Trang chủ    Diễn đàn    Việt Nam cần chuẩn bị như thế nào khi không còn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
Thứ tư, 01 Tháng 3 2017 13:24
1072 Lượt xem

Việt Nam cần chuẩn bị như thế nào khi không còn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

(LLCT) - Cho đến nay, Việt Nam vẫn coi ODA là một chỗ dựa quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội. Theo báo cáo chưa đầy đủ của các bộ, ngành và địa phương, tổng nhu cầu huy động và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ 2016-2020 lên tới 39,5 tỷ USD. Căn cứ vào tiến độ thực hiện các chương trình và dự án đã ký kết, nguồn vốn dự kiến giải ngân giai đoạn này đạt khoảng 25-30 tỷ USD, bình quân 5-6 tỷ USD/năm, tăng 14% so với thời kỳ 2011-2015 và chiếm khoảng 55-66% vốn đầu tư phát triển huy động từ bên ngoài.

1. Đặc trưng và vai trò của ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức hay viện trợ phát triển chính thức - ODA (official development assistance) là một hình thức đầu tư nước ngoài. Theo tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), “ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất là 25%”(1).

Với các đặc thù như: khoản viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 25%, các khoản vay khác có lãi suất thấp hơn lãi suất thương mại vào thời điểm cho vay, thời gian vay kéo dài, có thể có thời gian ân hạn (là thời gian không tính lãi hoặc tính với lãi suất đặc biệt), ODA góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển, đặc biệt là những nước nghèo. Đây chủ yếu là các quốc gia đi lên từ kinh tế nông nghiệp, còn thiếu vốn để đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng và các công trình phúc lợi công cộng thiết yếu nhằm tạo ra các tiền đề cơ bản cho sự phát triển kinh tế - xã hội và đẩy nhanh quá trình CNH, HĐH. Đối với các nước tài trợ, ODA chủ yếu vì mục tiêu chính trị: mở rộng thị trường tiêu thụ, thị trường đầu tư và ưu thế kinh tế của đất nước mình. Ngày nay, trong bối cảnh quốc tế hóa sâu rộng và cạnh tranh ngày càng khốc liệt, ODA góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế toàn cầu và giảm khoảng cách chênh lệch giàu nghèo giữa các quốc gia.

Bên cạnh những ưu đãi đáng kể, cần lưu ý rằng phần lớn ODA là khoản tiền vay phải hoàn lại trong tương lai, chỉ có một phần là viện trợ không hoàn lại cho các lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa, môi trường. Mặc dùcáckhoản vay nàycó lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường và thời gian cho vay khá dài, song đây vẫn là khoản nợ mà các nước nhận ODA phải trả.

Trên thực tế, không phải các nước nhận ODA đều đạt được thành tựu đáng kể trong phát triển kinh tế. Một số nghiên cứu cho rằng ODA chỉ đem lại hiệu quả khi nước nhận ODA bảo đảm các điều kiện nhất định, nếu không có các điều kiện đó, ODA có thể không tác động đến tăng trưởng kinh tế. ODA chỉ có tác động tích cực đến tăng trưởng nếu nước nhận viện trợ có các chính sách tài chính, tiền tệ và thương mại tốt. Giáo sư Trần Văn Thọ (Đại học Waseda, Nhật Bản) chỉ ra rằng, các nước thành công trong sử dụng ODA cần có ít nhất 3 đặc điểm sau: thứ nhất, nỗ lực tăng tiết kiệm để hạn chế vay mượn nước ngoài, không lãng phí các nguồn vốn trong và ngoài nước; thứ hai,sử dụng ODA vào những dự án đầu tư có chọn lựa, nhằm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, đặc biệt là đầu tư vào các dự án hạ tầng để kích thích đầu tư tư nhân (kể cả FDI) trong các ngành công nghiệp xuất khẩu,  từ đó vừa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, vừa bảo đảm có ngoại tệ để trả nợ; thứ ba,có kế hoạch chấm dứt nhận ODA trong một tương lai không xa(2).

2. Thực trạng ODA tại Việt Nam

ODA bắt đầu vào Việt Nam từ những năm 70  thế kỷ XX và tăng nhanh kể từ khi nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường. Quá trình thu hút nguồn vốn ở nước ta có thể chia làm 3 giai đoạn: (1) Giai đoạn 1993-2000, Việt Nam đẩy mạnh khai thông, mở rộng hợp tác quốc tế, thu hút mạnh mẽ vốn đầu tư từ nhiều nước và tổ chức quốc tế, nhờ đó nguồn ODA đa phương và song phương tăng dần lên. Song giai đoạn này chưa có chiến lược hay đề án cụ thể trong thu hút vốn. (2) Giai đoạn 2001-2010, thu hút ODA đã có chọn lọc đi đôi với việc đẩy nhanh tốc độ giải ngân, nâng cao hiệu quả sử dụng và có kế hoạch bảo đảm trả nợ.(3) Giai đoạn từ năm 2011 đến nay, Việt Nam đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn các công trình, dự án đã được ký kết, xây dựng chiến lược thu hút và sử dụng vốn ODA cho thời kỳ mới, tạo lợi thế so sánh để thu hút có hiệu quả các nguồn vốn nước ngoài cho đầu tư phát triển.

Hiện đã có trên 50 nhà tài trợ song phương và đa phương viện trợ nguồn ODA và vốn vay ưu đãi cho nhiều ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội của Việt Nam. Theo thống kê, từ năm 1993 đến 2014, tổng giá trị vốn ODA cam kết cho Việt Nam lên đến 89,5 tỷ USD, tổng vốn đã ký kết đạt 73,68 tỷ USD, bình quân 3,5 tỷ USD/năm; vốn ODA và vốn vay ưu đãi đã giải ngân gần 54 tỷ USD, chiếm trên 73,2% tổng vốn ODA đã ký kết(3). Mức đóng góp của ODA vào tăng trưởng GDP có xu hướng tăng dần theo các năm, đặc biệt tăng cao vào những năm kinh tế đất nước gặp nhiều khó khăn, thách thức (như trong thời kỳ khủng hoảng kinh tế châu Á 1997-1998; khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu 2008-2009), trong đó đã có tác động tích cực trong việc kích cầu đầu tư, góp phần vào việc duy trì đà tăng trưởng kinh tế.

Trước năm 2010, Việt Nam vẫn là nước thu nhập thấp, các khoản vay thường được ưu đãi và có kỳ hạn dài. Tuy nhiên, sau đó, Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình, nên nguồn vốn ưu đãi cũng giảm dần. Nếu trước năm 2010, thời hạn vay bình quân khoảng từ 30-40 năm, với chi phí vay khoảng 0,7-0,8%/năm (bao gồm thời gian ân hạn); thì trong giai đoạn 2011-2015, thời hạn vay bình quân chỉ còn từ 10-25 năm tùy theo từng đối tác và từng loại vay; chi phí vay khoảng 2%/năm trở lên. Nhiều nhà tài trợ đã chuyển từ nguồn vốn ODA sang nguồn vốn vay hỗn hợp, trong đó vừa có vốn tài trợ, vừa có vốn thương mại, kèm theo nhiều điều kiện ràng buộc khác.

3. Thời gian “tốt nghiệp ODA”

Một quốc gia khi phát triển đến một mức độ nhất định thì cần đặt kế hoạch chấm dứt nhận ODA. Các chuyên gia gọi đây là nỗ lực “tốt nghiệp ODA”. Tốt nghiệp ODA có nghĩa là đất nước đã thoát “nghèo”, thể hiện sự tự lực vươn lên, phát triển năng lực nội tại của nền kinh tế.

Hàn Quốc và Thái Lan là những nước thành công trong phát triển kinh tế và “tốt nghiệp ODA” trong thời gian ngắn. Hàn Quốc chỉ nhận ODA trong khoảng 30 năm, thời gian nhận nhiều khoảng 20 năm. Thái Lan khoảng 40 năm, trong đó có 25 năm lượng vốn tiếp nhận tương đối cao. Tuy nhiên,ODA bình quân đầu người cao nhất chỉ khoảng 15 USD.

Việt Nam nhận ODA từ những năm 70, thời gian nhận nhiều ODA bắt đầu từ năm 1993 đến nay (24 năm), ODA bình quân đầu người năm 2000 là 22 USD và tăng lên 46 USD năm 2014. Đã đến lúc Việt Nam cần đặt ra kế hoạch “tốt nghiệp ODA” trong khoảng 15-20 năm tới. Điều này có nghĩa là, ngay từ bây giờ, Việt Nam phải giảm dần nguồn ODA và phấn đấu ODA trên đầu người tiến tới bằng 0 vào giữa những năm 30 của thế kỷ XXI.

Ngân hàng Thế giới dự kiến,đến tháng 7-2017 sẽ tuyên bố chấm dứt ODA cho Việt Nam. Như vậy, chỉ còn khoảng 1 năm nữa, vốn ODA từ Ngân hàng Thế giới sẽ chuyển chủ yếu sang loại hình vay ưu đãi và tiến tới vay theo điều kiện thị trường, tức là chuyển sang điều khoản trả nợ nhanh gấp đôi hoặc tăng lãi suất thêm từ 2% - 3,5%. Hiện tại, Ngân hàng Thế giới là nhà cung cấp ODA lớn thứ hai cho Việt Nam với khoảng 22% tổng vốn ODA nước ta (sau Nhật Bản - chiếm khoảng 30% tổng vốn ODA).

Trên thực tế, tỷ lệ vốn vay trong tổng vốn ODA có xu hướng tăng từ 80% (1993-2000) lên 81% (2001-2005), 93% (2006-2010) và hiện ở mức 96% (2011-2014). Sau khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp năm 2010, chi phí vốn vay có xu hướng tăng, nhiều khoản vay ODA có điều kiện ràng buộc từ bên ngoài làm gia tăng chi phí đầu vào, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư và khả năng trả nợ. Thực tế này đòi hỏi việc thu hút, sử dụng ODA trong thời gian tới phải đạt hiệu quả kinh tế, bảo đảm vay và trả nợ nước ngoài bền vững(4).

Cho đến nay, Việt Nam vẫn coi ODA là một chỗ dựa quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội. Theo báo cáo chưa đầy đủ của các bộ, ngành và địa phương, tổng nhu cầu huy động và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ 2016-2020 lên tới 39,5 tỷ USD. Căn cứ vào tiến độ thực hiện các chương trình và dự án đã ký kết, nguồn vốn dự kiến giải ngân giai đoạn này đạt khoảng 25-30 tỷ USD, bình quân 5-6 tỷ USD/năm, tăng 14% so với thời kỳ 2011-2015 và chiếm khoảng 55-66% vốn đầu tư phát triển huy động từ bên ngoài.

Bên cạnh đó, tổng số vốn ODA và vốn vay ưu đãi chưa giải ngân của các chương trình, dự án đã ký kết chuyển tiếp từ thời kỳ 2011 - 2015 sang thời kỳ 2016-2020 còn khá lớn, khoảng gần 22 tỷ USD. Hiện tại, khoản vay dài nhất của Việt Nam có thời hạn đến năm 2055, bình quân thời gian các khoản nợ vay là 12,5 năm. Như vậy, trong vòng gần 40 năm nữa, Việt Nam vẫn tiếp tục phải trả nợ ODA. Theo tính toán dòng tiền và từng khoản nợ hiện nay của Việt Nam, thời điểm phải trả nhiều nhất rơi vào khoảng năm 2022 - 2025.

4. Việt Nam cần làm gì để “tốt nghiệp ODA”

Để có thể “tốt nghiệp ODA”trong vòng 15-20 năm nữa, ngay từ bây giờ, Việt Nam cần có sự chuẩn bị đầy đủ các điều kiện cho bước chuyển này nhằm bảo đảm không gây xáo trộn trong nền kinh tế, duy trì sự tăng trưởng ổn định và bền vững của đất nước sau khi chấm dứt nhận ODA.

Thứ nhất, cần xác định rõ lộ trình cắt giảm ODA và mốc thời gian chấm dứt nhận ODA. Theođó, hằng năm Bộ Kế hoạch và Đầu tư xem xét nhu cầu huy động và sử dụng vốn ODA, rà soát kỹ danh mục các dự án đầu tư từ nguồn ODA để bảo đảm tuân thủ lộ trình cắt giảm này.Có như vậy, đồng vốn trong nước và vốn ODA mới được quan tâm sử dụng có hiệu quả. Chừng nào vốn trong nước còn bị sử dụng lãng phí, thất thoát, đặc biệt là còn những dự án đầu tư không cần thiết, kém hiệu quả, thì việc huy động vốn ODA sẽ tạo thêm gánh nặng nợ nần và phụ thuộc nước ngoài.

Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và các nguồn vốn ưu đãi khác; sớm hoàn thiện cơ sở pháp lý về vay, trả nợ cũng như cơ chế quản lý nợ để chuẩn bị cho giai đoạn chuyển sang tiếp nhận nguồn vốn kém ưu đãi hơn. Xây dựng cơ chế trả nợ nhanh và dứt điểm theo từng khoản vay.

Thứ ba, ưu tiên sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi khác cho các chương trình, dự án đầu tư công quan trọng, khó có khả năng thu hút đầu tư của khu vực tư nhân hoặc không thể sử dụng các nguồn vốn vay thương mại. Nhà nước nên tập trung nguồn vốn ODA vào những lĩnh vực then chốt, các dự án công trình trọng điểm. Khuyến khích sự phân công và bổ trợ giữa các nhà tài trợ trong việc cung cấp nguồn vốn ODA trong khuôn khổ các chương trình hợp tác phát triển chung, đồng tài trợ theo ngành, lĩnh vực và địa bàn lãnh thổ.

Thứ tư, sử dụng ODA như nguồn vốn kích thích để đẩy mạnh đầu tư tư nhân phát triển, mở rộng phương thức hợp tác công tư. Kinh nghiệm của các nước phát triển cho thấy, một đất nước chỉ có thể tăng trưởng vững chắckhi các doanh nghiệp tư nhân trong nước phát triển mạnh. Ở Việt Nam, kinh tế tư nhân tuy hiện chiếm tỷ trọng cao nhất trong GDP, song doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ chiếm tới 95,3% tổng số doanh nghiệp tư nhân và rất bấp bênh trước những biến động củathị trường. Do vậy, ODA sẽ trở nên hữu ích hơn nhiều khi được đầu tư vào các dự án có tác dụng kích thích kinh tế tư nhân phát triển cũng như mở rộng khả năng hợp tác công tư.

Thứ năm, thu hẹp phạm vi cấp phát vốn và giảm tính bao cấp của Nhà nước trong cơ chế sử dụng vốn vay nước ngoài. Giảm dần phương thức cấp phát ODA cho các dự án, chuyển sang phương thức cho vay lại để các đơn vị nhận dự án phải cân nhắc kỹ trước khi vay. Cơ cấu lại việc sử dụng nguồn vốn vay ODA của Chính phủ theo hướng tăng dần tỷtrọng cho vay lại (đối với các địa phương, cần tăng từ mức 7,8% trong giai đoạn vừa qua lên đến trung bình khoảng 25 - 30% trong giai đoạn tới). Các lĩnh vực, dự án có khả năng hoàn vốn và huy động vốn từ các thành phần kinh tế cần chuyển dần sang cơ chế thị trường.

Thứ sáu, tăng cường kiểm tra, giám sát và đánh giá việc sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi, bảo đảm hiệu quả đầu tư, chất lượng công trình. Giám sát chặt chẽ các dự án, thúc đẩy tiến độ thực hiện và nâng cao tỷ lệ giải ngân các chương trình, dự án ODA. Đẩy mạnh hơn nữa công tác chống tiêu cực, tham nhũng trong quản lý, sử dụng vốn ODA, chủ động ngăn ngừa và xử lý nghiêm các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí. Thực hiện đánh giá nghiêm túc hiệu quả đầu tư của các dự án trong tình hình nguồn vốn vay ngày càng khó khăn.

Thứ bảy, bảo đảm công khai minh bạch trong quản lý, sử dụng vốn vay; tăng tính trách nhiệm của tất cả các chủ thể liên quan đến quản lý và sử dụng nguồn vốn vay. Công khai chính sách huy động ODA, các lĩnh vực, các địa bàn ưu tiên. Công khai các thông tin về ODA, các cam kết, ký kết và giải ngân của cả nước cũng như từng địa phương; công khai việc phân bổ, cho vay ODA với từng dự án. Cung cấp các thông tin về tiến độ và hiệu quả của các dự án sử dụng ODA, thông tin về nghĩa vụ trả nợ và thực trạng trả nợ hàng năm.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2016

(1) OECD: DAC principles for the Evaluation of Development Assistance, 1991.

(2) Trần Văn Thọ: Cú sốc thời gian và kinh tế Việt Nam, Nxb Tri Thức, Hà Nội, 2016.

(3) Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Báo cáo về tình hình thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn ưu đãi của các nhà tài trợ năm 2014.

(4) Tài liệu Hội thảo “Đánh giá 20 năm huy động và sử dụng ODA của Việt Nam”, Đà Nẵng, 2015.

 

PGS, TS Lê Chi Mai

Học viện Hành chính quốc gia

Các bài viết khác