Trang chủ    Diễn đàn    Vấn đề hợp nhất cơ quan kiểm tra và thanh tra - Tiếp cận từ lý thuyết hệ thống
Thứ hai, 26 Tháng 2 2018 15:37
1174 Lượt xem

Vấn đề hợp nhất cơ quan kiểm tra và thanh tra - Tiếp cận từ lý thuyết hệ thống

(LLCT) - Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo hệ thống chính trị, trong đó có Nhà nước. Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội có hệ thống tổ chức riêng, hoạt động dưới sự lãnh đạo của Đảng.

Thực tế cho thấy, tổ chức kiểm tra của Đảng với cơ quan thanh tra nhà nước có chức năng, nhiệm vụ gần tương tự nhau. Do đó, nếu không giải quyết được mối quan hệ phối hợp giữa công tác kiểm tra của Đảng với công tác thanh tra sẽ dẫn đến tình trạng thiếu thống nhất, không hiệu quả, lãng phí các nguồn lực, trong đó có nguồn lực con người.

1. Khái niệm thanh tra và kiểm tra

- Khái niệm kiểm tra

Từ điển Tiếng Việt định nghĩa: “Kiểm tra là xem xét thực chất, thực tế”(1).

Trong tiếng Anh, kiểm tra còn có nghĩa Control, để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc). Theo nghĩa rộng, để chỉ hoạt động của các tổ chức xã hội, các đoàn thể và của công dân kiểm tra hoạt động của bộ máy nhà nước. Theo nghĩa này, tính quyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế vì các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng trực tiếp những biện pháp cưỡng chế nhà nước. Theo nghĩa hẹp hơn, kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác định một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước.

- Khái niệm thanh tra

Theo Từ điển tiếng Việt, Thanh tra là: “điều tra, xem xét để làm rõ sự việc”(2).

Thanh tra (inspection): xuất phát từ gốc Latinh (in-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tượng nhất định: “là sự kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra” trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) được giao, nhằm đạt được mục đích nhất định.

Luật Thanh tra năm 2010 không định nghĩa “thanh tra” mà chỉ nêu Mục đích hoạt động thanh tranhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

2. Khái niệm hệ thống

- Lý thuyết hệ thống

Những tư tưởng về lý thuyết hệ thống được khởi xướng từ những năm 1930-1940 bởi nhà sinh học người Áo gốc Hung, Ludwig von Bertalanffy (1901-1972), trước hết, trong những nghiên cứu sinh học, Bertalanffy xem xét cơ thể sống như những hệ thống. Tư tưởng hệ thống cũng được sử dụng trong các nghiên cứu xã hội với nhiều khái niệm quen thuộc, như: hệ thống chính trị, hệ thống hành chính, hệ thống quản lý, hệ thống thông tin...

F. Heylighen (1989) đưa ra định nghĩa: “Lý thuyết hệ thống là một phương hướng khoa học liên bộ môn (inter-disciplinary science) về một dạng tổ chức trừu tượng của các hiện tượng, độc lập với bản chất của chúng; độc lập với thể loại hoặc quy mô tồn tại của chúng”(3).

Như vậy, Lý thuyết hệ thống nghiên cứu một cách khái quát các loại hệ thống, bất kể đó là hệ thống kỹ thuật, hệ thống sinh học, hệ thống xã hội hoặc các loại hệ thống trừu tượng khác.

Bertalanffy đưa ra cách hiểu hệ thống theo một nghĩa rất rộng, xem hệ thống là một tập hợp bất kỳ của những yếu tố, là những vật chất bất kỳ trong thiên nhiên, nằm trong tương quan nhất định với nhau(4).

Stafford Beer xem hệ thống làcái được tạo thành từ những phần tử có liên hệ với nhau(5).

Hệ thống là một tập hợp những phần tử có mối liên hệ tương tác trong một môi trường xác định để thực hiện một hoặc một số mục tiêu định trước.

Phần tử là đơn vị cơ bản cấu thành hệ thống, chẳng hạn, chi bộ là đơn vị cơ bản cấu thành hệ thống tổ chức của Đảng...

Liên hệ tương tác là một thuộc tính bản chất trong mối quan hệ tác động qua lại với nhau giữa các phần tử trong hệ thống. Tháo rời các phần tử, mất hết mọi mối liên hệ với nhau, thì không còn tồn tại cái gọi là “hệ thống” nữa.

Môi trường là một tồn tại khách quan, ở bất cứ nơi nào mà hệ thống hiện diện, nơi mà hệ thống sinh ra, vận động và tiêu vong. Mỗi hệ thống tồn tại trong một môi trường rất đa dạng và chịu nhiều loại tác động từ hệ thống. Môi trường quanh hệ thống này gồm: thời tiết, thiên nhiên, lụt bão, rừng núi (môi trường tự nhiên); môi trường chính trị, môi trường kinh doanh, môi trường khoa học (môi trường xã hội); môi trường sống đố kỵ, hòa thuận (môi trường tâm lý)...(6).

- Các đặc tính của hệ thống

Tính nhất thể là đặc trưng quan trọng nhất của một hệ thống, vì nó biểu hiện sự thống nhất, gắn bó, kết nối, liên thông, chia sẻ nguồn lực của các yếu tố khác biệt tạo thành một tập hợp thống nhất không thể phân chia, làm nên một “hệ thống nhất thể”. Một tổ chức mặc dù có nhiều thành phần, nhiều bộ phận và đa dạng về loại hình hoạt động, nhưng vẫn thống nhất trong một hệ thống bởi tính nhất thể của nó. Tính nhất thể làm nên bản chất của một tổ chức, để có thể nhận diện được đó là loại tổ chức gì.

Tính cấu trúc là đặc trưng của hệ thống khi xem xét nó từ góc độ cấu tạo các bộ phận, các thành tố bên trong. Một hệ thống phải là tập hợp của nhiều thành tố có quan hệ tác động qua lại nhau tạo ra thuộc tính mới nổi trội (tính trồi) mà nếu không có sự tương tác này thì không thể có. Một tổ chức có cấu trúc theo mô hình hệ thống điều khiển. Vì thế, nó không thể đơn giản chỉ có một bộ phận, một thành tố, mà nó phải gồm nhiều thành tố hợp lại và tác động, liên kết với nhau để vận hành theo mục tiêu. Nếu một tổ chức lớn có chứa các tổ chức con với các mục tiêu đặc thù, thì mỗi tổ chức con cũng là một hệ thống điều khiển và cũng có cấu trúc của hệ thống đó. Tính cấu trúc của hệ thống làm nên tính đa dạng của nó. Các tổ chức trong xã hội hiện đại càng đa dạng và có cấu trúc phức tạp thì nhu cầu của con người ngày càng cao. Xét theo khía cạnh cơ chế vận hành, chính sách đầu tư và mô hình quản lý, ta nhận thấy có: tổ chức chính trị, cơ quan nhà nước, tổ chức sự nghiệp, doanh nghiệp.

Tính thứ bậc của hệ thống biểu hiện các cấp khác nhau cùng hệ thống, các cấu trúc lớn nhỏ tùy theo sự đặc thù về mục tiêu, hoặc cơ cấu thành phần. Tổ chức cũng có tính chất tương tự, các tổ chức nhỏ trực thuộc một tổ chức lớn.

Hệ thống có thể chia thành các hệ thống nhỏ hơn, ngôn ngữ lý thuyết hệ thống dùng phân hệ, modul, phần tử... để chỉ thứ bậc trong hệ thống.

- Mối quan hệ giữa các phần tử trong hệ thống

Nhiều hơn một phần tử thuộc các phân tầng khác nhau cùng thực hiện một chức năng

Lý thuyết hệ thống cho rằng, nếu có nhiều hơn một phần tử thuộc các phân tầng khác nhau cùng thực hiện một chức năng, sẽ dẫn đến xung đột tích cực (positive conflict) và xung đột tiêu cực (negative conflict) trong hệ thống(7).

Thí dụ, tại Điều 13 và Điều 21 Luật Tổ chức HĐND, UBND 2003 quy định về nhiệm vụ trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường của Hội đồng nhân dân tỉnh và Hội đồng nhân dân huyện là giống hệt nhau. Như vậy, có thể xảy ra những tình huống sau:

- Xung đột tích cực, nếu việc “dễ làm” thì cả cấp trên và cấp dưới đều muốn đảm nhận;

- Xung đột tiêu cực, nếu việc “khó làm” thì cả cấp trên và cấp dưới đều không muốn đảm nhận/đùn đẩy nhau.

Nhiều hơn một phần tử thuộc các phân hệ khác nhau cùng thực hiện một chức năng

Lý thuyết hệ thống cho rằng, nếu có nhiều hơn một phần tử thuộc các phân hệ khác nhaucùng thực hiện một chức năng, sẽ dẫn đến xung đột tích cực và xung đột tiêu cực trong hệ thống.

Trong mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc tổ chức chính trị và các cơ quan thuộc tổ chức nhà nước cũng diễn ra trường hợp xung đột hệ thống.

Thí dụ, pháp luật tố tụng hành chính quy định công dân/tổ chức có quyền khởi kiện ra tòa hành chính quyết định hành chính do người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành (trừ quyết định của Thủ tướng Chính phủ). Tuy nhiên, trong thực tế, lại diễn ra không như mong muốn của người quản lý. Vụ án Đoàn Văn Vươn tại Tiên Lãng, Hải Phòng là một minh chứng rõ nét:

- Ngày 7-4-2009, Chủ tịch UBND huyện Tiên Lãng, Hải Phòng ban hành Quyết định số 461/QĐ-UBND về việc thu hồi diện tích đất do ông Đoàn Văn Vươn đang sử dụng;

- Ông Đoàn Văn Vươn khiếu nại lần 1 đối với quyết định hành chính đã nêu, Chủ tịch UBND huyện Tiên Lãng đã ra Quyết định số 1237/QĐ-CTUBND cho rằng việc ban hành quyết định số 461/QĐ-UBND là có căn cứ pháp luật;

- Ông Đoàn Văn Vươn khởi kiện hành chính đối với quyết định hành chính đã nêu, Tòa án Nhân dân huyện Tiên Lãng, Hải Phòng thụ lý vụ án hành chính này, tại bản án Hành chính sơ thẩm số 01/2010/HCST ngày 27-1-2010, TAND huyện Tiên Lãng đã ra quyết định, bác yêu cầu khởi kiện của ông Đoàn Văn Vươn và giữ nguyên Quyết định số 461/QĐ-UBND.

Về mối quan hệ giữa tổ chức chính trị và cơ quan nhà nước ở cấp huyện, cho thấy:

- Chủ tịch UBND cấp huyện giữ vị trí phó bí thư huyện ủy;

- Chánh án Tòa án Nhân dân cấp huyện là huyện ủy viên.

Như vậy, việc Tòa án Nhân dân huyện Tiên Lãng ra phán quyết công nhận việc ban hành quyết định hành chính của Chủ tịch UBND huyện Tiên Lãng là có căn cứ pháp luật. Thực tế cho thấy, việc ban hành Quyết định số 461/QĐ-UBND là vi phạm pháp luật.

3. Mối quan hệ giữa tổ chức kiểm tra của Đảng và cơ quan thanh tra nhà nước

Như đã phân tích, xét trên quan điểm của Lý thuyết hệ thống, nếu có nhiều hơn một phần tử thuộc các phân hệ/phân tầng khác nhau cùng thực hiện một chức năng thì sẽ dẫn đến xung đột trong hệ thống.

Trong hệ thống chính trị thì ủy ban kiểm tra và cơ quan thanh tra nhà nước/chuyên ngành là các phần tử thuộc các phân hệ khác nhau, mặc dù còn có những điểm khác nhau, nhưng về cơ bản kiểm tra và thanh tra là tương đồng với nhau, có khác chăng kiểm tra thì hướng tới đối tượng là đảng viên, còn đối tượng của thanh tra thì rộng hơn.

Như vậy, lý thuyết hệ thống cho thấy đã có những tương đồng/chồng chéo trong việc thực thi nhiệm vụ giữa ủy ban kiểm tra của Đảng và cơ quan thanh tra nhà nước. Nói cách khác, đã có nhiều hơn một phần tử thuộc các phân hệ khác nhau, phân tầng khác nhau trong một hệ thống cùng thực hiện một chức năng, như vậy việc dẫn đến xung đột là điều không thể tránh khỏi.

Vận dụng lý thuyết hệ thống để phân tích cơ cấu tổ chức của hệ thống chính trị cấp trung ương, nhận thấy có 3 phân hệ:

- Phân hệ 1: Đảng Cộng sản Việt Nam, giữ vị trí lãnh đạo trực tiếp, tuyệt đối và toàn diện đối với cả hệ thống chính trị

+ Modul 1.1. Ủy ban Kiểm tra Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam

- Phân hệ 2: Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam

+ Modul 2.1. Quốc hội

+ Modul 2.2. Chính phủ

* Phần tử 2.2.1. Thanh tra Chính phủ

+ Modul 2.3. Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao, Tòa án Nhân dân tối cao

- Phân hệ 3: Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội khác

Dễ thấy, modul 1.1. Ủy ban Kiểm tra Trung ương và phần tử 2.2.1. Thanh tra Chính phủ có những đặc điểm:

- Thuộc các phân hệ khác nhau;

- Thuộc các phân tầng khác nhau (modul và phần tử trong hệ thống không thể đứng cùng tầng).

Trong đó modul là cấp trên của phần tử (tuy không cùng phân hệ), bởi vậy không thể tồn tại sự “phối hợp công tác” giữa modul và phân tử.

Thí dụ:

- Người đứng đầu ủy ban kiểm tra tỉnh ủy là ủy viên thường vụ;

- Người đứng đầu cơ quan thanh tra thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh không là ủy viên thường vụ (có thể là tỉnh ủy viên).

Như vậy, xét về thứ bậc lãnh đạo/quản lý trong hệ thống chính trị thì tỉnh ủy viên không thể ngang hàng với thường vụ tỉnh ủy.

4. Kinh nghiệm quốc tế về hoạt động của tổ chức kiểm tra

Khi đánh giá về bộ máy nhà nước Xô Viết sau 5 năm hoạt động, Lênin đã phát hiện những hạn chế, chồng chéo trong hoạt động của Ủy ban Kiểm tra Trung ương Đảng Cộng sản Liên Xô với các cơ quan nhà nước(8).

Đánh giá về Bộ Dân ủy thanh tra công nông, Lênin chỉ rõ: “Chúng ta cứ nói thẳng, Bộ Dân ủy thanh tra công nông hiện không có một chút uy tín nào cả”.Lênin đặt ra câu hỏi: “Làm thế nào để có thể kết hợp được một cơ quan đảng với một cơ quan chính quyền Xôviết? Như vậy, có phải là không có cái gì không thể dung nạp được hay sao?”và “tại sao lại không kết hợp hai loại cơ quan đó lại khi lợi ích của công việc đòi hỏi phải làm như thế?”. Lênin cho rằng, việc hợp nhất hai cơ quan đó sẽ có ích cho đất nước. Một mặt, Bộ Dân ủy thanh tra công nông sẽ vì thế mà có được một uy tín rất cao; mặt khác, Ban Chấp hành Trung ương cùng với Ban Kiểm tra Trung ương sẽ hoàn toàn trở thành một hội nghị tối cao của Đảng. Mục tiêu của việc sáp nhập chính là: “chỉ có làm cho bộ máy của chúng ta trong sạch, chỉ có giảm bớt đến mức tối đa tất cả những cái tuyệt đối không cần thiết, chúng ta mới có thể đứng vững được”(9).

Như vậy, có thể thấy việc hợp nhất cơ quan của Đảng và cơ quan nhà nước có cùng chung một nhiệm vụ đã được V.I.Lênin đặt ra ngay từ khi Đảng Cộng sản Liên Xô mới giành được chính quyền.

Kinh nghiệm của Đảng Cộng sản Trung Quốc trong thập niên 1980 cũng cho thấy, nhiều hoạt động của cơ quan kiểm tra của Đảng chồng chéo, trùng lặp với cơ quan giám sát thuộc Chính phủ Trung Quốc, dẫn tới sự suy yếu của cả Đảng và Nhà nước.

Trong giai đoạn này, Bộ giám sát (Ministry of Supervision)thuộc Chính phủ Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa được giao nhiều nhiệm vụ, nhưng có nhiều điểm tương đồng với nhiệm vụ của Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc. Nhưng thực tế, Bộ giám sát đã hoạt động kém hiệu quả, trong khi đó nạn tham nhũng trong bộ máy chính quyền đã làm suy yếu nhà nước.

Trước thực tế nêu trên, năm 1993, nhiều mảng hoạt động của Bộ Giám sát đã được sáp nhập với Ủy ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương. Ủy ban kiểm tra Kỷ luật Trung ương tiếp tục được cải tổ tại Đại hội XVI (2002) của ĐCS Trung Quốc, được trao quyền hạn rất lớn trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, thi hành kỷ luật các quan chức chính quyền, nhiều khi vượt ra ngoài các quy trình thực thi pháp luật thông thường.

Từ kinh nghiệm quốc tế về hợp nhất cơ quan kiểm tra của Đảng và cơ quan thanh tra Nhà nước, tác giả bài viết nghiêng về giải pháp sáp nhập cơ quan Thanh tra nhà nước vào cơ quan Kiểm tra của Đảng, thực chất là trao quyền lớn hơn cho cơ quan Kiểm tra của Đảng.

_____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính tri số 8-2017

(1), (2) Nguyễn Như Ý (Chủ biên): Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, 1998, tr.937, 1592.

(3) Heylighen F. (1989). Principles of Systems and
Cybernetics: an evolutionary perspective, Free University of Brussels, Pleinlaan 2, B-1050 Brussels, Belgium.

(4) Bertalanffy Ludwig von (1968), General System theory: Foundations, Development, Applications, New York: George Braziller, revised edition 1976: ISBN 0-8076-0453-4.

(5) Stafford Beer, Cybernetics and Management, English Universities Press, 1959.

(6) Vũ Cao Đàm: Lý thuyết hệ thống, Trường Đại học KHXH&NV, Đại học Quốc gia, Hà Nội, 2009.

(7) Mục này chỉ bàn đến các phần tử thông thường, mà không bàn đến các “phần tử đối xứng” trong một hệ thống có cùng chung chức năng.

(8) Xem Lê Văn Cường:Bàn về vấn đề hợp nhất cơ quan kiểm tra và thanh tra, Tạp chí Lý luận chính trị,số 3-2016.

(9) V.I. Lênin: Toàn tập, t.45, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva, 1980.

 

TS Nguyễn Như Hà

Cơ quan Ủy ban Kiểm tra Tỉnh ủy Quảng Ninh

Các bài viết khác