Khai thác hiệu quả hệ thống nhà ga đường sắt - Kinh nghiệm quốc tế và giải pháp cơ chế quản lý

Ga Hà Nội_Ảnh minh họa: cand.com.vn

1. Mở đầu

Thực hiện đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, Đảng ta xác định phát triển hạ tầng là một trong 3 đột phá chiến lược. Trong đó, chủ trương phát triển giao thông vận tải đường sắt thể hiện trong nhiều văn kiện của Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Triển khai, thể chế hóa chủ trương của Đảng, Nhà nước đã ban hành các luật, chiến lược, quy hoạch, chương trình hành động.

Trong hệ thống đường sắt, các tuyến đường sắt được xác định như hệ thống mạch máu thì hệ thống các nhà ga (bao gồm ga hành khách và ga hàng hóa) được xác định là các đầu mối, trung tâm, trạm chuyển tiếp để hệ thống các tuyến đường sắt được vận hành bảo đảm thông suốt. Tuy nhiên, hiệu quả khai thác hệ thống ga còn những bất cập.

Kinh nghiệm của các quốc gia có hệ thống đường sắt phát triển như Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Nga, Pháp, Tây Ban Nha,… thì các nhà ga đường sắt, ngoài chức năng là trung tâm đầu mối giao thông còn có chức năng thứ hai là trực tiếp mang lại doanh thu, lợi nhuận lớn do doanh nghiệp. Đồng thời còn là điểm đến hấp dẫn cho du khách, đại diện cho các đô thị phát triển, là hình ảnh của ngành đường sắt.

2. Hệ thống nhà ga đường sắt Việt Nam do Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam quản lý và cơ chế quản lý khai thác

Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam (VNR) được Nhà nước giao quản lý, vận hành, khai thác toàn bộ hệ thống đường sắt quốc gia Việt Nam, với tổng chiều dài 3.315km, trong đó 2.646,88km đường chính tuyến trải dài trên 34 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trong đó có 297 khu ga với tổng diện tích đất khoảng 1.850.000m², tại các tỉnh, thành phố có đường sắt đi qua, khu vực trung tâm đô thị đều có ga tác nghiệp hành khách, hàng hóa (ga chính).

Các khu ga chính thường là đầu mối giao thông, đồng thời là tổ hợp khu ga bao gồm nhiều thành phần, đơn vị tác nghiệp tập trung để thuận tiện cho hoạt động kinh doanh vận tải đường sắt (nhà ga tác nghiệp hành khách, khu bãi tác nghiệp hàng hóa, demo đầu máy, khu dịch vụ …). Do vậy, diện tích khu ga thường rất lớn. Các khu ga Sài Gòn, Hà Nội, Vinh (Nghệ An) có diện tích khoảng 200.000 m²/khu ga. Các khu ga khác tại các đô thị có giá trị thương mại cao như ga Đà Nẵng, ga Nha Trang, ga Hải Phòng, … Một số ga là điểm đến cho khách du lịch như ga Đà Lạt, ga Đồng Đăng…

Hiện trạng kết cấu hạ tầng các khu ga này rất cũ kỹ, lạc hậu. Những ga xây dựng từ thời Pháp thuộc đến nay đã quá hạn sử dụng nhưng không có kinh phí để đầu tư, xây mới, cải tạo, nâng cấp mà chủ yếu chỉ duy trì ở mức độ bảo trì, bảo dưỡng nên nhiều khu ga đã xuống cấp trầm trọng.

Các ga hàng hóa tại các đầu mối các tuyến như Sóng Thần, Lào Cai, Đồng Đăng, Hà Nội, Hải Phòng…. hiện trạng cũng rất kém, khai thác không hiệu quả, công tác xếp dỡ thủ công nhiều, đối với các chủng loại hàng hóa phải tác nghiệp xếp dỡ bằng phương tiện cơ giới thì hầu hết là thiết bị xếp dỡ cũ, năng suất thấp, quy hoạch các phân khu thiếu bài bản, khoa học. Mặc dù các khu ga này có giá trị thương mại rất cao (vị trí đẹp, đầu mối giao thông, diện tích lớn, hấp dẫn nhiều nhà đầu tư) nhưng thực trạng quản lý, vận hành, khai thác hiện nay không có hiệu quả. Trong khi, ngành đường sắt được quản lý khối lượng tài sản rất lớn nhưng vẫn đang chật vật, khó khăn, khai thác vốn chủ sở hữu không hiệu quả, doanh thu, lợi nhuận rất thấp, không tương xứng với quy mô của ngành.

Cơ chế quản lý khai thác hệ thống nhà ga của Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam hiện nay.

Tổng công ty Đường sắt Việt Nam hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con. Trong đó, công ty mẹ là Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Chính phủ làm chủ sở hữu 100% vốn; cơ cấu tổ chức 24 công ty con do công ty mẹ nắm giữ cổ phần chi phối từ 51% - 92%; 15 công ty cổ phần công ty mẹ nắm giữ cổ phần dưới 51%, 19 đơn vị, chi nhánh phụ thuộc thực hiện các nhiệm vụ: quản lý, khai thác hệ thống hạ tầng đường sắt; vận tải, cơ khí, đào tạo nguồn nhân lực, y tế và thực hiện các dự án đầu tư.

Về nguồn nhân lực, lao động, toàn ngành có khoảng 30 nghìn cán bộ, công nhân viên và người lao động, trong đó trên 6 nghìn lao động nữ. Đảng bộ VNR hiện nay có gần 9 nghìn đảng viên sinh hoạt tại 67 đảng bộ và 950 chi bộ. VNR là đảng bộ thuộc Đảng ủy Khối doanh nghiệp Trung ương.

Về nguồn vốn, VNR hiện có tổng tài sản 23.363 tỷ đồng, trong đó vốn chủ sở hữu là 20.932 tỷ đồng (tại thời điểm 31-12-2023). Tuy nhiên, các tài sản này phần lớn được tiếp quản lại từ thời Pháp thuộc nên không có đánh giá đầy đủ về giá trị các tài sản.

Bên cạnh đó, còn số lượng rất lớn tài sản vô hình là quyền sở hữu, sử dụng đất đai (trụ sở, nhà xưởng, bãi hàng…); quyền quản lý, khai thác đất đai hạ tầng đường sắt; quyền kinh doanh khai thác hạ tầng đường sắt. Hoạt động kinh doanh chính của VNR (công ty mẹ) bao gồm: cung cấp dịch vụ điều hành giao thông vận tải đường sắt, cho thuê kết cấu hạ tầng đường sắt, quản lý, bảo trì, sửa chữa hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt hệ thống thông tin tín hiệu đường sắt, vận tải, cơ khí đóng mới và sửa chữa phương tiện đường sắt, đầu tư xây dựng, sản xuất vật tư thiết bị đường sắt, đào tạo nguồn nhân lực đường sắt gồm cán bộ quản lý, công nhân kỹ thuật, lao động nghiệp vụ.

Nhà nước giao VNR quản lý, vận hành, khai thác toàn bộ kết cấu hạ tầng đường sắt bao gồm: Kết cấu hạ tầng trực tiếp chạy tàu (đường ray, cầu, hầm, cống, đê kè…) và kết cấu hạ tầng liên quan đến chạy tàu (nhà ga hành khách, hàng hóa, kho, bãi hàng hóa, nhà trạm, cung đường…). Phương thức giao tài sản quản lý không tính vào phần vốn của doanh nghiệp, hàng năm Nhà nước thu 8% trên doanh thu vận tải của các doanh nghiệp vận tải đường sắt, Nhà nước cấp kinh phí bảo trì kết cấu hạ tầng thông qua Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài chính và thực hiện đặt hàng sản phẩm công ích cho VNR. Nguồn kinh phí này đáp ứng 30-40% nhu cầu và chủ yếu dành cho bảo trì kết cấu hạ tầng trực tiếp chạy tàu.

Do vậy, đối với hệ thống 297 khu ga, bãi hàng kinh phí bảo trì rất thấp, dưới 20% nhu cầu. Khó khăn lớn nhất và khác biệt với phương thức vận tải khác và với kinh nghiệm đường sắt quốc tế đó là các tài sản của khu ga cũng giao chung một cơ chế như hạ tầng trực tiếp chạy tàu. Do vậy, các tài sản này VNR không được tự chủ đầu tư, khai thác kinh doanh vì không thuộc quyền sở hữu tài sản của doanh nghiệp. Đây chính là nút thắt cơ chế dẫn đến tình trạng các khu ga của hệ thống đường sắt Việt Nam hoạt động không hiệu quả, lãng phí nguồn lực.

3. Chủ trương của Đảng về quản lý hiệu quả hạ tầng giao thông vận tải đường sắt

Bộ Chính trị đã ra Kết luận số 27-KL/TW ngày 17-9-2008 về Chiến lược phát triển giao thông vận tải đường sắt Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050; Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16-01-2012 của Hội nghị Trung ương 4 khóa XI chủ trương: “Về đường sắt, ưu tiên nâng cấp, hiện đại hóa hệ thống tuyến đường sắt Bắc - Nam hiện có. Nghiên cứu các phương án khả thi đường sắt tốc độ cao để có kế hoạch đầu tư xây dựng phù hợp. Phát triển đường sắt đô thị, đường sắt nội ngoại ô tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh. Nghiên cứu đầu tư mới tuyến đường sắt khổ 1,435m nối Thành phố Hồ Chí Minh với thành phố Cần Thơ và Thành phố Hồ Chí Minh với thành phố Vũng Tàu”.

Kết luận số 49-KL/TW ngày 28-02-2023 của Bộ Chính trị về định hướng phát triển giao thông vận tải đường sắt Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Luật Đường sắt (sửa đổi năm 2017) quy định “Khuyến khích, hỗ trợ, tạo điều kiện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài đầu tư, kinh doanh đường sắt”⁽¹⁾.

Về cơ chế giao tài sản, Nghị định số 46/2018 của Chính phủquy định: “a) Giao tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia cho doanh nghiệp kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt theo hình thức đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải và ý kiến của các cơ quan có liên quan; b) Giao tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia cho cơ quan được giao quản lý tài sản (là cơ quan giúp Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành về đường sắt) quản lý trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải và ý kiến của các cơ quan có liên quan đối với tài sản có liên quan đến quốc phòng, an ninh quốc gia và tài sản hình thành từ dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư theo quy định; c) Giao tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia cho doanh nghiệp kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ không tính thành phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp”⁽²⁾.

Như vậy, từ chủ trương, định hướng của Đảng đến pháp luật của Nhà nước đều khuyến khích các doanh nghiệp trực tiếp đều tư hoặc kêu gọi đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, trong đó có lĩnh vực đường sắt. Đồng thời, đối với các tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt bao gồm cả khu ga, pháp luật đều quy định có thể giao tài sản theo hình thức giao vốn nhà nước cho doanh nghiệp.

4. Một số kinh nghiệm về cơ chế quản lý, khai thác đường sắt ở một số nước và quản lý các lĩnh vực vận tải khác

Khảo sát một số phương thức vận tải khác về cách thức vận hành và cơ chế chính sách quản lý cho thấy:

Ngành hàng không là ngành có hoạt động tại khu ga có tính tương đồng với đường sắt, vừa tác nghiệp hàng hóa vừa tác nghiệp hành khách. Trong đó đều chia làm 2 phân khu chính, toàn bộ khu bay, thường gọi đường cất hạ cánh, đường lăn, hàng rào, hạ tầng cấp thoát nước và hệ thống cứu hỏa thuộc sở hữu nhà nước (bao gồm đất đai và hạ tầng trên đất, nhà nước thu phí cất hạ cánh và chi nguồn kinh phí bảo trì). Phân khu còn lại bao gồm sân đỗ máy bay, khu nhà ga hành khách - hàng hóa, khu dịch vụ suất ăn, sửa chữa, hàng hóa, bãi xe… là tài sản doanh nghiệp. Doanh nghiệp chủ động đầu tư, cải tạo, nâng cấp bảo trì, kinh doanh trực tiếp hoặc cho thuê. Đối với lĩnh vực hàng không, nếu chỉ thu phí cất hạ cánh thì không thể đầu tư xây dựng sân bay mà nguồn thu từ kinh doanh hệ thống nhà ga mới có thể xây dựng sân bay.

Ngành hàng hải cũng chia tương đối thành 2 phân khu chính, toàn bộ luồng tàu, đê kè, hệ thống phao tiêu báo hiệu hàng hải trên luồng tàu thuộc sở hữu nhà nước và giao cho 2 tổng công ty bảo đảm an toàn hàng hải thay mặt nhà nước quản lý (đối với các luồng tàu quốc gia không bao gồm các luồng tàu do doanh nghiệp đầu tư). Nhà nước thu phí bảo đảm hàng hải và chi kinh phí duy tu, bảo trì luồng tàu và các kết cấu khác trên luồng. Toàn bộ diện tích mặt bến (cảng biển) và kết cấu hạ tầng thuộc sở hữu doanh nghiệp (bao gồm doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác). Doanh nghiệp chủ động đầu tư, cải tạo, nâng cấp bảo trì, kinh doanh trực tiếp hoặc cho thuê. Đối với lĩnh vực hàng hải, nếu chỉ thu phí bảo đảm hàng hải thì không thể đầu tư xây dựng sân cảng biển mà nguồn thu từ kinh doanh hệ thống nhà ga mới có thể xây dựng cảng biển.

Tương tự, đối với lĩnh vực đường bộ cũng có cơ chế như lĩnh vực hàng không và hàng hải. Với các cơ chế này, quyền chủ động của doanh nghiệp được phát huy để có thể khai thác hiệu quả nhất nguồn lực của doanh nghiệp mà cụ thể là các tài sản khu ga, khu bến cảng biển, cảng hàng không. Nhà nước thực hiện vai trò giám sát vốn, giám sát quy hoạch, giám sát chất lượng, giá cả dịch vụ,…

Kinh nghiệm đường sắt Nhật Bản, về số km đường sắt (cả diezen và điện khí hóa) của Nhật Bản không quá lớn nhưng kinh nghiệm đầu tư, quản lý vận hành và khai thác của đường sắt Nhật Bản được đánh giá rất cao vì sự thành công của họ. Công ty quy hoạch, thiết kế - xây dựng đường sắt Nhật Bản (JRTT) là công ty do nhà nước nắm giữ >50% cổ phần chịu trách nhiệm xây dựng các tuyến đường sắtvới 2/3 kinh phí do Chính phủ cấp và 1/3 kinh phí do chính quyền địa phương cấp, sau đó cho các công ty đường sắt (JR) thuê để kinh doanh. Phí thuê đường được xác định qua thương thảo giữa các công ty JR và Chính phủ.

Mặc dù phí thuê đường thường không đủ để chi phí xây dựng tuyến đường nhưng Chính phủ Nhật Bản cho rằng đây là cách tạo điều kiện cho các công ty JR phát triển bền vững khi họ không phải chịu gánh nặng về chi phí xây dựng.

Sau tư nhân hóa, các công ty JR được phép kinh doanh bất kỳ ngành nghề nào Chính phủ không cấm. Kết quả là khối lượng vận tải hành khách, chất lượng dịch vụ không ngừng tăng lên trong khi giá vé giữ ổn định. Đặc biệt, doanh thu từ kinh doanh ngoài vận tải, bao gồm kinh doanh tại các nhà ga, của các công ty JR East, JR West và JR Central chiếm tới 35% tổng doanh thu. Trong lĩnh vực kinh doanh này, JR East là một trong những công ty đứng đầu với mô hình kinh doanh cửa hàng bán lẻ, nhà hàng, trung tâm thương mại, văn phòng cho thuê và khách sạn tại các nhà ga, đặc biệt là các nhà ga lớn.

Các quốc gia có đường sắt phát triển như Trung Quốc, Pháp, Tây Ban Nha… đều có cơ chế cho doanh nghiệp kinh doanh kết cấu hạ tầng được chủ động đầu tư hoặc kêu gọi đầu tư kinh doanh khai thác các nhà ga hiệu quả. Đặc biệt, tỷ suất lợi nhuận lớn hơn lĩnh vực vận tải nhiều. Do vậy, các khu ga đều được đầu tư xây dựng rất quy mô, chất lượng, tạo thuận lợi, thu hút hành khách cũng như dân cư trong khu vực và còn là biểu tượng điểm đến cho nhiều khu đô thị.

Khi các doanh nghiệp hạ tầng đường sắt kinh doanh có hiệu quả tại nhà ga sẽ tác động làm giảm các chi phí liên quan đến vận tải, như chi phí điều hành chạy tàu, chi phí tác nghiệp tại khu ga… Các chi phí này là yếu tố quan trọng trong các khoản mục chi phí của doanh nghiệp vận tải, và cũng là dư địa để các công ty vận tải có thể đưa ra giá vé hành khách hay cước vận tải hàng hóa phù hợp, có sức hấp dẫn thu hút hành khách và đương nhiên nhà ga sẽ lại được hưởng lợi từ số hành khách, hàng hóa tăng thêm. Đây là mối quan hệ tương hỗ giữa hạ tầng và vận tải trong kinh doanh vận tải đường sắt.

5. Giải pháp khai thác hiệu quả hệ thống nhà ga do Tổng Công ty Đường sắt Việt Nam quản lý

Thứ nhất, VNR rà soát, thống kê, phân loại tất cả các tài sản kết cấu hạ tầng, đất đai các khu ga. Xác định rõ tài sản trực tiếp, gián tiếp liên quan đến chạy tàu để tổng hợp đề án trình Bộ Giao thông vận tải, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp báo cáo Thủ tướng Chính phủ đề xuất giao VNR quản lý, khai thác vận hành toàn bộ hệ thống kết cấu hạ tầng, đất đai 297 khu ga (loại trừ tài sản liên quan trực tiếp chạy tàu) theo hình thức tính thành vốn nhà nước tại VNR (ghi nhận tăng vốn chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp). VNR có trách nhiệm quản lý vốn tài sản trên nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn chủ sở hữu. Nguyên tắc ghi nhận vốn trên kết quả định giá lại của cơ quan kiểm toán độc lập được Bộ Tài chính chấp thuận.

Thứ hai, VNR xây dựng Đề án tổng thể toàn bộ 297 khu ga có phân chia giai đoạn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn về phân kỳ đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp; Đề án chi tiết đầu tư mới, cải tạo nâng cấp khai thác kinh doanh từng khu ga, phù hợp quy hoạch địa phương, quy hoạch ngành đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Bảo đảm khai thác tối đa các lợi thế thương mại khu ga.

Thứ ba, VNR sử dụng nguồn vốn thặng dư từ kinh doanh, khai thác các khu ga có lợi thế thương mại để đầu tư, cải tạo, nâng cấp các khu ga còn lại đáp ứng nhu cầu, yêu cầu chất lượng cao của hành khách, rút ngắn thời gian xếp dỡ hàng hóa tại các ga, góp phần rút ngắn thời gian quay vòng các đoàn tàu khách, tàu hàng.

Đây chính là nguồn lực lớn nhất mà VNR có thể khai thác hiệu quả để từng bước nâng quy mô vốn của doanh nghiệp, đáp ứng nhu cầu trong tương lai với vai trò là nhà đầu tư trực tiếp, kêu gọi đầu tư, vận hành quản lý, khai thác hệ thống đường sắt hiện có, xây dựng các tuyến đường nhánh theo đúng chiến lược, quy hoạch ngành đường sắt đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Đồng thời từng bước đổi mới, tiếp cận tham gia ngay trong quá trình triển khai Dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam đã được Ban Chấp hành Trung ương và Bộ Chính trị định hướng chỉ đạo.

_________________

Ngày nhận bài: 20-5-2024; ngày bình duyệt: 25-5-2024; Ngày duyệt đăng: 28-5-2024.

(1) Khoản 2 Điều 5 Luật Đường sắt 2017.

(2) Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 46/2018 của Chính phủ.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.Kết luận số 27-KL/TW ngày 17-9-2008 của Bộ Chính trị đã ra về Chiến lược phát triển giao thông vận tải đường sắt Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050.

2. Kết luận số 49-KL/TW ngày 28-02-2023 của Bộ Chính trị về định hướng phát triển giao thông vận tải đường sắt Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

3. Luật Đường sắt năm 2017.

4. Luật Doanh nghiệp năm 2020.

5. Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017.

6. Luật Đầu tư công năm 2019.

7. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.

8. Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Điện lực, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật Thi hành án dân sự ngày 11-01-2022.