1. Cơ sở lý luận và thực tiễn của chủ trương

Trong những năm đầu của chính quyền công nông đầu tiên trên thế giới, với tư cách là người đứng đầu Chính phủ Xôviết, năm 1923, V.I.Lênin đã nêu: “Nhiệm vụ cấp thiết chủ yếu nhất trong lúc này, và cũng là nhiệm vụ quan trọng trong những năm sắp tới, là không ngừng tinh giản bộ máy Xôviết và giảm bớt chi phí của nó bằng cách giảm nhẹ biên chế, cải tiến tổ chức, xóa bỏ tác phong lề mề hành chính, bệnh quan liêu và giảm bớt các khoản chi tiêu phi sản xuất”(1). Lênin đã đề nghị và được Đại hội XII của Đảng Cộng sản Nga( b) chấp nhận ra  Nghị quyết về những nhiệm vụ của Bộ dân ủy thanh tra công công và Ban kiểm tra Trung ương, sáp nhập hai cơ quan này thành một cơ quan chung để tăng cường sự tập trung, thống nhất, hiệu lực và hiệu quả của sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Liên Xô và nhà nước Xôviết. Tuy nhiên, nhiều thập kỷ sau, ở Liên Xô và nhiều nước XHCN khác, tình trạng “ song trùng” bộ máy, tổ chức quan liêu, cồng kềnh, kém hiệu lực, hiệu quả vẫn xảy ra, góp phần làm suy yếu Đảng và Nhà nước XHCN.

Ở nước ta, từ khi bắt đầu Đổi mới (năm 1986), Đảng ta đã đặt vấn đề và tìm tòi  lý luận về đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng với xã hội nói chung, lãnh đạo nhà nước nói riêng. Đảng ta đã ban hành nhiều nghị quyết Trung ương về đổi mới hệ thống chính trị, tăng cường năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng, nâng cao năng lực quản lý của nhà nước pháp quyền và phát triển nền dân chủ XHCN. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực nhất định góp phần vào sự phát triển đất nước, vấn đề này vẫn chưa được giải quyết dứt điểm, đòi hỏi phải tiếp tục tìm tòi, phát triển lý luận. Khác với các nước có nhiều đảng phái, hệ thống chính trị Việt Nam chỉ có duy nhất một đảng cầm quyền. Vì vậy, lý luận về phương thức lãnh đạo của Đảng cộng sản phải vừa bảo đảm được vai trò, vị trí đó, vừa phải bảo đảm nguyên tắc của nhà nước dân chủ và pháp quyền XHCN.

Nhằm mục tiêu đổi mới phương thức lãnh đạo, tăng hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo của cấp ủy, quản lý của chính quyền, đồng thời tiết kiệm ngân sách, từ những năm 2014, 2015, Quảng Ninh đã mạnh dạn đổi mới tổ chức bộ máy. Tỉnh ủy đã ban hành Nghị quyết số 19 ngày 3-3-2015 về Đổi mới phương thức, nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của Đảng, thực hiện tinh giản bộ máy, biên chế. Căn cứ vào Nghị quyết 19, các đảng bộ xây dựng đề án và Tỉnh ủy phê duyệt Đề án 25. Theo đó, trong năm 2015, dự kiến toàn tỉnh sẽ giảm 2 chi cục, 24 đơn vị sự nghiệp, 26 phòng và 1 trung tâm của các sở, ban, ngành, đơn vị sự nghiệp thuộc tỉnh; giảm 2 ban, 1 trung tâm của 3 hội đặc thù. Về biên chế, dự kiến trong năm 2015, các sở, ngành, đơn vị sự nghiệp thuộc tỉnh sẽ giảm khoảng gần 1 nghìn biên chế và trên 900 viên chức, hợp đồng theo Nghị định 68 của Chính phủ; nâng số lượng đơn vị tự chủ từ 20% đến 100% kinh phí hoạt động thường xuyên lên 54 đơn vị(2). Đến năm 2020, tỉnh sẽ thực hiện tinh giản 15% biên chế so với định mức của Trung ương. Cơ bản thực hiện bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND hoặc chủ tịch HĐND cùng cấp, trong đó là chủ tịch UBND tại ít nhất 50% xã, phường, thị trấn và 25% huyện, thị xã, thành phố. Cơ bản bố trí bí thư chi bộ đồng thời là trưởng thôn, bản, khu phố. Thực hiện thí điểm nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch UBND cấp xã ở ít nhất 50% xã, phường, thị trấn. Tỉnh ủy dự kiến hợp nhất một số cơ quan đảng và chính quyền sau: cơ quan kiểm tra của cấp ủy và cơ quan thanh tra của chính quyền; cơ quan tổ chức cấp ủy với cơ quan nội vụ của chính quyền; cơ quan tuyên giáo với cơ quan thông tin - truyền thông của chính quyền; cơ quan dân vận cấp ủy với Mặt trận Tổ quốc; văn phòng cấp ủy và văn phòng UBND, HĐND.

Dù phạm vi thí điểm còn hạn chế, song Nghị quyết 19 và Đề án 25 của Quảng Ninh bước đầu được dư luận ủng hộ, được nhiều cơ quan nghiên cứu lý luận theo dõi với thái độ tích cực; nhiều đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước khuyến khích. Đó là những tiền đề để Trung ương Đảng, sau đó là Đại hội XII đưa vào Báo cáo chính trị thành một chủ trương chung.

2. Tình hình triển khai thí điểm ở các tỉnh kể từ sau Đại hội XII

Mặc dù là một trong những vấn đề nóng bỏng, cấp bách, song kể từ sau Đại hội XII (1-2016) cho đến giữa năm 2017, việc thu gọn bộ máy, tinh giản biên chế ở các địa phương tiến triển khá chậm chạp. Hầu hết các địa phương đều chờ đợi quyết định của Hội nghị Trung ương lần thứ 6 khóa XII(3).

Hội nghị Trung ương 6 khóa XII họp tháng 10-2017 đã ban hành 2 nghị quyết quan trọng về vấn đề này. Nghị quyết số 18 Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và Nghị quyết số 19 Về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập. Sau Hội nghị, các địa phương và cơ quan Trung ương bắt tay xây dựng Đề án và thúc đẩy việc tinh giản biên chế, sắp xếp lại đầu mối bên trong các cơ quan, giảm và xóa cấp trung gian. Bộ Y tế, Bộ Công thương, Bộ Công an, Thành phố Hà Nội... được coi là những đơn vị tích cực thực hiện Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII.

Về vấn đề nhất thể hóa các chức danh người đứng đầu địa phương, phần lớn các tỉnh thực hiện phương án nhất thể hóa chức danh Bí thư cấp ủy với Chủ tịch HĐND, đúng tinh thần của Nghị quyết Đại hội Đảng và Hội nghị Trung ương 6. Tính đến thời điểm tháng 7-2018, chưa ở đâu thí điểm nhất thể hóa ở cấp tỉnh Bí thư kiêm chủ tịch UBND mà mới thí điểm ở một số đơn vị cấp huyện và xã, phường. Chưa tỉnh nào kể cả Quảng Ninh thực hiện hợp nhất các cơ quan của tỉnh như Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy với Ban Thanh tra tỉnh; Ban Dân vận với Mặt trận Tổ quốc; Ban Tổ chức với Sở Nội vụ...

Tại Quảng Ninh, tỉnh đã nhất thể hóa chức danh Bí thư đồng thời là chủ tịch HĐND ở 7/14 huyện (50%) và 75/186 xã (40,32%). Nhất thể hóa Bí thư đồng thời là Chủ tịch UBND huyện ở huyện Cô Tô, Tiên Yên và ở 76/186 (35%) xã, phường, thị trấn; đã thực hiện kiêm nhiệm chức danh Chủ nhiệm Ủy ban Kiểm tra đồng thời là Chánh Thanh tra ở 8/14 huyện (57%), Trưởng ban Tổ chức đồng thời là Trưởng phòng Nội vụ 8/14 (57%), Trưởng ban Dân vận đồng thời là Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc ở 11/14 huyện (78,6%)(4).

Huyện Tiên Yên là một trong 2 đơn vị của tỉnh thực hiện nhất thể hóa chức danh Bí thư huyện ủy với Chủ tịch UBND huyện. Huyện cũng đã thực hiện nhất thể hóa Bí thư và Chủ tịch UBND ở 8/12 xã. Còn lại 4 xã Bí thư kiêm Chủ tịch HĐND. Tháng 3-2018, Ban Thường vụ Tỉnh ủy phê duyệt đề án của Huyện ủy về việc hợp nhất Ban Tổ chức Huyện ủy và Phòng Nội vụ Huyện thành Cơ quan Tổ chức - Nội vụ huyện; Ủy ban Kiểm tra Huyện ủy và Thanh tra huyện thành Cơ quan Kiểm tra - Thanh tra huyện. Huyện Tiên Yên đã hợp nhất 3 văn phòng (Văn phòng Huyện ủy, Văn phòng UBND và Văn phòng HĐND) thành một Văn phòng cấp ủy và chính quyền huyện; hợp nhất Ban Dân vận và Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội thành Khối mặt trận và các đoàn thể (5).

Thành phố Uông Bí thực hiện Đề án 25 có một số điểm khác so với huyện Tiên Yên. Tại thời điểm giữa năm 2018, Bí thư Thành ủy kiêm Chủ tịch HĐND, Phó Bí thư là Chủ tịch UBND. Thành phố vẫn duy trì Văn phòng Thành ủy độc lập với Văn phòng UBND và HĐND. Nhưng giống với Tiên Yên, Thành phố Uông Bí đã thực hiện kiêm nhiệm các chức vụ sau: Trưởng ban Tổ chức Thành ủy đồng thời là Trưởng phòng Tổ chức; Chủ nhiệm Ủy ban Kiểm tra Thành ủy đồng thời là Chánh Thanh tra; Trưởng ban Dân vận đồng thời là Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc Thành phố. Đầu năm 2018, Ban Thường vụ Tỉnh ủy Quảng Ninh đã quyết định hợp nhất Ban Tổ chức và Phòng Nội vụ của Thành phố Uông Bí thành Cơ quan Tổ chức - Nội vụ thành phố, hợp nhất Ủy ban Kiểm tra và Thanh tra thành phố thành Cơ quan Kiểm tra - Thanh tra thành phố. Cơ quan Tổ chức - Nội vụ đã có quy chế làm việc chung, còn cơ quan Kiểm tra - Thanh tra thì chưa và vẫn làm việc theo hai quy chế riêng(6).

Như vậy tại Quảng Ninh, tỉnh đi đầu trong đổi mới tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị và tinh giản biên chế vẫn còn nhiều việc phải làm. Chỉ riêng ở cấp huyện, số lượng các đơn vị chưa thực hiện theo Đề án 25 còn chiếm phần lớn. Ngay cả các huyện thí điểm cũng cần tiếp tục hoàn thiện bộ máy và nhân sự.

Nhìn chung trong cả nước, tính đến thời điểm giữa năm 2018, hầu hết các tỉnh chưa có động thái đáng kể trong việc nhất thể hóa chức danh Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch UBND và hợp nhất cơ quan đảng, chính quyền tương đồng chức năng, nhiệm vụ. Qua khảo sát một số địa phương như Lào Cai, An Giang, Trà Vinh, Sóc Trăng... vào thời điểm tháng 4 và 5-2018 cho thấy tình trạng như vậy. Tại thành phố Hải Phòng, đầu tháng 7-2018 mới bố trí được Bí thư đồng thời là Chủ tịch UBND ở hai huyện là An Lão và An Hải, nhưng chưa thực hiện được việc hợp nhất các cơ quan cấp huyện. Tại thời điểm tháng 7-2018, Tỉnh ủy Hưng Yên cho biết năm 2018 sẽ thực hiện hợp nhất các văn phòng của các ban đảng của tỉnh vào Văn phòng Tỉnh ủy, nhưng đây cũng chỉ là bước nhỏ trong vấn đề đổi mới tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị.

2. Kết quả bước đầu và những vấn đề cần giải quyết

Thực hiện Nghị quyết số 19 và Đề án 25 của tỉnh, về mặt tinh giản biên chế, tỉnh Quảng Ninh tính đến cuối năm 2016, giảm được 686 biên chế so với số được giao, giảm 1.921 người hoạt động không chuyên trách cấp xã (48,9%) so với quy định của Nghị định 92/2009/NĐ-CP; giảm 433 (17,7%) so với số lượng của tỉnh quy định; giảm 825 (17,57%)  người hoạt động không chuyên trách ở thôn bản, khu phố; bố trí kế toán chung cho nhiều trường, giảm kế toán 44 trường, giảm nhân viên y tế 71 trường (chuyển hợp đồng cho trạm y tế xã; kiêm nhiệm 158 vị trí nhân viên phục vụ trường (văn thư, thư viện, phòng thí nghiệm, thủ quỹ...). Về mặt tài chính, tính đến 30-8-2016 tiết kiệm được 202 tỷ đồng (khối tỉnh 83,639 tỷ đồng, khối huyện 118,884 tỷ đồng); tăng chi đầu tư từ trên 30% năm 2014 lên trên 50% năm 2016; giảm phòng làm việc, phòng học tương đương đầu tư 52,375 tỷ đồng; tiết kiệm không phải đầu tư bổ sung khoảng 110 tỷ đồng(7).

Ở một số địa phương khác, sau gần 1 năm thực hiện Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII, kết quả là giảm được một số cấp phòng của các cơ quan tỉnh, tinh giản được một số biên chế (chủ yếu theo diện nghỉ hưu); giảm được số lượng người hoạt động không chuyên trách cấp xã, phường và đối tượng hưởng phụ cấp ở thôn; cắt giảm số lượng người hợp đồng tại các đơn vị sự nghiệp cấp huyện, tỉnh. Do vậy có tiết kiệm được ngân sách song chưa đáng kể. Riêng vấn đề hợp nhất các chức danh cũng như hợp nhất cơ quan đảng, chính quyền tương đồng chức năng, nhiệm vụ thì ít được chú ý và chưa có bước tiến. Tóm lại là kết quả chưa nhiều.

Nguyên nhân của sự hạn chế trong thực hiện chủ trương thí điểm hợp nhất như Đại hội XII đã nêu, ở đâu?

Qua nghiên cứu có thể thấy, về phía các địa phương còn vướng mắc khá nhiều vấn đề:

Thứ nhất, chưa thấy rõ tác dụng của sự hợp nhất, từ đó chưa thực sự quyết tâm tiến hành. Quảng Ninh là địa phương đi đầu, nhưng cũng mới thực hiện ở  cấp huyện việc hợp nhất các cơ quan đảng và chính quyền tương đồng. Quảng Ninh có hai đơn vị hành chính đặc biệt là huyện đảo Vân Đồn (sẽ trở thành Đặc khu kinh tế - hành chính) và huyện đảo Cô Tô xa đất liền, dân số ít, có điều kiện thuận lợi và cần thiết nhất thể chức danh Bí thư với Chủ tịch UBND. Còn lại 4 thành phố, 2 thị xã và 6 huyện thì mới thực hiện thí điểm ở 1 huyện (Tiên Yên), 1 thành phố (Uông Bí) với mức độ khác nhau như đã đề cập ở trên. Những kết quả thu được về mặt tiết kiệm ngân sách hay tinh giản biên chế mới là bước đầu. Việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo của cấp ủy và chính quyền địa phương chưa đủ rõ.

Như vậy, để nhìn thấy được về mặt hiệu quả của đổi mới, Quảng Ninh cần phải tiếp tục lãnh đạo, chỉ đạo và hoàn thiện hơn nữa các mô hình thí điểm. 

Thứ hai, công việc nhất thể hóa chức danh và hợp nhất các cơ quan đảng và chính quyền tương đồng về chức năng, nhiệm vụ rất phức tạp, động chạm nhiều mặt (cả về thể chế lẫn tư tưởng, chính sách...), đòi hỏi nhiều thời gian, công sức trong khi có những việc cần và có thể triển khai sớm hơn, đem lại kết quả nhanh hơn như việc rút gọn đầu mối trung gian bên trong mỗi cơ quan, tổ chức, xắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập, tinh giản biên chế. Đây cũng là yêu cầu của Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII. Do vậy, ngay tại Quảng Ninh, Tỉnh ủy cũng mới thí điểm nhất thể hóa chức danh và hợp nhất một số cơ quan của Đảng, chính quyền ở một số đơn vị cấp huyện, mà chưa thực hiện ở cấp tỉnh.

Mặt khác, sau khi nghiên cứu kinh nghiệm của Quảng Ninh, có nhiều ý kiến cho rằng phương án như Quảng Ninh dự kiến chưa phải là hợp lý nhất, ví dụ phương án hợp nhất cơ quan Tuyên giáo cấp ủy với cơ quan Thông tin - Truyền thông thuộc UBND, hợp nhất tất cả các Văn phòng thành một Văn phòng chung,  hợp nhất Ban Dân vận cấp ủy với Mặt trận Tổ quốc... Có ý kiến cho rằng, lại càng không hiệu quả nếu như chỉ kiêm nhiệm chức vụ mà không hợp nhất các cơ quan(8).  Như vậy, để có phương án hợp nhất tốt hơn cần thêm thời gian nghiên cứu.

Thứ ba, hầu như địa phương nào cũng gặp phải vấn đề nhân sự đáp ứng yêu cầu của việc nhất thể hóa và hợp nhất cơ quan. Các tỉnh, thành ủy đều khó khăn tìm được người có đủ các điều kiện về trình độ, năng lực, uy tín để đảm đương chức vụ lãnh đạo, quản lý vốn thuộc nhiều người. Đồng thời, có không ít băn khoăn về cơ chế kiểm soát quyền lực để một cá nhân dù có nhiều quyền lực hơn, nhưng không trở nên độc đoán, chuyên quyền. Hơn nữa làm sao để việc nhất thể hóa và hợp nhất không phải chỉ là trong thời gian ngắn mà phải duy trì một cách lâu dài, ổn định. Để giải quyết được khó khăn về nguồn nhân lực, các tỉnh đều nhận thấy cần có thời gian đào tạo, bồi dưỡng không phải chỉ một vài cá nhân mà cả một đội ngũ cán bộ với cách thức đào tạo, bồi dưỡng hiệu quả hơn hiện nay.

Thứ tư, chưa thống nhất trong triển khai thí điểm. Có ý kiến cho rằng trước hết thực hiện từ cấp huyện rồi lên cấp tỉnh thì sẽ chắc chắn hơn. Ngược lại có ý kiến cho rằng nên đồng thời cả cấp tỉnh và huyện, hoặc làm ở cấp tỉnh trước rồi triển khai xuống cấp huyện sau.

Bên cạnh những băn khoăn từ phía địa phương trong việc chấp hành chủ trương thí điểm, về mặt vĩ mô, cũng cần làm rõ hơn về mặt lý luận và khuôn khổ pháp lý cho việc nhất thể hóa người lãnh đạo cấp ủy Đảng với người lãnh đạo cơ quan hành chính địa phương cũng như hợp nhất một số cơ quan Đảng và chính quyền. Lý luận phải trả lời các câu hỏi: trong thể chế một đảng cầm quyền duy nhất của nước ta, việc nhất thể hóa chức danh bí thư cấp ủy và chủ tịch UBND và hợp nhất các cơ quan đảng và nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ có bảo đảm được sự lãnh đạo của tập thể cấp ủy đảng đối với chính quyền không, có bảo đảm kiểm soát quyền lực cá nhân người đứng đầu không, có bảo đảm HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương và cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương như Hiến pháp nêu hay chỉ là cơ quan giám sát và tư vấn cho người đứng đầu địa phương?

Những câu hỏi này cho đến nay chưa được phía lý luận trả lời thuyết phục nên cũng ảnh hưởng tới quyết tâm đổi mới của các địa phương.

3. Một số đề xuất

Việc hợp nhất các cơ quan đảng, nhà nước tương đồng chức năng, nhiệm vụ cần được tiếp tục thí điểm, trong nhiệm kỳ Đại hội XII chưa nên áp dụng trên phạm vi toàn quốc.

Việc thí điểm đổi mới tổ chức bộ máy hệ thống chính trị không phải là mới. Chúng ta đã từng thực hiện thí điểm bỏ HĐND ở cấp quận, huyện trong những năm gần đây, sau đó hủy bỏ việc thí điểm. Như vậy, việc thí điểm có thể dẫn tới các kết quả trái ngược nhau. Có thể thành công nếu được thực hiện đồng bộ, trong thời gian đủ dài và môi trường tự nhiên như vốn có. Ngược lại nếu trong môi trường và điều kiện không đồng bộ thì có thể thất bại.

Từ thực tiễn triển khai thí điểm việc nhất thể hóa chức danh và hợp nhất một số cơ quan đảng, chính quyền ở các địa phương như đã nêu ở trên, có thể nói đến thời điểm hiện tại chưa có đủ cơ sở để khẳng định việc hợp nhất cần được triển khai trong phạm vi toàn quốc. Cũng chưa đủ thời gian để “tổng kết mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện ở những nơi có đủ điều kiện” như Văn kiện Đại hội XII nêu. Việc này chỉ có thể được thực hiện khi việc thí điểm có thời gian đủ dài, các mô hình thí điểm được vận hành trong cơ chế đồng bộ. Do vậy, thí điểm nên được thực hiện trong một không gian tập trung.

Trung ương nên chính thức lấy Quảng Ninh làm địa bàn thí điểm tập trung, trước hết thực hiện nhất thể hóa chức danh Bí thư kiêm Chủ tịch UBND và hợp nhất các cơ quan tương đồng chức năng, nhiệm vụ ở tất cả các đơn vị cấp  huyện của tỉnh.

Quảng Ninh là tỉnh đã có Nghị quyết, có Đề án đổi mới từ trước Đại hội XII, nhưng hiện nay cũng chưa thực hiện được các nội dung quan trọng của Đề án ở tất cả các đơn vị cấp huyện, lại càng chưa thực hiện được ở cấp tỉnh. Quảng Ninh đang trở thành điểm quan sát, rút kinh nghiệm của cả nước, do đó cần sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo, giúp đỡ từ Trung ương. Để đẩy nhanh tiến độ và có sơ sở để đánh giá, tổng kết việc thí điểm, có thể thực hiện sớm hơn các mục tiêu của Đề án 25, nghĩa là từ nay tới 2020, tỉnh nên thực hiện việc nhất thể chức vụ lãnh đạo (Bí thư kiêm Chủ tịch UBND ) ở tất cả hoặc hầu hết các đơn vị cấp huyện và xã. Sau khi tổng kết rút kinh nghiệm, từ nhiệm kỳ 2021-2025 sẽ thực hiện ở cấp tỉnh.

Khi đã thực hiện nhất thể hóa chức danh Bí thư cấp ủy với Chủ tịch UBND thì có thể và cần thực hiện hợp nhất các cơ quan đảng và chính quyền ở huyện để tạo nên sự đồng bộ trong lãnh đạo, quản lý. Phương án có thể như Quảng Ninh dự kiến, nghĩa là: hợp nhất Ban Tuyên giáo cấp huyện với Phòng Thông tin - Văn hóa; hợp nhất Văn phòng huyện ủy và Văn phòng HĐND và Ủy ban nhân dân thành một, hợp nhất Ban Tổ chức và Phòng Nội vụ, Ủy ban Kiểm tra với Thanh tra huyện, Ban Dân vận với Mặt trận Tổ quốc huyện và các đoàn thể khác.

Cần ban hành văn bản pháp luật và chính sách phục vụ cho việc thực hiện thí điểm.

Trong thực tế, nếu Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch UBND, thì vai trò, quyền hạn của người đứng đầu địa phương đối với việc thực hiện pháp luật rất lớn. Các cơ quan sau hợp nhất sẽ hoạt động theo phương thức khác so với hiện nay. Hội đồng nhân dân sẽ khó có thể  là cơ quan quyền lực của nhà nước ở địa phương, bầu ra Ủy ban nhân dân, có quyền bãi miễn Chủ tịch Ủy ban như Hiến pháp quy định mà sẽ chỉ là cơ quan tư vấn và giám sát Chủ tịch UBND. Như vậy, mô hình thí điểm sẽ rất khác, thậm chí đối lập với một số quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, Luật Chính quyền địa phương hiện nay. Vì vậy, trong khuôn khổ Hiến pháp và các quy định của Đảng về tổ chức bộ máy cấp ủy hiện nay, để tạo điều kiện pháp lý cho các địa phương thí điểm, cần có những văn bản pháp luật phù hợp. Về mặt chính quyền, cần ban hành một văn bản của Chính phủ về chính quyền địa phương ở tỉnh thực hiện thí điểm, trong đó quy định cụ thể vai trò, vị trí, chức năng của Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã, về các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện, thành phần của UBND cấp xã.

Về mặt Đảng, cần có quy định về quyền hạn của cấp ủy, người đứng đầu cấp ủy và các cơ quan của cấp ủy để bảo đảm rằng, tổ chức đảng vẫn thực hiện được nguyên tắc tập trung dân chủ, tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách, tập thể cấp ủy có quyền hạn cao nhất, có thể kiểm soát được, thậm chí bãi miễn Bí thư cấp ủy nếu vi phạm Điều lệ và các quy định của Đảng. Điều này lại càng cần thiết vì trong thực tế, việc đấu tranh với các vi phạm trong nội bộ cấp ủy lâu nay khá hạn chế. Các vụ việc tham nhũng, vi phạm pháp luật của người đứng đầu cấp ủy thường do quần chúng phát hiện, tố cáo và được truyền thông tiếp sức, ít khi bắt đầu từ cấp ủy cùng cấp.

Để kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa các sai phạm có thể xảy ra với Bí thư kiêm Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã, cần có sự góp sức từ nhiều phía khác nhau. Riêng về phía tổ chức Đảng, cần giao cho Ủy ban Kiểm tra - Thanh tra cấp tỉnh những quyền hạn lớn hơn trong đấu tranh với người đứng đầu cấp ủy và UBND cấp huyện và cũng như vậy giữa cơ quan Kiểm tra - Thanh tra cấp huyện với người đứng đầu cấp ủy và UBND cấp xã. Cần giao cho cấp ủy cùng cấp quyền hạn và thủ tục bỏ phiếu bất tín nhiệm với Bí thư, và khi điều này xảy ra thì đương nhiên mất chức Chủ tịch UBND cùng cấp.

Về phía các cơ quan chính quyền, thành phần Hội đồng nhân dân phải được mở rộng, đa dạng hơn, có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm với Chủ tịch UBND và khi điều này xảy ra thì cấp ủy cùng cấp phải lựa chọn người thay thế chức vụ Bí thư và Chủ tịch UBND.

Để góp phần kiểm soát tốt đối với người đứng đầu cấp ủy và Chủ tịch UBND địa phương, cũng cần đổi mới về thể chế để các cơ quan bảo vệ pháp luật như Công an, Viện kiểm sát độc lập hơn với cấp ủy và chính quyền địa phương cùng cấp.

Để có nguồn cán bộ đáp ứng lâu dài ở tất cả các cấp thực hiện thí điểm, cần đổi mới chương trình đào tạo, bồi dưỡng chức danh trước hết là chức danh Bí thư kiêm chủ tịch UBND và các chức danh hợp nhất khác. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh và tỉnh Quảng Ninh cần phối hợp xây dựng gấp chương trình, mở lớp đào tạo, bồi dưỡng riêng cho cán bộ của tỉnh với nội dung thật thiết thực trong thời gian hợp lý nhất.

Khi thực hiện nhất thể hóa chức danh lãnh đạo cũng như hợp nhất các cơ quan đảng và chính quyền, cần  có chính sách tiền lương phù hợp, bảo đảm cho người đứng đầu cấp ủy và chính quyền, người đứng đầu các cơ quan hợp nhất “không muốn, không cần tham nhũng”. Cũng như vậy cần có chính sách đủ để khuyến khích người có chức vụ tự nguyện rời khỏi vị trí, thậm chí ra khỏi khu vực công, tạo điều kiện thuận lợi cho nhất thể hóa và hợp nhất. Quảng Ninh là tỉnh có nguồn thu ngân sách lớn, thuận lợi cho việc này, vì vậy cần được giao quyền chủ động cụ thể hóa chính sách tiền lương trong phạm vi của tỉnh theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 7 khóa XII vừa qua.

Chính phủ cần chỉ đạo đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính ở các bộ, ngành theo hướng xây dựng Chính phủ kiến tạo và Chính phủ điện tử.

Trên cơ sở xem xét lại chức năng, nhiệm vụ, đặc biệt là thủ tục hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước phù hợp với cơ chế thị trường, với lộ trình phát triển chính phủ điện tử, sẽ thu gọn bộ máy, tinh giản biên chế của các bộ, cơ quan Trung ương. Đây cũng chính là thực hiện Nghị quyết Trung ương lần thứ 6 khóa XII. Điều này cần được thực hiện trong khoảng thời gian 3-4 năm, không nên dài hơn.

Từ kết quả đó, sẽ hình thành khuôn khổ và điều kiện pháp lý đồng bộ để thực hiện hợp nhất các cơ quan, thu gọn tổ chức bộ máy và tinh giản biên chế của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, huyện trong những năm tiếp theo.

_____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 8-2018

(1) V.I.Lênin: Toàn tập, t.45, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva,1978, tr.359.

(2), (6) http://www.quangninh.gov.vn, ngày 14-3-2015.

(3), (8) Điều tra bằng phiếu hỏi ý kiến của tác giả với 40 trưởng, phó ban tổ chức tỉnh, thành ủy tháng 8-2017.

(4), (7) Báo cáo của đoàn nghiên cứu Học viện Chính trị quốc gia Chí Minh từ ngày 11-15-4-2017.

(5) Báo cáo của Huyện ủy Tiên Yên tháng 7-2018.

PGS, TS Vũ Hoàng Công

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh