Sau khi giành độc lập, vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã được xác định rõ trong bản Hiến pháp đầu tiên, được ban hành năm 1946.

Tại Điều thứ nhất của bản Hiến pháp đã khẳng định: “Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hòa. Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”. Như vậy, quyền lực là của nhân dân - nhân dân nói chung, chứ không phải của một tầng lớp giai cấp nào, đã được khẳng định. Đây là quyền lực gốc để tổ chức các quyền lực khác trong xã hội, trong đó có quyền lực nhà nước. Đây là một quy định hết sức tiến bộ. Nó không chỉ thể hiện bản chất của nhà nước mới mà còn phù hợp với sự phát triển của nhà nước hiện đại.

Từ việc quy định tất cả quyền lực thuộc về nhân dân nên những quyền lực của các cơ quan nhà nước để tổ chức, thực hiện quản lý xã hội sẽ là những quyền lực được nhân dân ủy quyền, tùy theo mức độ phát triển xã hội, đồng thời vẫn giữ lại cho mình những quyền hạn lớn nhất. Các công việc trong nước đều được giao cho các cơ quan nhà nước thực hiện, nhưng “Những việc hệ trọng đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết...”(Điều thứ 32) và đặc biệt đối với việc sửa đổi Hiến pháp thì “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết” (Điều thứ 70). Những đại biểu do nhân dân bầu ra để quyết định các công việc do nhân dân giao phó cũng có thể bị nhân dân bãi miễn (Điều thứ 20). Với quy định này đảm bảo cho nhân dân khi thực hiện ủy quyền cho các cơ quan nhà nước không bị mất quyền, đồng thời đảm bảo các cơ quan, cá nhân phải thực hiện đúng và có trách nhiệm với quyền lực được nhân dân giao phó.

Theo sự ủy quyền từ quyền lực gốc của nhân dân, quyền lực nhà nước được phân chia cho các cơ quan nhà nước đảm nhiệm. Theo đó, “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa”(Điều thứ 22), “Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”(Điều thứ 23). Nghị viện nhân dân giải quyết những vấn đề chung của quốc gia, thực hiện quyền lập pháp - nhưng không không có thẩm quyền sửa đổi Hiến pháp. Còn Chính phủ là “Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc…”(Điều thứ 43). Chính phủ có những quyền hạn liên quan đến việc thi hành luật và quyết nghị của Nghị viện còn có những nhiệm vụ quyền hạn điều hành hành chính quốc gia  (Điều thứ 52).

Đối với chính quyền địa phương, Hội đồng nhân dân được quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên. Ủy ban hành chính có trách nhiệm, trước hết thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, sau đó mới là thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y và chỉ huy công việc hành chính trong địa phương” (Điều thứ 59).

Thực hiện quyền xét xử là cơ quan tư pháp (Điều thứ 63).

Như vậy, mặc dù Hiến pháp 1946 không có điều nào quy định quyền lực nhà nước được phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, nhưng với việc phân công quyền hạn cụ thể cho thấy các quyền này đã được phân chia một cách thực tế và hết sức rành mạch cho các cơ quan của nhà nước, phù hợp với thông lệ quốc tế trong việc tổ chức quyền lực của một nhà nước hiện đại.

Không chỉ có sự phân công hợp lý quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau đảm nhiệm, Hiến pháp 1946 còn có những quy định khá chặt chẽ về sự kiểm soát các quyền lực này, trong đó có cả sự kiểm soát lẫn nhau. Việc kiểm soát quyền lực được thực hiện thông qua các cơ chế làm việc, bỏ phiếu bất tín nhiệm và cơ chế xét xử độc lập của cơ quan tư pháp - tòa án. Nghị viện chỉ có thể họp khi có nửa tổng số nghị viên và quyết nghị chỉ có giá trị khi có nửa số nghị viên có mặt đồng ý trừ việc tuyên chiến phải cần tới hai phần ba số nghị viên (Điều thứ 29).

Hiến pháp cũng quy định “Những Luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước phải ban bố chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong thời hạn ấy Chủ tịch có quyền yêu cầu thảo luận lại” và sau khi thảo luận lại “nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn” thì Chủ tịch mới phải ban bố (Điều thứ 31). Trong quá trình điều hành công việc, “Mỗi sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước Việt Nam và tùy theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ trưởng tiếp ký. Các vị Bộ trưởng ấy phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện”(Điều thứ 53). “Các Bộ trưởng phải trả lời bằng thư từ hoặc bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ..” (Điều thứ 55). Các Bộ trưởng, Thủ tướng  và cả Nội các có thể đưa ra Nghị viện bỏ phiếu không tín nhiệm và phải từ chức nhưng chỉ trong điều kiện “Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một phần tư tổng số nghị viên nêu vấn đề ấy ra”. “Trong thời hạn 24 giờ khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ”(Điều thứ 54). Để có thời gian tham vấn và xem xét. “Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức” (Điều thứ 54).

Để đảm bảo sự độc lập của tòa án thì tòa án, “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được phép can thiệp”(Điều thứ 69).

Như vậy, có thể thấy, mặc dù chỉ mới giành được độc lập trong một thời gian rất ngắn nhưng việc tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước đã được nghiên cứu xây dựng một cách hết sức khoa học, tạo cơ sở vững chắc cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong điều kiện vừa phải kiến quốc, vừa phải chuẩn bị và sau này là lãnh đạo cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp xâm lược một cách hiệu quả, thắng lợi.

Bước vào thời kỳ xây dựng CNXH trên miền Bắc, để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, Hiến pháp năm 1960 được ban hành. Trong Hiến pháp 1960, quyền lực gốc vẫn được khẳng định tại Điều 4: “Tất cả quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân”.

Tuy nhiên, khác với Hiến pháp 1946, việc sử dụng quyền lực của nhân dân được thực hiện hoàn toàn qua các cơ quan đại diện. “Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” (Điều 4). Các quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân liên quan đến những vấn đề trọng đại: liên quan đến vận mệnh quốc gia hay sửa đổi Hiến pháp được ghi trong Hiến pháp 1946 đã không được tiếp tục duy trì.

Quốc hội với tư cách “là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” (Điều 43) ngoài việc quyết định các vấn đề chung của đất nước còn có quyền hạn: “Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp”; “Quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình”. Các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp vẫn được phân chia cho các cơ quan khác nhau đảm nhiệm, tuy nhiên việc kiểm soát lẫn nhau không được đặt ra. Hơn thế các quyền hành pháp và tư pháp đều phải chấp hành quyền lập pháp. Chủ tịch nước không có quyền kháng nghị các dự án luật, Hội đồng Chính phủ bên cạnh trách nhiệm là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất được xác định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất (Điều 71).

Về Tòa án, “Khi xét xử, Tòa án nhân dân có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” (Điều 100) nhưng Tòa án nhân dân Tối cao phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội, các tòa án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân địa phương.

Bên cạnh Tòa án, hệ thống cơ quan tư pháp thời kỳ này còn có thêm Viện Kiểm sát nhân dân và trong cơ chế làm việc, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao cũng phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, cả nước bước vào thời kỳ xây dựng CNXH, để đáp ứng tình hình nhiệm vụ mới, Hiến pháp 1980 được ban hành. Bản Hiến pháp này tiếp tục khẳng định: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” (Điều 6). Tuy nhiên, khái niệm nhân dân đã được giới hạn chỉ gồm có giai cấp công nhân, giai cấp nông dân tập thể, tầng lớp trí thức xã hội chủ nghĩa và những người lao động khác (Điều 3).

Việc tổ chức quyền lực nhà nước về cơ bản tương tự như trong Hiến pháp 1960, thậm chí dưới góc độ phân chia và kiểm soát lẫn nhau còn có bước lùi so với trước. Điều 82 không chỉ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp mà còn cả lập hiến. Với quy định này, toàn bộ vận mệnh dân tộc trao cho một nhóm nhỏ những người đại diện và điều đó đặt ra nguy cơ rủi ro, nhất là trong điều kiện cơ chế bầu cử luôn được nhấn mạnh về cơ cấu mà chưa thật sự chú trọng tới vấn đề trình độ năng lực. Tại Điều 104, quy định “Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” và “là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất”. Quyền hạn của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước được quy định tại mục 6 Điều 100: “Quyết định việc trưng cầu ý kiến nhân dân” nhưng không nói rõ trưng cầu ý kiến nhân dân về nội dung gì. Thực tiễn của những năm 80 thế kỷ trước cho thấy chưa có vấn đề quan trọng nào của đất nước được trưng cầu ý kiến nhân dân như đã quy định.     

Bước vào thời kỳ Đổi mới, Hiến pháp 1992 được ban hành. Hiến pháp 1992 đã có nhiều điểm đổi mới phù hợp với thời kỳ chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, về phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, Hiến pháp 1992 vẫn chưa có nhiều sự đổi mới. Tại Điều 2 và Điều 6, việc tổ chức quyền lực nhà nước về cơ bản vẫn khẳng định như trong Hiến pháp 1960 và 1980.

Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến, lập pháp. Tương tự như Hiến pháp 1980, Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý, nhưng cũng không nói rõ về vấn đề gì.

Thiết chế Chủ tịch nước được tái lập, nhưng có quyền hạn khá khiêm tốn, phần lớn chỉ là các hoạt động có tính chất nối tiếp, triển khai các nghị quyết của Quốc hội, duy tại mục 7 Điều 103, Chủ tịch nước có quyền đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh, nghị quyết về phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm Phó thủ tướng, Bộ trưởng và quyết định tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược và nếu không được Ủy ban thường vụ Quốc hội chấp thuận thì có tờ trình trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất. Chính phủ vẫn được quy định là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất. Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu. Năm 2001, Quốc hội có Nghị quyết số 51/2001/QH10 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, đã có sửa đổi tại Điều 2 và lần đầu tiên các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được định danh tường minh hơn. Tuy nhiên, mối quan hệ của các quyền này được khẳng định là thống nhất, có sự phân công và phối hợp mà chưa có quy định về sự kiểm soát giữa các quyền này. 

Đứng trước sự phát triển mới của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước, Hiến pháp 2013 được ban hành. So với các bản Hiến pháp 1960, 1980 và 1992, Hiến pháp 2013 đã có khá nhiều điểm mới trong việc tổ chức quyền lực nhà nước theo hướng phân chia và kiểm soát quyền lực nhà nước.

Điều 2, Hiến pháp 2013 khẳng định:

“1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

2. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.

3. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.”

Điều 6 Hiến pháp 2013 ghi: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”.

Với những quy định như vậy, có nhiều điểm mới đáng chú ý là:

Thứ nhất, lần đầu tiên Hiến pháp đã nói tới không chỉ sự thống nhất, phân công, phối hợp mà còn có sự kiểm soát quyền lực.

Thứ hai, nhân dân có quyền giữ lại cho mình những quyền lực nhất định thông qua hình thức dân chủ trực tiếp. Và để triển khai quyền này, Hiến pháp đã quy định Quốc hội có quyền lập hiến, lập pháp nhưng không còn là duy nhất và quy định có việc trưng cầu ý dân, đặc biệt là về Hiến pháp khi mà Quốc hội quyết định (Điều 119).

Đây là quy định hết sức quan trọng để giúp cho việc tổ chức, triển khai quyền lực nhà nước hiệu lực, hiệu quả, đảm bảo cho việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thành công trong điều kiện mới của đất nước.

Tuy nhiên, trong những điều quy định tiếp theo vẫn còn có những quy định chưa thật sự giúp cho việc triển khai những nội dung này một cách lôgíc và hiệu quả. Trong Điều 69 quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, Hiến pháp có quy định về trưng cầu ý dân nhưng không nói rõ các vấn đề phải bắt buộc trưng cầu, ngay cả Hiến pháp khi sửa đổi việc có trưng cầu ý dân hay không do Quốc hội quyết định. Do vậy, việc thực hiện quyền lực của nhân dân thông qua hình thức dân chủ trực tiếp vẫn có điều kiện, hạn chế.

Mặt khác, trong Điều 94 quy định “Chính phủ là cơ quan  hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội...”. Như vậy, Chính phủ không có quyền gì đáng kể với Quốc hội. Câu hỏi đặt ra là việc kiểm soát quyền lực của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thế nào? Cơ quan nào thực hiện kiểm soát khi mà Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định” mà luật thì lại do Quốc hội ban hành? Hơn nữa trong chương về tòa án và viện kiểm sát vẫn quy định Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội khi Quốc hội không họp, nhưng cũng không có quyền gì đáng kể đối với các cơ quan đó.

Do vậy, việc tổ chức quyền lực nhà nước của Việt Nam theo hướng có sự phân chia rành mạch và kiểm soát lẫn nhau cần phải được xem xét, tiếp tục đổi mới theo hướng bảo đảm quyền lực thực sự thuộc về nhân dân, bảo đảm phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, phù hợp với thể chế chính trị, với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong tình hình mới.

_____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính tri số 8-2017

Tài liệu tham khảo:

1. Trần Ngọc Đường: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Cổng thông tin điện tử Bộ tư pháp, 10-2-2015

2. Nguyễn Đăng Dung: Quyền lực nhà nước thống nhất, nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp, Cổng thông tin điện tử Bộ tư pháp, 6-2-2015.

TS Hà Quang Ngọc

Đại học Nội vụ