Ảnh: Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao

1. Chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân

Viện Kiểm sát nhân dân là cơ quan đặc thù của Nhà nước XHCN, nó ra đời nhằm kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước và thực hiện công tác công tố; khác với Viện Công tố của các nhà nước khác chỉ thực hiện việc truy tố kẻ phạm tội. Vì thế, V.I.Lênin chỉ rõ “không được quên rằng, khác hẳn với các cơ quan hành chính, Viện Kiểm sát trong khi làm công việc kiểm sát của mình, không có bất cứ một quyền hành chính nào, nó không có quyền biểu quyết trong bất cứ một vấn đề nào thuộc phạm vi hành chính. Ủy viên công tố có quyền và có bổn phận chỉ làm một công việc mà thôi, tức là: làm thế nào cho trong toàn nước Cộng hòa có một sự nhận thức thật sự nhất trí về pháp chế, dù là ở các địa phương có những đặc điểm và những ảnh hưởng thế nào chăng nữa. Quyền duy nhất và bổn phận của các ủy viên công tố là đưa các vụ án ra trước tòa”(1).

Theo V.I.Lênin, VKSND phải thực hiện chức năng công tố, chức năng kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước, qua đó nhằm bảo vệ pháp chế XHCN. Để thực hiện chức năng công tố, theo V.I.Lênin, “Viện kiểm sát có quyền và bổn phận kháng nghị đối với bất cứ quyết định nào của các cơ quan chính quyền địa phương, về phương diện pháp chế của các nghị quyết và quyết định đó, nhưng không có quyền đình chỉ việc thi hành các nghị quyết và quyết định đó, mà chỉ có quyền đưa các vụ án ra trước tòa mà thôi”(2). Chức năng công tố của VKSND đóng vai trò vô cùng quan trọng, nó bảo đảm sự thống nhất của pháp chế, duy trì trật tự pháp luật trong xã hội.

Các chức năng này có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với nhau nhằm bảo đảm thực hiện tốt nguyên tắc pháp chế XHCN trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước và quản lý điều hành xã hội. Trong đó, VKSND thực hiện tốt chức năng công tố và kiểm sát việc tuân thủ pháp luật chính là nhằm bảo đảm pháp chế XHCN được thực hiện đầy đủ và thống nhất trong phạm vi cả nước. VKSND bảo vệ tốt pháp chế XHCN cũng chính là bảo vệ tốt quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, xử lý nghiêm khắc những hành vi phạm pháp luật và pháp luật được thực hiện tốt nhất trong thực tế. Chính vì thế, VKSND phải thực hiện tốt cả chức năng công tố, chức năng kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước và bảo vệ pháp chế XHCN, không thiên lệch chức năng nào hơn chức năng nào.

Ở nước ta, Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được thành lập, hệ thống tư pháp của Nhà nước dân chủ nhân dân được hình thành nhanh chóng. Nếu như Hiến pháp năm 1946, cơ quan tư pháp chỉ được xem xét là hệ thống các cơ quan Tòa án, thì đến Hiến pháp năm 1959, các cơ quan tư pháp được quy định tại Chương 8 đã bao gồm Tòa án nhân dân và VKSND. Tòa án nhân dân tối cao, VKSND tối cao (tiền thân là Viện Công tố nhân dân Trung ương) không còn trực thuộc Hội đồng Chính phủ mà đã trở thành các cơ quan độc lập trực thuộc Quốc hội: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội” (Điều 108). VKSND thực hiện hai chức năng: chức năng công tố và chức năng kiểm sát việc tuân thủ pháp luật: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước Việt Nam dân chủ cộng hòa kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan Nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan Nhà nước và công dân. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương và Viện kiểm sát quân sự có quyền kiểm sát trong phạm vi do luật định” (Điều 105). VKSND hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất dưới sự lãnh đạo của Viện trưởng VKSND tối cao và nguyên tắc độc lập không chịu sự lãnh đạo ngang của các cơ quan nhà nước cùng cấp: “Viện kiểm sát nhân dân các cấp chỉ chịu sự lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của Viện kiểm sát nhân dân tối cao” (Điều 107).

Với quy định này, VKSND ở Việt Nam được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất trong ngành, không phụ thuộc vào chính quyền địa phương. VKSND các cấp kiểm sát “việc tuân thủ pháp luật làm cho pháp luật được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất, pháp chế dân chủ nhân dân được giữ vững”(3), qua đó “bảo vệ chế độ dân chủ nhân dân, trật tự xã hội, tài sản công cộng và những quyền lợi hợp pháp của công dân, góp phần bảo đảm cho công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội”(4).

Hiến pháp 1980 và Luật Tổ chức VKSND năm 1981 quy định rõ hơn về chức năng của VKSND, đó là: kiểm sát việc tuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất; quy định rõ hơn về tổ chức và hoạt động của VKSND theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành, không lệ thuộc vào bất cứ cơ quan nào của nhà nước ở địa phương; VKSND do Viện trưởng lãnh đạo, Viện trưởng VKSND cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng VKSND cấp trên và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSND tối cao: “Viện Kiểm sát nhân dân tối cao nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ và cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên Nhà nước và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Các Viện Kiểm sát nhân dân địa phương, các Viện Kiểm sát quân sự kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố trong phạm vi trách nhiệm của mình” (Điều 138). Hiến pháp năm 1992 vẫn giữ nguyên tổ chức VKSND như trong Hiến pháp năm 1980.

Nhìn chung, chức năng của ngành kiểm sát cơ bản ổn định qua các bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992, đó là: (1) kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hoạt động này bao gồm kiểm sát văn bản và kiểm sát hành vi; (2) điều tra những việc phạm pháp về hình sự và truy tố trước Tòa án những người phạm pháp về hình sự; (3) kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra của cơ quan công an và cơ quan điều tra khác; (4) kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử của các Tòa án và trong việc chấp hành các  bản án; (5) kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giam giữ của các trại giam; (6) khởi tố, hoặc tham gia tố tụng đối với những vụ án dân sự quan trọng liên quan đến lợi ích của Nhà nước và của nhân dân(5). Trong kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, VKSND có quyền kháng nghị văn bản pháp quy vi phạm pháp luật, đó là quyền phát hiện văn bản pháp quy có vi phạm, phản ứng lại với chủ thể ban hành văn bản đó bằng việc ban hành văn bản có tên gọi là “kháng nghị” đối với văn bản có vi phạm, chỉ rõ văn bản ở: thẩm quyền (thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức), hình thức, nội dung; đồng thời yêu cầu chủ thể đã ban hành văn bản đó xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế. Tuy nhiên, VKSND không có quyền trực tiếp hủy bỏ, sửa đổi hoặc đình chỉ thi hành những văn bản pháp quy có vi phạm(6). Như thế trong giai đoạn này, VKSND Việt Nam đã áp dụng triệt để quan điểm V.I.Lênin về chức năng, tổ chức, hoạt động của VKSND.

Nhằm thực hiện yêu cầu cải cách tư pháp, chức năng của VKSND có sự chuyển biến, từ yêu cầu VKSND cần làm tốt ba chức năng: kiểm sát chung, công tố và kiểm sát tư pháp (Hội nghị Trung ương 8 khóa VII) đến yêu cầu nâng cao chất lượng hoạt động của VKSND theo cả ba chức năng quy định trong Hiến pháp, nhưng “tập trung làm tốt chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp” (Hội nghị Trung ương 3, khóa VIII), sau đó khẳng định VKSND chỉ thực hiện tốt hai chức năng: công tố và kiểm sát (Đại hội IX của Đảng, Nghị quyết số 08-NQ/TW của Bộ Chính trị). Theo chủ trương đó, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), đã quy định rõ: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương, các Viện kiểm sát quân sự thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trong phạm vi trách nhiệm do luật định” (Điều 137).

Như vậy, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) đã bỏ chức năng kiểm sát chung của VKSND đối với việc tuân theo pháp luật của các cá nhân, cơ quan và tổ chức. Do đó, VKSND chỉ thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Điều này cho thấy, sự phát triển của pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã tiến lên một bước, trả quyền kiểm sát chung, mà cụ thể là quyền giám sát các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động ban hành văn bản pháp luật cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp.

Đến Hiến pháp năm 2013, VKSND tiếp tục thực hiện chức năng quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp như trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001): “Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp” (Điểm 1, Điều 107), có nhiệm vụ “bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” (Điểm 3, Điều 107).

Để bảo đảm tính độc lập của VKSND, Hiến pháp năm 2013 quy định “Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên; Viện trưởng các Viện kiểm sát cấp dưới chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, Kiểm sát viên tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân (Điều 109).

Thông qua việc định rõ chức năng, nhiệm vụ, VKSND góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong thời gian qua. Đây là nhu cầu tất yếu trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, vì thế trải qua năm bản Hiến pháp: Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) và 2013, tư duy về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ở nước ta ngày một hoàn thiện, trong đó cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước dần được khẳng định rõ. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Khoản 3, Điều 2). Với cách thức tổ chức và thực thi cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay đã có những đóng góp tích cực trong việc phát huy hiệu lực quản lý của nhà nước và quyền dân chủ của nhân dân, tạo điều kiện cho sự tăng trưởng liên tục với tốc độ cao của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.

2. Một số định hướng nhằm phát huy vai trò của Viện Kiểm sát nhân dân trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Thứ nhất,VKSND tiếp tục thực hiện tốt chức năng thực hiện quyền công tố nhằm xử lý kịp thời các vi phạm pháp luật, đặc biệt là các vi phạm pháp luật hình sự; kiểm soát tốt hoạt động tư pháp, bảo vệ công lý, pháp luật, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể pháp luật, qua đó bảo đảm sự thực hiện pháp luật một cách thống nhất; bảo đảm trật tự pháp luật và sự nghiêm minh của pháp luật.

Để thực hiện tốt chức năng này, hoạt động của hệ thống VKSND ở Việt Nam phải tuyệt đối tuân thủ những nguyên tắc cơ bản sau đây: (1) Nguyên tắc tập trung thống nhất - các kiểm sát viên phục tùng Viện trưởng VKSND trực tiếp của mình, Viện trưởng VKSND cấp dưới phục tùng Viện trưởng VKSND cấp trên, Viện trưởng VKSND các cấp phục tùng Viện trưởng VKSND tối cao; (2) Nguyên tắc độc lập - hệ thống VKSND thực hiện thẩm quyền của mình chỉ phục tùng Viện trưởng VKSND tối cao, không phụ thuộc vào bất kỳ cơ quan nhà nước, tổ chức, phương tiện thông tin đại chúng hay người có chức vụ nào; (3) Nguyên tắc pháp chế - hệ thống VKSND hoạt động trên cơ sở bảo đảm tính pháp chế tối thượng và hiệu lực trực tiếp của Hiến pháp và của các luật đối với các văn bản dưới luật và các văn bản pháp quy khác; (4) Nguyên tắc công khai - hệ thống VKSND hoạt động công khai, trừ những trường hợp phải bảo vệ bí mật nghề nghiệp do pháp luật định; (5) Nguyên tắc giữ gìn đạo đức nghề nghiệp - các kiểm sát viên khi vào ngành kiểm sát phải tuyên thệ theo luật định và phải giữ gìn đạo đức nghề nghiệp của người cán bộ bảo vệ pháp luật.

Thứ hai,vận dụng tư tưởng của V.I.Lênin trong nghiên cứu giám sát hành chính hiện nay. Xác định cơ quan nào là cơ quan thay VKSND trong chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước, để có thể kháng nghị các nghị quyết và quyết định của chính quyền địa phương trái với Hiến pháp, pháp luật; đặc biệt kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan hành pháp theo hướng chỉ tập trung vào đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong bộ máy hành pháp và kiểm sát hoạt động tư pháp đối với các vụ việc tố tụng về hình sự và phi hình sự (hành chính, lao động, dân sự, kinh tế, hôn nhân và gia đình). VKSND tối cao có những thẩm quyền: kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc nhánh quyền hành pháp nhưng theo định hướng chỉ tập trung vào hoạt động đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong bộ máy hành pháp; kiểm sát việc bảo vệ các quyền và tự do của con người và của công dân.

Thứ ba,phát huy vai trò của VKSND trong kiểm soát quyền lực nhà nước.

Để phát huy vai trò VKSND trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay cần thiết phải khôi phục lại quy định về chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của VKSND.

Gắn với việc phân công thực hiện quyền lực nhà nước, tất yếu đòi hỏi phải có việc kiểm tra và giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước được phân công, ủy quyền cho các chủ thể (lập pháp, hành pháp, tư pháp). VKSND với chức năng là cơ quan kiểm sát việc tuân theo pháp luật đã được hiến định trong Hiến pháp 1959 và tiếp theo đó là Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992, nhưng đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) và Hiến pháp năm 2013, VKSND chỉ còn hai chức năng là: chức năng công tố và kiểm soát hoạt động tư pháp. Gắn với thực hiện phân công quyền lực là cơ chế kiểm soát quyền lực để tránh sự lạm quyền và đòi hỏi phải có một cơ quan độc lập trong hệ thống bộ máy nhà nước được Quốc hội phân công thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát - nhân danh cơ quan quyền lực tối cao. Tuy nhiên, do đặc thù trong hoạt động của Quốc hội nước ta chủ yếu là thông qua các kỳ họp và số lượng đại biểu chuyên trách còn hạn chế, nên cần phải thiết lập một cơ quan thực hiện chức năng giám sát phục vụ cho yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước, tránh lạm quyền, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh. Vì thế, để nâng cao chất lượng kiểm soát quyền lực nhà nước, cần thiết phải xem xét, bổ sung chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật cho VKSND bên cạnh chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 4-2021

(1), (2) V.I.Lênin: Toàn tập, t.45, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005, tr.232-233, 236.

(3),(4),(5),(6) Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên): Viện Kiểm sát nhân dân trong nhà nước pháp quyền, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2014,  tr.127, 127-128, 124-134, 134-136.

Lê Văn Đông

Viện Kiểm sát Nhân dân tỉnh Thanh Hóa