1.Quan niệm của pháp luật về viên chức

Các thuật ngữ “cán bộ”, “công chức”, “viên chức” được sử dụng một cách ước lệ trong các văn bản pháp luật Việt Nam, dùng để chỉ những đối tượng nhất định làm việc trong khu vực nhà nước hay khu vực công. Do đó, phạm vi các đối tượng này luôn không xác định, tùy theo quan niệm của các nhà lập pháp qua các thời kỳ.

Trong pháp luật Việt Nam, từ năm 1945 tới nay, các thuật ngữ “cán bộ” “công chức”, “cán bộ, viên chức” được sử dụng nhiều khi như những từ đồng nghĩa, nhưng nhiều trường hợp được sử dụng với nội hàm và ý nghĩa rất khác nhau. Thuật ngữ “viên chức” có khi được dùng để chỉ một phạm vi rộng lớn những người làm việc trong cả bộ máy, tổ chức nhà nước.

Điều 8 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân... Như vậy, phải chăng tất cả mọi người làm việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nước, trừ công nhân, những người hợp đồng theo vụ việc, tạm tuyển ... đều nằm trong phạm vi “cán bộ, viên chức nhà nước”.

Khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức (năm 1998) được ban hành thì thuật ngữ “cán bộ, công chức” lại được thay thế cho “cán bộ, viên chức”. Tại Pháp lệnh Cán bộ, công chức (sửa đổi, bổ sung năm 2003) thì thuật ngữ “cán bộ, công chức” lại bao hàm “cán bộ, viên chức”; “công chức” được chia thành hai loại: công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước, bộ máy giúp việc của tổ chức chính trị, chính trị - xã hội được gọi là “công chức hành chính”, còn công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội được gọi là “công chức sự nghiệp”, mà sau này được gọi là “viên chức”.

Khi Luật Cán bộ, công chức được ban hành (năm 2008) thì phạm vi cán bộ, công chức lại được xác định với phạm vi hẹp hơn so với Pháp lệnh Cán bộ, công chức (năm 2003), công chức chỉ gồm những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội.

Những đối tượng mà trước đây gọi là “công chức hành chính sự nghiệp” không được đề cập tới trong Luật Cán bộ, công chức mà được điều chỉnh bởi Luật Viên chức (ngày 15-10-2010), theo đó: “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.

Như vậy, pháp luật Việt Nam về công chức, viên chức đi theo hướng điều chỉnh chuyên biệt đối với từng đối tượng khác nhau trong khu vực công. Sự điều chỉnh chuyên biệt của pháp luật đối với công chức, viên chức là do đặc điểm lao động của những đối tượng này quyết định.

Nếu so sánh viên chức với công chức thì hai đối tượng này có những điểm khác nhau căn bản sau đây:

Một là, về nơi làm việc: Công chức làm việc trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội; còn viên chức làm việc tại các đơn vị sự nghiệp công lập, nhưng không phải là những người làm việc trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập.

Hai là, hoạt động của công chức luôn gắn với quyền lực nhà nước (thực hiện công vụ), còn hoạt động của viên chức không gắn với quyền lực nhà nước, chủ yếu mang tính chuyên môn, nghiệp vụ, thực hiện các dịch vụ công.

Ba là, một số công chức làm việc trong bộ máy hành chính có quyền ra quyết định hành chính, còn viên chức không có quyền ban hành các quyết định hành chính tác động tới cá nhân, tổ chức không thuộc đơn vị sự nghiệp; nếu có, chỉ có thể đưa ra các quyết định chuyên môn và có ý nghĩa trong nội bộ tổ chức đó.

Bốn là, hoạt động của viên chức được điều chỉnh không chỉ bằng pháp luật, mà còn bởi các quy chế, hay điều lệ của tổ chức nơi họ làm việctham gia.

Năm là, hoạt động của công chức luôn gắn với quyền lực nhà nước, do đó những công việc do công chức đảm nhiệm khó có thể thay thế bằng người khác, còn công việc của viên chức có thể dễ được thay thế hơn bởi một người khác cùng chuyên môn, người thay thế không nhất thiết là người làm việc trong tổ chức đó.

Sáu là, hoạt động của viên chức mang tính phục vụ, cung ứng các dịch vụ công, có tính “tự do” hơn, linh hoạt hơn hoạt động của cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước, trong tổ chức chính trị, chính trị - xã hội.

Bảy là, công chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước, đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, còn viên chức được hưởng lương chủ yếu từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp, bao gồm một phần từ ngân sách nhà nước và chủ yếu từ những khoản thu của đơn vị sự nghiệp, hoặc chỉ từ quỹ lương do hoạt động của đơn vị sự nghiệp tạo nên.

Như vậy, đơn vị sự nghiệp công lập hoàn toàn có thể hoạt động như một doanh nghiệp trên cơ sở hạch toán kinh tế, tự trang trải, tự chịu trách nhiệm về dịch vụ do mình cung ứng cho xã hội, nhưng khác với doanh nghiệp là những đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện việc cung ứng dịch vụ lại không nhằm vào tìm kiếm lợi nhuận. Ngày nay, trong xu hướng xã hội hóa các dịch vụ công, các đơn vị sự nghiệp công lập lại có thể tự tìm kiếm nguồn tài chính để đầu tư cho sự phát triển của mình, bảo đảm cung ứng dịch vụ công ngày một tốt hơn và do đó các cá nhân, tổ chức được hưởng thụ dịch vụ công cũng cần phải có những đóng góp nhất định để mua dịch vụ đó.

2. Sự điều chỉnh của pháp luật đối với các đối tượng làm việc trong các trường đại học công lập ở Việt Nam hiện nay

Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay, những người làm việc trong các trường đại học công lập, bao gồm các đối tượng sau đây: công chức, viên chức và những người lao động hợp đồng.

Một là, về công chức trong trường đại học:

Theo Điều 4 Luật Cán bộ, công chức (năm 2008), công chức trong trường đại học công lập gồm những người trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của trường đại học. Đối tượng này chịu sự điều chỉnh chủ yếu của pháp luật về công chức nhà nước và các quy định đặc thù đối với công chức trong các trường đại học công lập như Luật Giáo dục, Luật Khoa học và Công nghệ. Ví dụ: Đại học Quốc gia Hà Nội (ĐHQGHN) do đặc thù và địa vị pháp lý nên công chức trong ĐHQGHN gồm có: Giám đốc, Phó Giám đốc, Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng, Trưởng ban, Phó Trưởng ban chức năng, phụ trách khối Văn phòng Đảng - Đoàn của ĐHQGHN, Hiệu trưởng, Phó Hiệu trưởng trường đại học thành viên, Viện trưởng, Phó Viện trưởng viện nghiên cứu thành viên và một số vị trí khác theo quy định của pháp luật, viên chức ĐHQGHN và người lao động hợp đồng.

Quan hệ công vụ của những người làm trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của trường đại học công lập được thiết lập bằng quyết định hành chính (quyết định bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo, quản lý như Giám đốc, Phó Giám đốc, Hiệu trưởng, Phó Hiệu trưởng, v.v..), trên cơ sở bỏ phiếu tín nhiệm của công chức, viên chức của đơn vị sự nghiệp đó hoặc do cơ quan nhà nước cấp trên quyết định bổ nhiệm (điều động). Những người làm Giám đốc, Hiệu trưởng trường đại học (gọi chung là người đứng đầu trường  đại học) được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ nhưng không quá hai nhiệm kỳ; nhiệm kỳ cấp phó của người đứng đầu trường đại học, của người đứng đầu các phòng, ban thuộc bộ máy giúp việc của trường đại học theo nhiệm kỳ của người đứng đầu trường đại học.

Hai là, những người làm chuyên môn - giảng viên, nghiên cứu viên (viên chức chuyên môn) được xác lập bằng một hợp đồng làm việc do người đứng đầu trường đại học và người viên chức ký kết trên cơ sở kết quả tuyển dụng viên chức. Hoạt động của đối tượng này chịu sự ràng buộc bởi pháp luật về viên chức nói chung và pháp luật chuyên ngành giáo dục và đào tạo quy định về chức danh, chế độ làm việc của chức danh giảng viên và nghiên cứu viên.

Ba là, những người làm công việc hành chính trong đào tạo (viên chức hành chính), được xác lập bằng một hợp đồng làm việc do người đứng đầu trường đại học và người viên chức ký kết, trên cơ sở kết quả tuyển dụng viên chức. Hoạt động của viên chức hành chính chịu sự điều chỉnh của pháp luật về viên chức nói chung, pháp luật về viên chức hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập và pháp luật về lao động.

Bốn là, những người lao động hợp đồng như: bảo vệ, lao công, lái xe. Quan hệ lao động của họ được xác lập trên cơ sở hợp đồng lao động được điều chỉnh bằng pháp luật về lao động nhưng đồng thời một phần chịu sự ràng buộc của pháp luật về trường đại học công lập.

Trong thực tiễn, do lịch sử để lại nên đội ngũ những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta hiện nay có chế độ pháp lý khác nhau:

Thứ nhất, những người thuộc số lượng biên chế trong trường đại học đã được cơ quan nhà nước ấn định và đi kèm với đối tượng này là quỹ lương được cấp từ ngân sách nhà nước, vốn được chuyển từ “công chức sự nghiệp” chuyển thành viên chức theo Luật Viên chức. Số lượng viên chức loại này của trường đại học công lập được xác định tùy theo nhiệm vụ được giao đối với trường đại học theo từng năm. Tỷ lệ giữa viên chức hành chính và viên chức thực hành chuyên môn ở trường đại học được tính theo tỷ lệ 1/4 có nghĩa cứ 4 viên chức thực hành chuyên môn thì có 1 viên chức hành chính. Đối tượng này bao gồm hai loại, những người được tuyển dụng trước ngày 1-7-2003 có các quyền, nghĩa vụ và được quản lý như viên chức làm việc theo hợp đồng làm việc không xác định thời hạn theo quy định của Luật Viên chức và những đối tượng được tuyển dụng sau ngày 1-7-2003 đến khi Luật Viên chức có hiệu lực và sau khi luật có hiệu lực, nhưng vẫn nằm trong con số “chỉ tiêu biên chế” do cơ quan quản lý nhà nước ấn định.

Thứ hai, đối tượng được hình thành để đảm nhiệm công việc của trường đại học mà lượng viên chức thuộc diện “biên chế” theo quỹ lương của nhà nước không đảm nhiệm hết các công việc. Quan hệ của họ hình thành trên cơ sở hợp đồng được ký kết giữa đơn vị sự nghiệp với người lao động.

Việc ký kết hợp đồng đối với loại thứ hai này tùy theo từng trường đại học có những quy định riêng biệt. Thực tiễn có những đơn vị sự nghiệp công lập quy định những người không nằm trong số lượng “biên chế” của đơn vị sự nghiệp thì không được bổ nhiệm giữ chức vụ quản lý trong đơn vị sự nghiệp. Chính điều này đã tạo nên những mâu thuẫn, không bình đẳng giữa những người cùng làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập.

Tất cả những đối tượng này về nguyên tắc đều tham gia thực hiện nhiệm vụ chung của đơn vị. Do đó, về nguyên tắc, họ đều có những quyền, nghĩa vụ tương tự như nhau trong việc thực hiện nhiệm vụ của đơn vị sự nghiệp trong việc cung ứng các dịch vụ công. Vì vậy, cần có chế độ pháp lý thống nhất đối với các đối tượng trong đơn vị sự nghiệp công lập.

3. Một số hạn chế của pháp luật về giảng viên trong trường đại học công lập

Trong trường đại học, đội ngũ viên chức thực hành chuyên môn (giảng viên, nghiên cứu viên) là lực lượng lao động chủ chốt, trực tiếp quyết định chất lượng cung cấp dịch vụ công của trường đại học, thậm chí quyết định sự tồn vong, hưng thịnh của trường đại học. Vì vậy, bên cạnh việc điều chỉnh bởi Luật Viên chức, đối tượng này còn được điều chỉnh bởi Luật Giáo dục đại học.

Theo Điều 8 của Luật Giáo dục đại học, chức danh giảng viên gồm: trợ giảng, giảng viên, giảng viên chính, phó giáo sư và giáo sư. Chức danh của giảng viên thực chất là hàm cấp về chuyên môn nghiệp vụ của giảng viên trong trường đại học. Việc phân biệt các chức danh giảng viên khác nhau là nhằm đặt ra những tiêu chuẩn của từng chức danh và là căn cứ để xếp hạng chức danh nghề nghiệp và thực hiện các chế độ chính sách đối với giảng viên trong các cơ sở đại học công lập. Thực hiện Luật này, Chính phủ ban hành Nghị định số 141/2013/NĐ CP ngày 24-10-2013 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giáo dục đại học, trong đó quy định: “Thang, bậc lương đối với giảng viên được quy định cụ thể, có sự phân biệt khác nhau giữa năm chức danh: trợ giảng, giảng viên, giảng viên chính, phó giáo sư, giáo sư theo quy định của Luật Giáo dục đại học. Chức danh phó giáo sư được xếp hạng I theo phân hạng chức danh nghề nghiệp viên chức và hưởng thang, bậc lương tương ứng ngạch chuyên viên cao cấp. Chức danh giáo sư được xếp hạng I theo phân hạng chức danh nghề nghiệp viên chức và hưởng thang, bậc lương tương đương chuyên gia cao cấp”.

Ngày 28-11-2014, Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ trưởng Bộ Nội vụ, căn cứ Luật Viên chức năm 2008 và căn cứ các Nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của những bộ này, ban hành Thông tư liên tịch số 36/2014/TTLT quy định về mã số và tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp viên chức giảng dạytrong các cơ sở giáo dục đại học công lập. Tại Điều 2 của Thông tư này quy định:Chức danh nghề nghiệp viên chức giảng dạy trong các cơ sở giáo dục đại học công lập bao gồm: 1. Giảng viên cao cấp (hạng I) ; Mã số: V.07.01.01;  Giảng viên chính (hạng II), Mã số: V.07.01.02; Giảng viên (hạng III), Mã số: V.07.01.03.

Như vậy, những quy định của Thông tư về các chức danh giảng viên không phù hợp, mâu thuẫn với Luật Giáo dục đại học và Nghị định số 141/2013 của Chính phủ: Luật và Nghị định quy định năm chức danh giảng viên, còn Thông tư quy định 3 chức danh. Sự không phù hợp, hay mâu thuẫn này có thể do những nguyên nhân sau đây:

Một là, khi ban hành Nghị định số 141/2013, Chính phủ căn cứ vào Luật Giáo dục đại học là luật chuyên ngành để ban hành. Còn khi ban hành Thông tư liên tịch, Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ trưởng Bộ Nội vụ chỉ căn cứ vào nhiệm vụ được Luật Viên chức giao và nhiệm vụ, quyền hạn của những bộ này được quy định tại các Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các bộ này để ban hành.

Hai là, khi Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ trưởng Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên tịch chưa xem xét đến các quy định có tính đặc thù của Luật Giáo dục đại học quy định về các chức danh giảng viên và không thấy một thực tế là Luật Viên chức không có bất kỳ một quy định chung nào về chức danh nghề nghiệp viên chức.

Luật Giáo dục đại học là luật chuyên ngành, còn Luật Viên chức là luật chung, luật chung được ban hành trước luật chuyên ngành, hai luật này có hiệu lực pháp lý ngang nhau. Theo quy tắc pháp lý đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khi có sự không thống nhất giữa luật chung và luật chuyên ngành thì áp dụng theo luật chuyên ngành, khi hai luật có sự khác biệt về nội dung thì áp dụng luật nào có hiệu lực pháp lý muộn hơn. Như vậy, cần phải căn cứ Luật Giáo dục đại học để quy định về chức danh giảng viên.  Cần phải sửa đổi, bổ sung thông tư nói trên để phù hợp với Luật Giáo dục đại học.

Việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về đội ngũ giảng viên cần đi theo hướng điều chỉnh chuyên biệt với những đặc thù nghề nghiệp của đối tượng giảng viên, không đồng nhất giảng viên với các viên chức hành chính trong trường đại học, có nghĩa, không lấy các chức danh viên chức hành chính, hay chức danh, ngạch, bậc công chức để quyết định chức danh giảng viên như hiện nay.

Khi ban hành những văn bản quy phạm pháp luật về các chức danh giảng viên cần tính đến đặc thù của đối tượng và có những chính sách, chế độ phù hợp với từng chức danh giảng viên, bên cạnh việc quy định trách nhiệm, bổn phận của từng chức danh.

________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 12-2015

ThS Nguyễn Thị Thu Hương

Trường Đại học Công nghiệp Hà Nội