1. Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đối với cơ quan hành pháp thông qua hoạt động của Tòa hành chính

Các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Đối tượng tác động trực tiếp của hoạt động này chính là các tổ chức và người dân. Do đó, để chống lại những biểu hiện lạm quyền, vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý HCNN thì các cơ quan quản lý HCNN phải chấp hành đúng pháp luật và mọi hoạt động của các cơ quan này phải được kiểm tra, giám sát, trong đó có hoạt động kiểm soát của cơ quan tư pháp - Tòa án nhân dân, cụ thể là Tòa hành chính.

Sự ra đời của Tòa hành chính (1996) thuộc Tòa án nhân dân và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành (có hiệu lực từ 1-7-1996) đã đánh dấu sự thay đổi trong tư duy pháp lý về “dân kiện quan”, đáp ứng đòi hỏi từ thực tiễn giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Đến nay, qua các lần sửa đổi, bổ sung, pháp luật tố tụng hành chính ngày càng hoàn thiện, được khẳng định là một trong những cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan tư pháp đối với cơ quan hành pháp trực tiếp, hiệu quả. Điều này được thể hiện rõ ở vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Tòa hành chính:

Một là, Tòa hành chính - thiết chế bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trước những xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan công quyền.

Ở nước ta, theo quy định của pháp luật, giải quyết tranh chấp hành chính bằng hai hình thức, đó là bằng khiếu nại hành chính tới cơ quan HCNN hoặc cơ quan chuyên trách và khởi kiện tại Tòa hành chính. Để tự bảo vệ quyền công dân của mình hoặc yêu cầu Tòa án, cơ quan HCNN bảo vệ, bảo đảm quyền công dân thì người dân có thể lựa chọn khiếu nại hành chính hoặc khởi kiện ra Tòa hành chính ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình giải quyết tranh chấp mà không cần phải qua giai đoạn “tiền tố tụng” như trước đây. So với cơ chế giải quyết các khiếu nại hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính thì tố tụng hành chính có ưu điểm là: (1) trình tự thủ tục tố tụng hành chính được quy định cụ thể, chi tiết và chặt chẽ hơn so với trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính (thủ tục đơn giản, gọn, có thể rút ngắn các giai đoạn kiểm tra, xác minh).(2) trong trường hợp người dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại (qua các lần khiếu nại) thì họ có thể lựa chọn Tòa hành chính để bảo vệ, bảo đảm quyền công dân của họ. (3) các khiếu kiện được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan chuyên trách độc lập - là các Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân với thủ tục tố tụng hành chính chặt chẽ, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án.

Hai là, thông qua quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính, Tòa hành chính góp phần vào công cuộc đấu tranh phòng chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động của bộ máy HCNN, của cán bộ, công chức.

Để khắc phục tình trạng tham nhũng, quan liêu, tiêu cực trong bộ máy nhà nước,với nhiệm vụ là cơ quan xét xử, giải quyết tranh chấp hành chínhtheoquy định của pháp luật, Tòa hành chính ra phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện, buộc cơ quan HCNN, người có thẩm quyền phải thực hiện bản án, quyết định cóhiệu lực pháp luật. Qua đó,góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm của các cơ quan HCNN, người có thẩm quyền trước nhân dân, góp phần đấu tranh, phòng chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực của cán bộ, công chức trong hoạt động quản lý HCNN.

Ba là, thông qua giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý HCNN.

Quá trìnhgiải quyết các vụ án hành chính được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, đặc biệt tại phiên tòa xét xử nếu được tiến hành đúng quy trình, khách quan sẽ tạo ra một cơ chế tư pháp độc lập giám sát hoạt động hành pháp. Thông qua thẩm quyền và trách nhiệm xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính và hành vi hành chính, Tòa hành chính tác động trực tiếp đến hoạt động quản lý HCNN, đến người có thẩm quyền, qua đó khắc phục những hậu quả pháp lý từ hoạt động của các chủ thể quản lý HCNN. Từ đó,các cơ quan HCNN, người có thẩm quyền sẽ tự ý thức và nâng cao trách nhiệm trong hoạt động công vụ, ngăn ngừa những hành vi vi phạm quyền công dân của cơ quan HCNN, người có thẩm quyền.

Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, nếu Tòaán phát hiện những văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính có dấu hiệu trái với Hiến pháp, pháp luật và trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì Tòa án có quyền kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc đề nghị người có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó. Với nhiệm vụ này, Tòahành chính góp phầnquan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật hành chính, nâng cao ý thức trách nhiệm của cán bộ,công chức, cơ quan nhà nước, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả quản lý HCNN.

2. Những vấn đề nảy sinh khi áp dụng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đối với cơ quan hành pháp thông qua hoạt động của Tòa hành chính

Ở Việt Nam, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đối với cơ quan hành pháp thông qua hoạt động của Tòaán nhân dân chỉ thực sự rõ nét khi Tòahành chính được thành lập và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua 21-5-1996. Đến nay, Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Tòaán nhân dân năm 2014tuy không trực tiếp quy định quyền kiểm soát (giám sát) của Tòaán nhân dân đối với các cơ quan HCNN, nhưng có quy định quyền kiến nghị của Tòaán “Trong trường hợp cần thiết, cùng với việc ra bản án, quyết định, Tòa án nhân dân kiến nghị yêu cầu cơ quan, tổ chức áp dụng biện pháp khắc phục nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm hoặc vi phạm pháp luật tại cơ quan, tổ chức đó. Cơ quan, tổ chức nhận được kiến nghị có trách nhiệm thực hiện và trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị phải thông báo cho Tòa án về kết quả giải quyết kiến nghị”⁽²⁾.

Theo đó, hoạt động kiểm soát của Tòa án đối với các cơ quan khác của Nhà nước được thực hiện thông qua hoạt động xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hôn nhân và gia đình, đặc biệt là khi xét xử các vụ án hành chính⁽³⁾. Tuy nhiên, so với các quy định tại Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã có sửa đổi, bổ sung về quyền xem xét, kiến nghị xử lý văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan trong vụ án hành chính tại Điều 6 và Chương VIII, hoạt động kiểm soát của Tòa án không chỉ ở giai đoạn “xét xử vụ án hành chính” mà cả “trong quá trình giải quyết vụ án hành chính”. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Tòa hành chính thực hiện quyền giám sát đối với các cơ quan HCNN, điều đó thể hiện ở các khía cạnh sau:

Thứ nhất, Tòa hành chính có quyền xem xét về tính hợp pháp của văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện; đồng thời có quyền kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại văn bản hành chính, hành vi hành chính đó⁽⁴⁾.

Trong giai đoạn xét xử, Hội đồng xét xử có quyền phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật). Qua đó, Tòa hành chính thực hiện hoạt động giám sát đối với hoạt động của các cơ quan HCNN trong việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính tác động trực tiếp đến cá nhân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, Hội đồng xét xử chỉ có quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện của các cơ quan HCNN và cá nhân người có thẩm quyền (được Nhà nước ủy quyền), đồng thời xem xét tính hợp pháp của văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan, chứ không có quyền phán quyết về tính hợp hiến của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện, không có quyền xem xét về tính hợp hiến của văn bản hành chính, hành vi hành chính liên quan.

Mặt khác, hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của cơ quan lập pháp, hành pháp,tư pháp và của các tổ chức, nhân dân đều có tính chính trị, pháp lý thì hoạt động giám sát của Tòa án có tính đặc thù và bị hạn chế. Theo Hiến pháp năm 2013, hoạt động giám sát của Quốc hội, của nhân dân đều mang tính chủ động, rộng rãi và phổ biến. Trong khi đó, hoạt động giám sát của Tòa hành chính chỉ được thực hiện thông qua quá trình giải quyết các vụ án hành chính, tức là chỉ khi có khiếu kiện hành chính và được thụ lý theo quy định của pháp luật - đây là điểm đặc thù trong hoạt động giám sát của Tòa án và cần nhấn mạnh rằng tại các vụ án hành chính, các bên đương sự luôn là các cơ quan HCNN và người có thẩm quyền (thực hiện quyền lực nhà nước) và một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức.

Ngoài ra, theo Khoản 3 Điều 193 quy định thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong trường hợp cần phải yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản hành chính liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện thì Hội đồng xét xử báo cáo Chánh án Tòa án đang giải quyết vụ án đó có văn bản yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản hành chính đó. Trong trường hợp này, Hội đồng xét xử có thẩm quyền tạm ngừng phiên tòa để chờ kết quả giải quyết của cơ quan, người có thẩm quyền. Luật cũng quy định về thời hạn cơ quan, người có thẩm quyền phải trả lời bằng văn bản về kết quả xử lý cho Tòa án biết để làm căn cứ cho việc giải quyết vụ án là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định của Tòa án. Quá thời hạn này mà không nhận được văn bản trả lời của cơ quan, người có thẩm quyền thì Hội đồng xét xử có quyền áp dụng văn bản của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên để quyết định theo quy định tại Khoản 2 Điều 193.

Tuy nhiên, dù đã có những sửa đổi, bổ sung về quyền kiến nghị của Tòahành chính đối với cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền nhưng Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa xác định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền và chỉ dừng lại ở việc yêu cầu xem xét, xử lý văn bản hành chính. Quy định này dẫn đến những bất cập sau:Một là, nếu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xử lý văn bản hành chính (có văn bản trả lời) quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện đã được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật thì Hội đồng xét xử sẽ ra quyết định như thế nào? Hai là, nếu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quá thời hạn 30 ngày mà không trả lời thì Hội đồng xét xử sẽ áp dụng văn bản của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên như thế nào? Ba là, nếu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xử lý văn bản hành chính có văn bản trả lời nhưng quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện chưa được khắc phục hoặc khắc phục sai quy định của pháp luật hoặc văn bản trả lời sai thì Hội đồng xét xử sẽ ra quyết định như thế nào?Do vậy, cần sớm khắc phục những bất cập nêu trên.

Thứ hai, Tòa án có quyền kiến nghị xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước.

Bên cạnh việc đưa ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện, Hội đồng xét xử có quyền “kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người đứng đầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước”⁽⁵⁾.

Từ quy định này có thể hiểu rằng, Tòa án chỉ có quyền kiến nghị để xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước liên quan đến vụ án hành chính, còn việc kiến nghị đó có được thực hiện hay không, hay được thực hiện như thế nào thì Tòa án không thể can thiệp. Điều đó, dẫn đến việc giám sát của Tòa án đối với hoạt động quản lý HCNN bị hạn chế và các quy định chỉ có tính hình thức, chưa giải quyết được triệt để trách nhiệm của cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Thứ ba,Tòahành chính có quyền kiến nghị các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật.

Khoản 2 Điều 6 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Tòaán có quyền kiến nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm trả lời Tòaán kết quả xử lý văn bản quy phạm pháp luật bị kiến nghị theo quy định của pháp luật làm cơ sở để Tòaán giải quyết vụ án”. Luật Tố tụng hànhchính đã dành một chương (Chương VIII)từ Điều 111 đến Điều 114 để quy định chi tiết vấn đề này.Thẩm quyền thực hiện quyền kiến nghị là Chánh án Tòaán đang giải quyết vụ án đó hoặc đề nghị người có thẩm quyền kiến nghị trong trường hợp chưa có quyết định đưa vụ án ra xét xử. Trường hợp có quyết định đưa vụ án ra xét xử hoặc vụ án đang được xem xét theo trình tự giám đốc thẩm, tái thẩm thì Hội đồng xét xử đề nghị Chánh án Tòa án thực hiện việc kiến nghị hoặc đề nghị người có thẩm quyền kiến nghị. Về thời hạn trả lời kiến nghị là 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của Chánh án Tòaán thì cơ quan đã ban hành văn bản đó phải xem xét trả lời bằng văn bản cho Tòaán đã kiến nghị.

Từ quy định trên cho thấy, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Tòaán có quyền từ chối áp dụng và kiến nghị đối với cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật nếu xét thấy văn bản đó trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Trong trường hợp quá hạn mà không nhận được văn bản trả lời thì để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên trong vụ án hành chính, cũng như bảo đảm thực hiện đúng quy định về tố tụng,Tòaán có quyền áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án. Quy định này đã tạo thuận lợi cho Tòaán thực hiện nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Mặc dù quy định trên đã phát huy được quyền giám sát của Tòahành chính đối với các cơ quan HCNN trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, nhưng Luật Tố tụng hành chính năm 2015 vẫn cần tiếp tục hoàn thiện để giải quyết một số vấn đề đặt ranhư:Một là,từ thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay cho thấy, không chỉ những văn bản trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ mà cả những văn bản do cùng một cơ quan ban hành về cùng một vấn đề nhưng có các quy định mâu thuẫn nhau cũng cần được xem xét. Trong khi đó, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã chưa dự liệu được trường hợp này.Hai là, về trình tự kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 112 thì trong trường hợp người đề nghị (Chánh án Tòa án cấp huyện có quyền đề nghị Chánh án Tòaán cấp tỉnh kiến nghị) và Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án (hoặc Hội đồng xét xử) có những ý kiến khác nhau trong việc đánh giá tính hợp pháp, hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật, trường hợp này được giải quyết như thế nào? Ba là, trường hợp cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có văn bản trả lời Tòaán rằng văn bản đó không vi hiến, vi luật, thì Tòaán sẽ vẫn tiếp tục áp dụng văn bản đó hay áp dụng văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn, hay cần có một cơ quan (hay người có thẩm quyền) giải quyết mâu thuẫn này?...

3. Một số giải pháp

Để góp phần hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đối với cơ quan hành pháp thông qua hoạt động của Tòahành chính,cần thực hiện một số giải pháp sau:

Một là, thiết lập cơ chế phối hợp, ràng buộc trách nhiệm giữa các cơ quan HCNN, người có thẩm quyền với Tòahành chính khi phát sinh tranh chấp hành chính. Các cơ quan HCNN nếu nhận thức rõ vị trí, vai trò của Tòahành chính thì họ sẽ cẩn trọng hơn khi ban hành quyết định hành chính và người có thẩm quyền cũng sẽ cân nhắc kỹ trước khi có hành vi hành chính có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Mặt khác, khi có yêu cầu, đề nghị hay kiến nghị của Tòa án,họ sẽ tự ý thức trách nhiệm hơn trong việc trả lời.

Hai là, xác định rõ trách nhiệm giám sát của Tòahành chính trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính đối với các cơ quan HCNN, người có thẩm quyền bằng cách quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa hành chính, trách nhiệm cụ thể của cơ quan HCNN và người có thẩm quyền khi nhận được kiến nghị của Tòahành chính. Xác định rõ quy trình thực hiện, bộ phận giám sát thực hiện.

Ba là, xác định rõ trách nhiệm pháp lý của cơ quan HCNN, người có thẩm quyền trong trường hợp không thực hiện kiến nghị của Tòaán, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Bốn là, cần có văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất luật trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính, Thẩm phán, Hội đồng xét xử cần tuân thủ nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Đồng thời, cần có cơ chế giải quyết mâu thuẫn trong việc đánh giá tính hợp pháp, hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan HCNN bị kiến nghị.

_____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính tri số 8-2017

(1) Tại Hiến pháp năm 2013, Điều 69 quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp...”; Điều 94 quy định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp...”; Điều 102 quy định “Tòaán nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”.

(2) Điều 17 Luật Tổ chức Tòaán nhân dân năm 2014.

(3) Phạm Hồng Thái: Kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp,Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội, Luật học 28 (2012), tr 135-141.

(4) Khoản 1 Điều 6 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã xác định “Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Tòa án có quyền xem xét về tính hợp pháp của văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện và kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại văn bản hành chính, hành vi hành chính đó và trả lời kết quả cho Tòa án theo quy định...”.

(5) Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

ThS Dương Thị Tươi

Viện Nhà nước và pháp luật,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh