1. Mối tương quan của các chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) và chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI)

Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh là chỉ số đánh giá và xếp hạng chính quyền các tỉnh và thành phố trong việc xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho doanh nghiệp dân doanh. Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh là chỉ số dựa trên trải nghiệm và đánh giá của người dân khi tương tác với các cấp chính quyền địa phương về năng lực điều hành, quản lý nhà nước, thực thi chính sách và cung ứng dịch vụ công. Cả hai chỉ số đều nhằm đánh giá hiệu quả quản lý và điều hành của cùng một đối tượng là chính quyền cấp tỉnh bởi một bên là người dân, một bên là doanh nghiệp dân doanh⁽¹⁾.

Cả PAPI và PCI đều có mục tiêu đánh giá chính quyền cấp tỉnh dựa trên tính hiệu quả của quản lý và điều hành nhằm thúc đẩy năng lực cạnh tranh giữa các tỉnh. Điểm chung của các chỉ số là đều liên quan đến nội dung về cải cách hành chính với các tiêu chí tính công khai, minh bạch, bình đẳng, kiểm soát tham nhũng hay chi phí không chính thức, chi phí thời gian, đơn giản hóa thủ tục, v.v.. Hai chỉ số đề cập đến những nội dung giống nhau, bổ sung cho nhau về một số lĩnh vực, và được đo lường từ hai kênh thông tin là kinh nghiệm thực tiễn của người dân và những ý kiến đánh giá của doanh nghiệp.

Tuy nhiên, về cơ bản, hai bộ chỉ số phân tích những khía cạnh khác nhau theo định hướng và mục đích nghiên cứu riêng. Cấu trúc và cấp độ phân tích các chỉ tiêu, chỉ báo về hiệu quả điều hành của hai bộ chỉ số này cũng khác nhau:

PCI đo lường chất lượng điều hành kinh tế cấp tỉnh thông qua trải nghiệm của doanh nghiệp trong quá trình tương tác và làm việc với lãnh đạo và cơ quan chính quyền.

PAPI đo lường hiệu quả quản trị và hành chính công thông qua những đánh giá về những vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với đời sống của người dân ở cấp cơ sở. Chẳng hạn, chỉ số “sự tham gia của người dân” tập trung vào chất lượng các cuộc bầu cử và quyền tham gia vào các dự án đầu tư hạ tầng ở cấp cơ sở, chỉ số “công khai, minh bạch” đánh giá tính công khai, minh bạch trong thu, chi ngân sách, danh sách hộ nghèo và quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất ở cấp xã, phường...

Về đối tượng phân tích, một số chỉ số thành phần dùng để đo lường chất lượng điều hành của chính quyền cấp tỉnh giống nhau ở tên gọi, nhưng lại khác nhau về nội dung cụ thể. Với chỉ số “tính minh bạch”, các cơ quan cấp tỉnh có thể thực hiện tốt việc công khai ngân sách và tài liệu quy hoạch sử dụng đất đai lên cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố; song chính quyền cấp xã, phường lại không có điều kiện tương tự để công khai, minh bạch danh sách hộ nghèo hay ngân sách địa phương. Ngoài ra, trong PCI, hầu hết doanh nghiệp đều đến làm việc và tiếp xúc với cùng một cơ quan cấp tỉnh (như bộ phận một cửa tại các sở, ban, ngành), nên có xu hướng có chung nhận định về chất lượng và hiệu quả dịch vụ. Thế nhưng, với PAPI người dân ở một đơn vị dân cư (tổ dân phố/xóm/bản) có thể đánh giá khác nhau về chất lượng dịch vụ do tác động của các yếu tố như đặc điểm nhân khẩu hay vị trí trong xã hội.

Từ những phân tích trên, có thể thấy giữa hai chỉ số PAPI và PCI mang giá trị bổ sung chứ không phải thay thế lẫn nhau. Cả hai chỉ số cung cấp thông tin khách quan giúp các cấp chính quyền rà soát, điều chỉnh các quy định, chính sách không còn phù hợp, đồng thời đẩy mạnh khâu giám sát thực thi. Ý nghĩa của sự kết hợp này là thông tin từ hai bộ chỉ số góp phần xác định những bất bình đẳng, phân biệt đối xử có thể xảy ra để có biện pháp khắc phục. Mục tiêu cuối cùng là hướng tới việc cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ cho doanh nghiệp và người dân, thúc đẩy quá trình phát triển bền vững tại địa phương nói riêng và cả nước nói chung.

2. Những vấn đề đặt ra trong cải thiện các chỉ số PAPI và PCI

Thành phố Hồ Chí Minh là một trung tâm kinh tế, văn hóa, khoa học và công nghệ lớn, đóng vai trò “đầu tàu” kinh tế của cả nước. Năm 2015, Thành phố Hồ Chí Minh đứng thứ 6 trong bảng xếp hạng PCI, thứ 47 trong bảng xếp hạng PAPI (có trọng số). Trong khi PCI được xếp vào nhóm tốt, thì chỉ số PAPI có trọng số chỉ đứng ở nhóm trung bình. Một số chỉ số thành phần khác như chỉ số thủ tục hành chính công, cung ứng dịch vụ công được xếp ở nhóm khá, công khai minh bạch được xếp ở nhóm trung bình, các chỉ số kiểm soát tham nhũng trong khu vực công, chỉ số trách nhiệm giải trình với người dân và thủ tục hành chính công đứng ở nhóm thấp. Khoảng cách chênh lệch 41 bậc cho thấy, bên cạnh những nỗ lực cải thiện để có một cơ chế hoạt động tích cực và hiệu quả hơn trong việc tạo điều kiện để khối doanh nghiệp dân doanh phát triển, chính quyền cần phải có thêm sự quan tâm cụ thể và thấu đáo hơn nữa trong cách phục vụ đối với người dân. Các chỉ số là kênh thông tin đáng tin cậy để Thành phố phát huy những mặt mạnh, khắc phục những hạn chế, đồng thời gợi ý đối với việc ban hành các chính sách, quy định cung cấp dịch vụ công, nhằm phục vụ tốt hơn người dân và doanh nghiệp về môi trường kinh doanh ở địa phương, hoặc một nội dung nhất định dựa trên phát hiện, kiến nghị riêng biệt của chỉ số. Việc kết hợp hài hòa giữa PAPI và PCI còn giúp cấp ủy, chính quyền Thành phố có cái nhìn toàn diện hơn trong ban hành, thực hiện chính sách phù hợp đối với các nhóm khác nhau ở địa phương.

Những kết quả đạt được đánh dấu bước đi mới của Thành phố Hồ Chí Minh trên con đường hội nhập và phát triển, tiến tới một thành phố có chất lượng sống tốt, văn minh, hiện đại. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều vấn đề đang đặt ra mà thành phố cần giải quyết trong thời gian tới. Cụ thể:

Thứ nhất, PAPI năm 2015 còn thấp, xếp thứ 47/63 tỉnh, thành. Trong 5 năm qua, dù Đảng bộ và chính quyền Thành phố hết sức quan tâm đến việc nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân, nhưng nếu năm 2011, PAPI xếp thứ 18/63 tỉnh, thành, thì năm 2015 xếp thứ 47/63, tụt 29 bậc⁽²⁾. Trong 6 nội dung của PAPI thì chỉ có hai nội dung đạt điểm khá là: cung ứng dịch vụ công và thủ tục hành chính công. Hai nội dung đạt điểm trung bình: công khai minh bạch và kiểm soát tham nhũng trong dịch vụ công. Hai nội dung dưới mức trung bình: sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở và trách nhiệm giải trình với người dân. Điều đó cho thấy, chất lượng hoạt động, chất lượng phục vụ người dân của các cấp chính quyền vẫn còn nhiều hạn chế.

Thứ hai, vấn đề năng lực cạnh tranh trong thời gian qua chưa có nhiều đột phá. Năm 2014, lần đầu tiên trong 10 năm thực hiện đánh giá PCI, Thành phố Hồ Chí Minh đã lọt vào nhóm 5 địa phương dẫn đầu, với vị trí thứ tư. Đây là kết quả của việc nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính, nhất là trong việc xử lý thủ tục hành chính thông thoáng. Bên cạnh đó, việc tăng cường đối thoại chính quyền - doanh nghiệp nhằm giải quyết khó khăn cho cộng đồng kinh doanh tại Thành phố đã tạo niềm tin cho doanh nghiệp mở rộng đầu tư. Tuy nhiên, đến năm 2015, Thành phố Hồ Chí Minh đã tụt xuống vị trí thứ 6/63 tỉnh, thành⁽³⁾. Sự tụt bậc của PCI thời gian qua là do chính quyền thành phố chưa quan tâm giải quyết triệt để những vấn đề bức xúc của xã hội, tính công khai, minh bạch còn hạn chế, chưa triệt để đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng.

Thứ ba, kết quả điều tra PCI năm 2015 của Thành phố cho thấy một vài xu hướng đáng lo ngại như: các nỗ lực cắt giảm chi phí không chính thức, tạo ra sân chơi bình đẳng cho khu vực kinh tế tư nhân... chưa phát huy hiệu quả. Hơn 11% doanh nghiệp trên cả nước tham gia điều tra cho biết các khoản chi cho mục này chiếm tới hơn 10% tổng doanh thu. 65% doanh nghiệp cho rằng tình trạng nhũng nhiễu khi giải quyết thủ tục còn phổ biến. Ở Thành phố Hồ Chí Minh, tỷ lệ này thấp hơn so với cả nước nhưng nếu không được quan tâm giải quyết kịp thời sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến sự phát triển của Thành phố. Đối với các doanh nghiệp dân doanh, môi trường kinh doanh tại Thành phố vẫn chưa có sự cạnh tranh bình đẳng. Trong bảng xếp hạng PCI của Thành phố năm 2015, các chỉ số quan trọng lại tụt sâu nhất, chẳng hạn như tính công khai minh bạch từ vị trí thứ 4 tụt xuống thứ 17, chỉ số về chi phí không chính thức từ thứ 42 xuống thứ 54⁽⁴⁾.

Thứ tư,sự quan tâm đến các doanh nghiệp vừa và nhỏ còn hạn chế. Nhiều doanh nghiệp vừa và nhỏ gặp khó khăn trong tiếp cận nguồn lực như vốn, đất đai; cập nhật thông tin chính sách và pháp luật. Các doanh nghiệp phải chịu gánh nặng lớn về chi phí không chính thức, song chưa được hưởng các dịch vụ hỗ trợ kinh doanh có chất lượng với chi phí phù hợp. Đáng lưu ý rằng, hầu như các chính sách ưu đãi của Nhà nước về đất đai tập trung vào việc xây dựng và hình thành các khu, cụm công nghiệp lớn, nhưng những doanh nghiệp vừa và nhỏ không có điều kiện tiếp cận những nơi này vì rào cản về điều kiện (như diện tích đất tối thiểu), chi phí (phí thuê cao, trả một lần, phí thường kỳ cao...), vị trí không phù hợp. Thành phố Hồ Chí Minh được các doanh nghiệp dân doanh đánh giá tốt nhất về cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, so sánh bảng xếp hạng PCI và chỉ số kết cấu hạ tầng, có thể thấy trong khi nhiều địa phương biết khắc phục những hạn chế về hạ tầng bằng chất lượng điều hành tốt, tạo thuận lợi cho môi trường kinh doanh thì Thành phố vẫn chưa phát huy hết những lợi thế sẵn có của mình để tăng cường thu hút đầu tư thông qua những giá trị gia tăng như tạo dựng môi trường kinh doanh thông thoáng, thân thiện cho doanh nghiệp.

3. Một số đề xuất

Trong thời gian tới, để nâng cao hiệu quả của các chỉ số PAPI và PCI, Thành phố Hồ Chí Minh cần tăng cường công khai, minh bạch, chủ động trong cung cấp thông tin cho nhân dân, trong các hoạt động tiếp xúc đối thoại giữa chính quyền với nhân dân và giải quyết những kiến nghị chính đáng của doanh nghiệp. Thành phố cần thực hiện nghiêm túc việc công khai quy hoạch, xây dựng kế hoạch sử dụng đất và khung giá đất ở địa phương, đồng thời bảo đảm công bằng trong đền bù thu hồi đất cho tất cả các nhóm dân cư. Đồng thời, cần đẩy mạnh nỗ lực chống tham nhũng. Kết quả khảo sát PAPI năm 2015 cho thấy tham nhũng còn rất phổ biến và có xu hướng gia tăng, do đó, Thành phố cần có kế hoạch hành động cụ thể trong phòng, chống tham nhũng bên cạnh các cơ chế khuyến khích cán bộ, công chức, viên chức và người dân tham gia ngăn ngừa và tố giác tham nhũng ở tất cả các cấp.

Thành phố cần đẩy mạnh xây dựng chính quyền điện tử, tạo môi trường kinh doanh minh bạch, bình đẳng, thông thoáng. Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền các cấp theo hướng phù hợp với quy mô và đặc điểm của đô thị loại đặc biệt; nâng cao chất lượng hoạt động; bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện chính sách trong phạm vi được phân cấp. Quan tâm công tác tổng kết, kịp thời khắc phục hạn chế và chỉ ra các kinh nghiệm cần được phát huy; để tránh lặp lại những khuyết điểm, yếu kém còn tồn đọng. Đồng thời, cần chấn chỉnh kỷ cương, kỷ luật hành chính, xử lý công chức nhũng nhiễu, vô cảm, tiêu cực. Có như vậy, mới có thể xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh trở thành thành phố có chất lượng sống tốt, văn minh, hiện đại, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội vùng Nam Bộ và cả nước.

____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 7-2016

(1) Lê Đăng Doanh: So sánh chỉ số PAPI và PCI: những câu hỏi còn đó, http://www.thesaigontimes.vn

(2) Nhóm tác giả: “Nâng tầm phù hợp với đô thị đặc biệt”, Báo Tuổi trẻ, số 105/2016, tr.5.

(3) Tấn Đức: “PCI 2015: gia nhập thị trường dễ thở hơn nhiều”,Thời báo Kinh tế Sài Gòn, số 14-2016 (31-3-2016), tr.65.

(4) Mai Hương: “Nhiều cán bộ không biết xót tiền dân”, Báo Tuổi trẻ, số 112/2016, tr.3.

Phạm Ngọc Hòa

Học viện Chính trị khu vực IV