Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ (KQTTCV) - Performance Appraisal, đầu ra là các hàng hóa hoặc dịch vụ được cung cấp, nhưng các kết quả của đầu ra không chỉ là số lượng các sản phẩm (hàng hóa, dịch vụ) mà là những tác động của đầu ra đó. Kết quả là sản phẩm cuối cùng của quá trình người công chức thực thi công vụ (tạo ra dịch vụ), nó gắn với tính hiệu quả trong việc giảm thiểu chi phí đầu vào đối với một đơn vị đầu ra hoặc tối đa hóa số lượng đầu ra tương ứng với tổng chi phí đầu vào xác định. Cách tiếp cận đánh giá công chức theo KQTTCV gắn liền với hệ thống quản lý thực thi công vụ theo kết quả (Performance Management System - PMS) hay quản lý dựa trên kết quả (Results Based Management - RBM) trong bối cảnh: các nước thuộc tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế - OECD thực hiện các chiến lược nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ và chất lượng dịch vụ công trước áp lực của khủng hoảng kinh tế dẫn tới thâm hụt ngân sách; toàn cầu hóa với xu hướng cạnh tranh gay gắt và sự suy giảm lòng tin của người dân đối với Chính phủ và yêu cầu ngày càng cao từ phía xã hội đối với hoạt động của khu vực công. Trọng tâm của quá trình này là việc đạt các kết quả đặt ra và cải thiện kết quả liên tục dựa trên các thông tin thực thi công việc. Quản lý công vụ theo kết quả nhấn mạnh đến việc đạt kết quả, đây là một cách tiếp cận có hệ thống và liên tục đến việc hoàn thiện kết quả hoạt động nhờ quá trình ra quyết định dựa vào thông tin thực tế, vào môi trường học tập liên tục của tổ chức và tăng cường trách nhiệm trong hoạt động công vụ. Quá trình này nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động, đảm bảo hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đạt được kết quả như mong muốn.

Đối với cơ quan quản lý công chức, đánh giá theo KQTTCV là một cách thức quan trọng để quản lý nguồn nhân lực, bởi “nếu không đo lường kết quả sẽ không phân biệt được thành công và thất bại; nếu không nhận ra thành công thì sẽ không thể khen thưởng cho điều đó; nếu không thể khen thưởng cho thành công dẫn tới việc có thể sẽ thực hiện khen thưởng đối với thất bại; nếu không nhận ra thành công thì sẽ không thể học hỏi gì từ những thành công đó; nếu không nhận ra thất bại thì sẽ không thể sửa chữa được nó; và nếu chứng minh được kết quả thì có thể giành được sự ủng hộ của quần chúng”^[1]. Căn cứ vào hệ thống tiêu chí cụ thể, đánh giá công chức theo KQTTCV sẽ: tăng cường kiểm soát đối với kết quả thực hiện công việc;tăng khả năng dự báo về các nguy cơ trong thực thi;khuyến khích người quản lý đưa ra các ý kiến phản hồi đối với công chức đảm bảo tính công bằng, khách quan trong khen thưởng, trả lương, bổ nhiệm, luân chuyển hoặc chấm dứt nhiệm sở; xác định được nhu cầu đào tạo, tiềm năng phát triển của công chức; gắn kết và huy động được các thế mạnh của tổ chức với nguồn nhân lực để đạt được mục tiêu; theo dõi, đánh giá được tiến độ thực hiện so với các mục tiêu đề ra...

2. Đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ ở nước ta hiện nay

Mục 6 (từ Điều 55 đến Điều 58) Luật Cán bộ công chức (CBCC) quy định cụ thể về đánh giá công chức. Tiếp đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 24/2010/NĐ - CP ngày 15-3-2010 quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức điều chỉnh trực tiếp nội dung đánh giá công chức (đã được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định 93/2010/NĐ - CP ngày 31-8-2010) và gần đây Bộ Nội vụ ban hành Nghị định hợp nhất số 01/NĐHN - BNV quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Đánh giá công chức theo Luật CBCC có sự phân biệt giữa cán bộ và công chức. Cán bộ được đánh giá theo 5 tiêu chí. Đối với công chức, việc đánh giá được thực hiện căn cứ vào 6 tiêu chí cơ bản (Điều 56): Chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, tác phong và lề lối làm việc; năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; tiến độ và kết quả thực hiện nhiệm vụ; tinh thần trách nhiệm và phối hợp trong thực hiện nhiệm vụ; thái độ phục vụ nhân dân.

Theo Luật CBCC và Điều 45 Nghị định Hợp nhất số 01/NĐHN - BNV quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, trình tự, thủ tục đánh giá công chức hằng năm như sau:

Đối với công chức là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị: (1) Công chức tự đánh giá kết quả công tác theo nhiệm vụ được giao và tự nhận xét ưu, nhược điểm trong công tác; (2) Tập thể công chức của cơ quan sử dụng công chức họp tham gia góp ý. Ý kiến góp ý được lập thành biên bản và thông qua tại cuộc họp; (3) Người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên quản lý trực tiếp đánh giá, quyết định xếp loại công chức và thông báo để công chức sau khi tham khảo biên bản góp ý của tập thể nơi công chức lãnh đạo, quản lý làm việc.

Đối với cấp phó của người đứng đầu và công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý: (1) Công chức tự đánh giá kết quả công tác theo nhiệm vụ được giao; (2) Người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức nhận xét về kết quả tự đánh giá của công chức, đánh giá những ưu, nhược điểm của công chức trong công tác; (3) Tập thể công chức của cơ quan sử dụng công chức họp tham gia góp ý. Ý kiến góp ý được lập thành biên bản và thông qua tại cuộc họp; (4) Người đứng đầu cơ quan sử dụng công chức kết luận và quyết định xếp loại công chức tại cuộc họp đánh giá công chức hằng năm.

Việc đánh giá công chức trước khi bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, quy hoạch, điều động, đào tạo, bồi dưỡng, khi kết thúc thời gian luân chuyển, biệt phái do người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng công chức thực hiện theo trình tự, thủ tục của công tác bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, quy hoạch, điều động, luân chuyển, biệt phái công chức.

Luật CBCC, Nghị định Hợp nhất số 01/NĐHN - BNV vàCông văn số 4375/BNV - CCVC  của Bộ Nội vụ về việc đánh giá, phân loại công chức, viên chức năm 2013 xác định rõ trong thực hiện đánh giá công chức năm 2013 khi tổ chức họp kiểm điểm, không thực hiện việc lấy phiếu của tập thể công chức trong đơn vị khi đánh giá hằng năm như trước đây quy định tại Quyết định số 11/1998/QĐ-TCCP-CCVC ngày 05-12-1998 của Bộ trưởng - Trưởng ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ trưởng Bộ Nội vụ) về việc ban hành Quy chế đánh giá công chức hằng năm. Với việc ban hành Nghị định Hợp nhất số 01 của Bộ Nội vụ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, đặc biệt là Công văn số 4375/BNV - CCVC về việc đánh giá, phân loại công chức, viên chức năm 2013 của Bộ Nội vụ ban hành ngày 2-12-2013 xác định đối với công chức trong các cơ quan nhà nước, về nội dung đánh giá thực hiện theo điều 56 Luật CBCC, phân loại đánh giá thực hiện theo Điều 58 Luật CBCC; trình tự, thủ tục đánh giá thực hiện theo Điều 45 Nghị định 24/2010/NĐ - CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.Thẩm quyền và trách nhiệm đánh giá công chức thực hiện theo hướng dẫn tại Khoản 2 Mục I tại Công văn này. Với quy định tại các văn bản nói trên, có thể nói đã chấm dứt việc áp dụng phương pháp nhận xét, bình bầu theo truyền thống trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và bắt đầu một thời kỳ chuyển đổi hoàn toàn về phương pháp đánh giá căn cứ vào Luật CBCC, tạo cơ sở quan trọng để thống nhất việc thực hiện công tác đánh giá công chức trong toàn hệ thống.

Ở Trung ương, thực hiện triển khai quy trình và phương pháp đánh giá công chức không có nhiều khác biệt so với quy định. Ở các địa phương như Đà Nẵng, Hà Nội đã có những khác biệt nhất định trong cách thức thực hiện đánh giá và kết hợp sử dụng một số phương pháp đánh giá hiện đại như chấm điểm theo tiêu chuẩn, đánh giá của tập thể (nhưng không bình bầu), đánh giá của cấp trên trực tiếp. Đánh giá bằng 360 độ bước đầu được áp dụng rõ rệt nhất ở Đà Nẵng với sự hỗ trợ hiệu quả của hệ thống thông tin trực tuyến. Tuy nhiên, hoạt động đánh giá việc thực hiện công việc của công chức sẽ có nhiều khác biệt căn cứ vào mục đích đánh giá (để tổng kết năm, quy hoạch, bổ nhiệm, đào tạo - bồi dưỡng, luân chuyển...), nội dung đánh giá (kết quả thực hiện nhiệm vụ, động cơ thực hiện nhiệm vụ, kỹ năng thực hiện nhiệm vụ, tiềm năng phát triển...), phạm vi môi trường diễn ra hoạt động đánh giá (theo bộ phận/cơ quan/ngành/hệ thống). Vì vậy, chỉ sử dụng phương pháp đánh giá nhận xét của tập thể và ý kiến đánh giá của thủ trưởng trực tiếp cho mọi hoàn cảnh, nội dung, mục đích đánh giá sẽ khó có được kết quả chính xác và toàn diện. Các hạn chế nêu trên xuất phát từ các nguyên nhân sau: Một là,chưa hoàn thiện được hệ thống vị trí việc làm trong bộ máy HCNN; Hai là,việc xử lý kết quả đánh giá chưa tạo được động lực thực thi công vụ; Ba là,chưa chú trọng đến tính liên tục của chu trình đánh giá.

3. Các điều kiện để áp dụng đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ

Trên cơ sở cách tiếp cận nêu trên, để có thể áp dụng thành công hệ thống đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ ở nước ta cần phải hình thành được các tiền đề sau đây trong nền công vụ:

Thứ nhất, phải xây dựng được mô hình quản lý công vụ, công chức theo định hướng kết quả

Đánh giá công chức dù áp dụng theo cách thức nào cũng đều phải bắt nguồn từ thể chế. Đánh giá công chức theo KQTTCV là quá trình chuyển đổi căn bản cách tiếp cận về hiệu quả công việc từ đầu vào chuyển sang đầu ra là chính trên cơ sở kết quả cuối cùng của quá trình quản lý, hiệu quả được tính toán trên cơ sở kết quả - chi phí. Như vậy, đối tượng được hướng tới của công tác đánh giá công chức là sản phẩm đầu ra của người công chức chứ không phải là đặc điểm cá nhân công chức như tính cách, tư tưởng, thói quen, giá trị, phẩm chất cá nhân của chính người ấy. Chính sự lẫn lộn giữa đánh giá công việc và đánh giá con người ở nhiều cơ quan nhà nước khiến kết quả đánh giá thiếu khách quan, không trở thành căn cứ đáng tin cậy để quy hoạch, bổ nhiệm, sử dụng người có năng lực. Để áp dụng được cách thức đánh giá này cần xây dựng các tiêu chuẩn trong công vụ làm căn cứ chính cho tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, trả lương... đối với công chức. Đây là khâu còn yếu, chưa làm được do sự phức tạp trong thiết kế bản mô tả công vụ và xây dựng chỉ số thực thi đối với từng vị trí. Tuy nhiên, điều đó có thể từng bước thực hiện được nếu thực hiện phân tích công việc - một hoạt động được thực hiện thường xuyên ở các nước phát triển nhưng lại khá mới mẻ ở nước ta, nhất là khu vực công. Cách thức đánh giá công chức tập trung vào “kết quả công việc” khiến cho các nhà quản lý thay đổi từ việc quan tâm tới vấn đề quy trình (công chức thực hiện công việc như thế nào) tập trung vào kiểm soát các hoạt động sang kết quả công việc (công chức hoàn thành được những công việc gì). Vì vậy, muốn chuyển đổi mô hình đánh giá công chức theo KQTTCV cần xây dựng và hình thành thể chế chung về quản lý công vụ, công chức, nhấn mạnh vào KQTTCV của công chức.

Sự cam kết và quyết tâm đến cùng của lãnh đạo cấp cao là điều kiện tiên quyết để có thể triển khai thành công cơ chế đánh giá công chức theo KQTTCV. Việc triển khai thực hiện phải xuất phát từ hiểu biết của lãnh đạo về  hệ thống đánh giá và quản lý theo KQTTCV và lợi ích đem lại từ việc đổi mới này cho chất lượng nền công vụ. Trong việc quyết tâm thực hiện, hệ thống quản lý và đánh giá theo định hướng kết quả sẽ từng bước được thể chế hóa thành các văn bản cụ thể và được đưa vào áp dụng. Xác định đúng định hướng sẽ là điều kiện tiên quyết để các chủ thể có thẩm quyền bắt tay vào thực hiện triệt để các yếu tố nền tảng cho phép hình thành hệ thống quản lý công việc và đánh giá công chức theo KQTTCV. Các yếu tố này bao gồm xác định vị trí việc làm, xây dựng các bảng mô tả công việc cho các vị trí, chức danh để hình thành tiêu chuẩn thực thi đối với công chức, xây dựng phương pháp đánh giá mới phù hợp với tính chất từng nhóm công việc... làm căn cứ cho đánh giá theo KQTTCV. Đồng thời, xây dựng chính sách đãi ngộ dựa trên thành tích là nhân tố quan trọng để triển khai thành công trên cơ sở gia tăng động lực thực thi, hướng nỗ lực của các bộ phận và nhân viên vào việc thực hiện các mục tiêu chiến lược. Các nội dung này cần phải được luật hóa để bảo đảm tính thống nhất trong toàn hệ thống, xây dựng thói quen đánh giá theo KQTTCV dựa trên các quy định của Nhà nước.

Vấn đề khó khăn nhất trong đo lường kết quả là hoạt động công vụ không chỉ dựa trên kết quả trực tiếp mà hiệu quả phải gắn với kết quả cuối cùng tức là khả năng, mức độ tác động tới công dân, quan hệ xã hội - những khách hàng của nền công vụ đã sử dụng các hàng hóa, dịch vụ công. Thí dụ như các dịch vụ do công chức thực hiện đạt được mức độ chất lượng như thế nào so với mong đợi (sự hài lòng) từ phía người dân. Nó phản ánh nhu cầu của xã hội và đòi hỏi của nhân dân đối với năng lực của đội ngũ cung cấp dịch vụ công.

Thứ hai, phải  xây dựng được hệ thống tiêu chuẩn đánh giá và phương pháp đánh giá công chức phù hợp với đặc điểm, tính chất của các nhóm vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước

Tiêu chuẩn đánh giá là những căn cứ cơ bản để đánh giá kết quả thực hiện công việc của công chức và phương pháp đánh giá là cách thức tiến hành để đảm bảo các kết quả đó là chính xác, khách quan và đáng tin cậy. Tính khách quan và đáng tin cậy đó được thể hiện thông qua thái độ đồng thuận, đồng tình và ủng hộ không chỉ của hệ thống quản lý, các nhà lãnh đạo mà của tổng thể hệ thống công chức với tư cách đối tượng được đánh giá. Các thông tin về kết quả đánh giá sẽ là cơ sở tiếp theo để đội ngũ công chức tự điều chỉnh hành vi và xây dựng kế hoạch công việc cho tương lai nhằm khắc phục nhược điểm trong thực thi hoặc phát triển năng lực. Đồng thời, cơ quan sử dụng công chức chủ động trong hoạch định và sử dụng hiệu quả nguồn nhân lực. Mức độ thành công của bất kỳ một hệ thống đánh giá công chức nào cũng đều phụ thuộc trước hết ở hai yếu tố này. Do đó, khi xây dựng cơ chế đánh giá công chức theo KQTTCV cần quan tâm đặc biệt đến xây dựng các tiêu chuẩn và phương pháp thực hiện đánh giá công chức.

Cách thức đánh giá công chức bao gồm đánh giá con người và đánh giá những công việc được thực hiện. Nếu chú trọng vào con người, phương pháp đánh giá sẽ thực hiện theo cách so sánh các cá nhân với nhau. Cách đánh giá này áp dụng đơn giản nhưng mức độ tin cậy của kết quả đánh giá không cao, không gắn với mục đích cải thiện hiệu quả làm việc. Nếu tập trung vào công việc, cách thức đánh giá sẽ gắn với đối chiếu những gì đã làm với những tiêu chuẩn được xác định từ trước. Theo cách này, việc xây dựng các tiêu chuẩn dùng để đánh giá có sự tham gia của các thành viên trong tổ chức khiến cho nó đáng tin cậy, được ủng hộ khi áp dụng và mang tính thực chất, có giá trị khuyến khích, cải thiện kết quả làm việc trong tương lai. Có nhiều phương pháp khác nhau được sử dụng để đánh giá nhưng không có phương pháp nào được coi là lý tưởng cho mọi tổ chức, mọi mục đích đánh giá. Bởi vậy cần nhận thức đúng đắn từng phương pháp để lựa chọn cho phù hợp với mục đích và đối tượng đánh giá. Một số phương pháp đánh giá được nhiều quốc gia trên thế giới hiện nay sử dụng bao gồm: Phương pháp xếp hạng (Performance ranking method); Phương pháp tiêu chuẩn công việc (Work standards method); Phương pháp mức thang điểm (Rating scales method); Phương pháp so sánh với mục tiêu; Phương pháp sự kiện quan trọng (Critical incident method)...

Thứ ba, phải có tư duy thực sự đổi mới về đánh giá con người trong công vụ

Thực tiễn cho thấy nền hành chính đang phải đối mặt với nhiều vấn đề khác nhau như đảm bảo công bằng, tính chịu trách nhiệm của người thực thi công vụ, các vấn đề về vi phạm đạo đức công vụ, việc tạo động lực để giữ chân công chức giỏi... Vì thế, sự chuyển đổi mô hình quản lý và đánh giá công chức mang tính kỹ thuật nhằm đáp ứng với sự thay đổi là điều cần thiết. Tuy nhiên, mọi sự thay đổi đó sẽ khó thực hiện nếu tư duy quản lý và đánh giá con người trong công vụ không thay đổi. Thực tế cho thấy, nếu bản thân các nhà quản lý không thay đổi về quan điểm quản lý và đánh giá con người nhấn mạnh vào kết quả thực thi công vụ thì việc áp dụng các công cụ, phương thức quản lý mới sẽ rất khó thành công. Đồng thời, nếu bản thân từng công chức không thay đổi tư duy làm việc có trách nhiệm để hướng tới kết quả thì quá trình này cũng bị cản trở. Bởi suy cho cùng, con người mới là yếu tố quyết định các mô hình đó có được áp dụng hay không, áp dụng đến mức độ nào, theo cách thức ra sao, phạm vi như thế nào...Như vậy, sự thay đổi tư duy bao gồm cả tư duy của người quản lý và người bị quản lý. Một hệ thống quản lý dù ưu việt đến mấy cũng khó có thể thực hiện tốt nếu thiếu sự đồng thuận giữa chủ thể và đối tượng trong việc tiếp nhận và hưởng ứng nó, tự nguyện và tích cực tham gia một cách chủ động và có trách nhiệm. Sự chuyển biến quan điểm, thái độ từ quản lý đầu vào sang quản lý chủ yếu thông qua đầu ra, kết quả thực tế trên cơ sở một hệ thống thông tin hỗ trợ minh bạch là điều kiện, đồng thời là một thách thức lớn nhất trong áp dụng ở nước ta hiện nay. Đây chính là yếu tố quan trọng hình thành và thay đổi “văn hóa” trong quản lý và đánh giá công chức theo kết quả.

____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 1-2015

(1) Trần Kim Dung: “Quản trị nguồn nhân lực”, Nxb Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, 2011.

(2) Nguyễn Hữu Thân: Quản trị nhân sự, Nxb Lao động xã hội, 2012.

(3) Ken Langdon và Christina Osborne: Đánh giá năng lực nhân viên, Nxb Tổng hợp thành phố Hồ Chí Minh, 2004.

(4) Lloyd, N. C., Performance Appraisal - Theory and Pratice, The University of Queensland, Australia 1990.

 (5) OECD, Performance - Related Pay Policies for Government Employees, OECD Publishing, Paris 2005.

 State Personnel Manual of North Carolina, Performance Management System,2007.

(6) United Nations: Glossary of terms in monitoring, evalution and results - based management

(7) Jody Zall Kusek và Ray C. Rist (2005): “Mười bước tiến tới hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả”, Nxb Văn hóa - Thông tin, Hà Nội.

ThS Đào Thị Thanh Thủy

Học viện Hành chính quốc gia