hệ thống thông tin và cơ chế phản hồi hiện đại; ứng dụng nền tảng số để kết nối dữ liệu giữa cấp tỉnh và cấp cơ sở; triển khai hệ thống quản trị phản hồi điện tử, giúp người dân, doanh nghiệp dễ dàng góp ý, giám sát, cần hoàn thiện hệ thống thông tin quản lý nhà nước điện tử, kết nối dữ liệu giữa các cấp chính quyền và người dân. Xây dựng cơ chế phản hồi đa chiều: người dân, doanh nghiệp, Hội đồng nhân dân và Mặt trận Tổ quốc cùng tham gia giám sát, phản ánh và đánh giá hoạt động của chính quyền.

Thứ năm, bảo đảm lộ trình triển khai phù hợp và tăng cường điều kiện bảo đảm cho hoạt động của chính quyền cơ sở

Việc thay đổi cấu trúc của một hệ thống tổ chức thường cần có thời gian để các thành tố trong hệ thống thích ứng với phương thức vận hành mới. Do đó, quá trình triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp cần được thực hiện theo lộ trình phù hợp, gắn với việc hoàn thiện thể chế, củng cố tổ chức bộ máy và bảo đảm các điều kiện cần thiết cho hoạt động của chính quyền cơ sở. Đồng thời, cần tăng cường tổng kết thực tiễn, đánh giá khách quan quá trình vận hành mô hình này tại các địa phương để kịp thời điều chỉnh chính sách và hoàn thiện cơ chế tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn tiếp theo.

3. Kết luận

Việc nghiên cứu mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam từ góc độ tiếp cận lý thuyết hệ thống xã hội cho thấy tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương có thể được nhìn nhận như một hệ thống quản trị gồm nhiều thành tố có mối quan hệ tương tác chặt chẽ với nhau. Trong bối cảnh đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, việc tiếp cận mô hình chính quyền địa phương dưới góc nhìn hệ thống giúp làm rõ hơn cấu trúc, chức năng và cơ chế vận hành của hệ thống quản trị địa phương, qua đó góp phần nhận diện những ưu điểm cũng như những hạn chế trong quá trình tổ chức và thực thi hiện nay.

Trong bối cảnh tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính và đổi mới quản trị quốc gia, việc nghiên cứu và hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp cần được đặt trong tổng thể quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hiện đại hóa nền hành chính nhà nước. Tiếp cận lý thuyết hệ thống xã hội không chỉ giúp phân tích sâu hơn cơ chế vận hành của hệ thống chính quyền địa phương, mà còn gợi mở những định hướng quan trọng nhằm hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực quản trị và tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.

_________________

Ngày nhận bài: 13-3-2026; Ngày bình duyệt: 4-5-2026; Ngày quyết định đăng: 20-5-2026.

Email tác giả: quandoxhh1976@gmail.com

Bộ Nội vụ (2023). Báo cáo Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) năm 2022-2023.

Bộ Thông tin và Truyền thông (2023). Báo cáo Chỉ số chuyển đổi số cấp tỉnh (DTI).

Chính phủ (2023). Báo cáo tổng kết chương trình cải cách hành chính nhà nước.

Đảng Cộng sản Việt Nam (2017). Nghị quyết số 18-NQ/TW về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Talcott Parsons (1951). The Social System. Free Press.

Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (2022). Báo cáo tổng kết công tác giám sát và phản biện xã hội.