Thuật ngữ “Chính quyền địa phương” được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội ở nước ta từ lâu, nhưng mới được chính thức thể hiện trong Hiến pháp 2013. Chính quyền địa phương được hiểu là các tổ chức công quyền được thiết lập với chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền cụ thể, có tư cách pháp nhân, được tổ chức và hoạt động theo quy định của Hiến pháp và pháp luật để quản lý mọi mặt về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và phục vụ các nhu cầu của người dân ở từng đơn vị. Cơ cấu của chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)⁽¹⁾. Hiến pháp năm 2013 quy định nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được phân định thành các đơn vị hành chính theo cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Ngoài ra còn có đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt⁽²⁾. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã.

Trong quá trình xây dựng Dự thảo Luật đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt⁽³⁾ thì mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đó như thế nào đang trở thành một vấn đề quan trọng, cần thể hiện được tính “đặc biệt” phù hợp yêu cầu thúc đẩy phát triển kinh tế, thu hút đầu tư ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Nếu tổ chức như quy định hiện nay thì chưa thể hiện được tính “đặc biệt”, tính đột phá, đạt được mục đích xây dựng đặc khu hành chính - kinh tế, khó thực hiện được việc đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền mạnh mẽ cho các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

1. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Trong quá trình xây dựng và phát triển đất nước, Việt Nam đã từng tổ chức một số thực thể hành chính đặc biệt như: Đặc khu Hòn Gai, Đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo, các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế. Đây là tiền lệ quan trọng để hiến định vai trò của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong Hiến pháp. Với chủ trương thành lập một số đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt như: Vân Đồn (Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa), Phú Quốc (Kiên Giang) thì kinh nghiệm trong quá khứ là chưa đủ, rất cần khảo sát thêm các mô hình đã thành công, chưa thành công trên thế giới để tránh gây lãng phí cho quốc gia.

Trên thế giới tồn tại một số thuật ngữ để chỉ những đặc khu có được sự ưu đãi đặc biệt so với các địa phương còn lại của quốc gia. Trong khuôn khổ bài viết, chúng tôi khảo sát hai dạng thực thể sau: Đặc khu kinh tế (Special Economic Zone - SEZ); Đặc khu hành chính (Special Administrative Region - SAR).

Đặc khu kinh tế (SEZ)⁽⁵⁾ là một thuật ngữ dùng để chỉ một đơn vị hành chính/vùng lãnh thổ được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế rõ rệt hơn những vùng còn lại của quốc gia. Các ngành nghề và doanh nghiệp hoạt động trong đó được hưởng chính sách pháp luật và các ưu đãi đặc biệt hơn những khu vực khác. Các SEZ là khu vực nằm trong lãnh thổ một quốc gia với mục đích gia tăng thương mại, tăng cường đầu tư, tạo việc làm và quản lý hiệu quả. Khi gia nhập hoạt động trong đặc khu kinh tế, các doanh nghiệp được ưu đãi về cơ chế, chính sách liên quan đến thuế, hạn ngạch, lao động... nhằm tạo ra các hàng hóa có mức giá cạnh tranh trên quy mô toàn cầu.

Đặc khu hành chính (SAR)⁽⁶⁾ là một khu vực/vùng lãnh thổ tự trị về hành chính. Thuật ngữ này có thể được bắt nguồn từ Trung Quốc với hai (2) đặc khu hành chính nổi tiếng là Hồng Kông SAR và Ma Cao SAR (Ma Cao RAE, theo cách gọi Bồ Đào Nha). Hồng Kông và Ma Cao là những vùng lãnh thổ tự trị thuộc phạm vi chủ quyền của Trung Quốc, nhưng không tạo thành một phần của Trung Quốc đại lục. Cơ sở pháp lý cho việc thành lập SAR/RAE không giống như các đơn vị hành chính của Trung Quốc đại lục. SAR được quy định tại Điều 31 của Hiến pháp, thay vì Điều 30 là quy định dành cho các đơn vị hành chính đại lục. Đặc điểm của SAR tại Trung Quốc đó là mức độ tự chủ cao về chính sách đối ngoại, chính sách quốc phòng/quân sự, vấn đề nhập cư và quốc tịch.

Như vậy, chế độ hành chính đặc biệt như Hồng Kông hay Macau nhằm mục đích giải quyết sự ổn thỏa về an ninh - chính trị cho hai vùng đất vốn là thuộc địa được trao trả, nhằm khắc phục những biệt lệ từ thời kỳ thuộc địa. Điều này khác với việc muốn tạo ra những khu vực thúc đẩy phát triển kinh tế thì cần trao những quy chế hành chính đặc biệt. Tổng quát lại, các “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” có một số đặc điểm sau: (i) Thường là các vùng đất có địa vị đặc biệt về mặt lịch sử, chính trị hoặc thuận lợi cho phát triển kinh tế; (ii) Được thành lập vì mục đích chính trị, lịch sử, hoặc kinh tế; (iii) Do cơ quan Trung ương trực tiếp quản lý hoặc được trao các quy chế quản lý/hoặc tự trị khác biệt với các đơn vị hành chính - lãnh thổ thông thường, tùy thuộc vào tính chất của từng loại đặc khu.

Từ các phân tích trên cho thấy, khái niệm “Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” trong Hiến pháp Việt Nam 2013 gần gũi với dạng thức SEZ (Đặc khu kinh tế/ khu kinh tế tự do), mà có thể được trao những quy chế đặc biệt hơn cả nhằm những mục đích lâu dài trong phát triển kinh tế - xã hội. Nó khác với các dạng thức đã tồn tại hoặc đang thí điểm ở nước ta⁽⁷⁾. Hiện tại, Việt Nam cũng không tồn tại yếu tố lịch sử dẫn đến thành lập dạng thức SAR (Đặc khu hành chính) như trường hợp Trung Quốc hoặc Indonesia. Tuy nhiên, địa vị và phân loại đơn vị hành chính cho các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chưa được rõ nét. Có ý kiến cho rằng, Điều 110 của Hiến pháp quy định đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là do Quốc hội thành lập nên nó phải thuộc Trung ương (tương đương cấp tỉnh). Tuy nhiên, Hiến pháp không đề cập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là thuộc tỉnh hay thuộc Trung ương. Do đó, khi Quốc hội thành lập thì việc quy định thực thể này thuộc Trung ương hay thuộc tỉnh là thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam, bước đầu nên xác lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh. Sau khi đã mở rộng, phát triển về chiều sâu, về quy mô sẽ xem xét để xác lập lại địa vị thành đơn vị hành chính trực thuộc Trung ương.

2. Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (8)

- Điều kiện thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Trong các điều kiện tạo nên sự thành công của Đặc khu mà các quốc gia đã và đang làm thì việc tổ chức chính quyền địa phương phù hợp là điều kiện cần và đủ rất quan trọng. Hơn nữa, mô hình chính quyền địa phương phải được xác định và đi trước một bước rồi mới tới các chính sách, cơ chế đặc thù để phát triển kinh tế, thu hút đầu tư. Từ kinh nghiệm của các mô hình thành công và chưa thành công cho thấy, để tạo lập và tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đạt được mục đích đề ra phải bảo đảm các điều kiện cần và đủ sau:

Một là, vùng lãnh thổ xây dựng đặc khu phải có vị trí địa lý, kinh tế mang tính chiến lược, hàm chứa các tiềm năng kinh tế như giao thông thủy, bộ, cảng biển, có thể kết nối thuận lợi với các vùng trong khu vực hoặc quốc tế, có khả năng thu hút đầu tư về vốn, tài chính và nguồn nhân lực chất lượng cao;

Hai là, về thể chế, nhà nước phải xây dựng và ban hành các quy định riêng cho các Đặc khu về các vấn đề: bộ máy quản lý hành chính phù hợp với tính chất và đặc điểm của Đặc khu, cam kết trách nhiệm của Nhà nước đối với Đặc khu về xây dựng cơ sở hạ tầng, các chính sách ưu đãi về đầu tư, ưu đãi về thuế, hải quan, về quản lý và sử dụng lao động...;

Ba là, bộ máy chính quyền địa phương được tổ chức tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, không nhất thiết theo các mô hình thông thường, được phân cấp, phân quyền và giao quyền tự chủ mạnh, hoạt động có sự giám sát.

Bốn là, xác định mục tiêu và chiến lược phát triển ngành nghề, nhất là các lĩnh vực, ngành nghề có lợi thế so sánh.

Năm là, trong điều kiện Việt Nam hiện nay, phải xử lý được các tác động môi trường và xã hội đối với dân cư địa phương khi thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, gắn với quá trình chuyển đổi tái cơ cấu kinh tế; sử dụng và chuyển đổi nguồn nhân lực đang làm nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp sang làm các ngành nghề khác có yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ cao; sắp xếp lại đội ngũ công chức, viên chức từ mô hình hiện hữu sang mô hình mới, giải phóng mặt bằng và đền bù cho dân.

- Lựa chọn mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cho Việt Nam

Để xây dựng bộ máy chính quyền địa phương với yêu cầu tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng được các yêu cầu về phát triển kinh tế, thu hút đầu tư, theo tác giả có thể tiếp cận chính quyền địa phương ở Đặc khu thuộc tỉnh theo hướng tổ chức một cấp chính quyền địa phương. Theo hướng này thì chính quyền Đặc khu sẽ không tổ chức HĐND và UBND, mà chỉ cần tổ chức cơ quan hành chính Đặc khu với người đứng đầu là Trưởng Đặc khu (có 2 phó) với cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính của Đặc khu gồm các cơ quan chuyên môn tham mưu và các khu hành chính. Cơ quan chuyên môn tham mưu giúp Trưởng Đặc khu có số lượng không quá 9 người. Trưởng Đặc khu do Thủ tướng Chính phủ tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm (khi đã đi vào hoạt động ổn định, có thể giao Chủ tịch UBND tỉnh tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm).

Cơ chế về tuyển chọn, bổ nhiệm nhân sự này được thực hiện cơ bản như sau: Thường trực Tỉnh ủy giới thiệu nhân sự; Chủ tịch UBND tỉnh trình HĐND xem xét, thông qua; nếu được HĐND có Nghị quyết thông qua thì Chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm hoặc trình Thủ tướng bổ nhiệm. Giám sát hoạt động của Trưởng Đặc khu do HĐND cấp tỉnh và Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh thực hiện theo quy định của luật. UBND tỉnh cùng các bộ, ngành giúp Thủ tướng thực hiện việc quản lý nhà nước, kiểm tra, thanh tra theo quy định của pháp luật. Chức danh cấp Phó Trưởng Đặc khu do Trưởng Đặc khu trình Chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm sau khi xin ý kiến cấp ủy Đặc khu. Trong trường hợp Trưởng Đặc khu từ chức hoặc bị miễn nhiệm thì chức danh Phó Trưởng Đặc khu cũng đồng thời phải từ chức hoặc bị miễn nhiệm theo.

Người đứng đầu mỗi cơ quan chuyên môn hoặc khu hành chính là Trưởng ban, Trưởng khu hành chính,... do Trưởng Đặc khu tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm,... Trưởng Đặc khu và Phó trưởng đặc khu là công chức, còn lại là công chức hợp đồng. Thẩm quyền tuyển dụng, sử dụng, bố trí công việc, trả lương, khen thưởng, kỷ luật, giải quyết thôi việc, nghỉ hưu đối với người làm việc tại các cơ quan chuyên môn hoặc khu hành chính của Đặc khu thực hiện theo nguyên tắc: “Ai sử dụng thì người đó tuyển dụng”. Nghĩa là gắn thẩm quyền tuyển dụng với thẩm quyền sử dụng. Theo nguyên tắc này thì trưởng ban chuyên môn hoặc Trưởng khu hành chính sẽ thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức trên cơ sở danh mục vị trí việc làm. Không thực hiện cơ chế tuyển dụng “suốt đời” mà thực hiện theo cơ chế công chức hợp đồng. Khi không đáp ứng được yêu cầu công việc thì chấm dứt hợp đồng và giải quyết chế độ thôi việc.  

Bên cạnh mô hình này, có ý kiến đề nghị tổ chức mô hình chính quyền địa phương theo hướng có HĐND để thực hiện chức năng giám sát (cùng cấp). Vì HĐND cấp tỉnh chỉ thực hiện giám sát đối với cấp trên. Chính quyền địa phương ở Đặc khu không quy định là một cấp chính quyền địa phương (không tổ chức HĐND và UBND), nhưng bao gồm HĐND và Trưởng cơ quan hành chính của Đặc khu. HĐND của Đặc khu có số lượng từ 9 thành viên, gồm 5 đại diện của nhân dân địa phương, 2 đại diện của các nhà đầu tư chiến lược hoặc đại diện của cộng đồng doanh nghiệp, 2 đại diện của các cơ quan nhà nước. Các thành viên của cơ quan hành chính của Đặc khu do Hội đồng nhân dân Đặc khu bầu. UBND tỉnh cùng các bộ, ngành giúp Thủ tướng thực hiện việc quản lý nhà nước, kiểm tra, thanh tra theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo mô hình này thì tổ chức chính quyền địa phương chưa tạo được bước đột phá, chưa tinh gọn một cách triệt để, việc quyết định vẫn thực hiện theo cơ chế tập thể, chưa tương thích với tính chất đặc biệt của các chính sách ưu đãi, các chính sách thu hút của đặc khu.  

- Nguyên tắc và yêu cầu trong tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Khi chính quyền địa phương được tổ chức theo mô hình nói trên, thì nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Đặc khu cần tuân thủ theo các nguyên tắc sau:

(i) Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật;

(ii) Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, trong đó đề cao trách nhiệm và thẩm quyền quyết định của người đứng đầu;

(iii) Nhất thể hóa một số chức danh Đảng và chính quyền... phù hợp;

(iv) Tinh gọn, năng động, hiện đại, minh bạch, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân;

(v) Chịu sự giám sát của HĐND cấp tỉnh, của Đoàn Đại biểu Quốc hội ở địa phương và sự quản lý thống nhất của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch UBND cấp tỉnh;

(vi) Đẩy mạnh phân công, phân cấp và kiểm tra, thanh tra giữa Đặc khu với các khu hành chính, giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Trưởng cơ quan hành chính;

(vii) Quy định rõ thẩm quyền và nhiệm vụ của Trưởng Đặc khu và của Trưởng khu hành chính, trưởng các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Trưởng Đặc khu.

Đặc khu là đơn vị hành chính có tính đặc biệt so với các đơn vị hành chính khác. Do đó, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Đặc khu được thiết kế sẽ có điểm khác so với quy định của pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, tổ chức chính quyền địa phương ở Đặc khu cần phải bảo đảm một số yêu cầu sau:

Một là, tổ chức phù hợp với Hiến pháp 2013 và phù hợp với các điều ước, công ước quốc tế;

Hai là, phải bảo đảm tính khoa học, khách quan và có tính thực tiễn cao. Cần thay đổi tư duy theo hướng mở về tổ chức chính quyền địa phương, phù hợp với tính chất đặc biệt của Đặc khu và phải phù hợp yêu cầu của thực tế;

Ba là, phải bảo đảm bộ máy chính quyền địa phương được tổ chức tinh gọn, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả, được phân cấp, phân quyền mạnh mẽ. Phù hợp với quá trình hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN, cải cách hành chính và cải cách công vụ, công chức;

Bốn là, phải bảo đảm giữ vững nguyên tắc Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ. Bảo đảm thực hiện sự giám sát của nhân dân thông qua các hình thức khác nhau và kiểm soát được thực hiện quyền lực;

Năm là, bảo đảm sự lãnh đạo về công tác quốc phòng và an ninh hiệu quả.

- Hướng tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

Xây dựng mô hình chính quyền địa phương phù hợp với tính chất đặc biệt của Đặc khu, có thể tiếp cận theo một số điểm như: phân biệt rõ chính quyền địa phương với cấp chính quyền địa phương; tổ chức chính quyền một cấp; bảo đảm tổ chức thực hiện tốt cơ chế giám sát và kiểm soát quyền lực; gắn thẩm quyền với trách nhiệm trong thực thi quyền lực, thực thi công vụ...

Hiến pháp 2013 quy định việc phân chia đơn vị hành chính theo cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Bên cạnh đó, có loại đơn vị hành chính do Quốc hội thành lập gọi chung là đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, nhưng không quy định đó là cấp nào. Đồng thời với việc phân chia đó thì chính quyền địa phương đều được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Điều 111 Hiến pháp 2013 đã quy định đơn vị hành chính (kể cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt) đều có chính quyền địa phương; quy định về cấp chính quyền địa phương. Theo đó, chính quyền địa phương ở một đơn vị hành chính nếu được xác định là cấp chính quyền địa phương thì bao gồm HĐND và UBND. Trong trường hợp pháp luật không quy định chính quyền địa phương ở một đơn vị hành chính cụ thể nào đó là cấp chính quyền địa phương thì chính quyền địa phương tại đó không nhất thiết phải tổ chức gồm HĐND và UBND. Như vậy, theo quy định của Hiến pháp 2013, mô hình tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể có nhiều cách tiếp cận. Tuy nhiên, cho dù là quan điểm nào thì chính quyền địa phương ở các đơn vị loại này đều phải đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, thu hút đầu tư, năng động, hiệu lực, hiệu quả, được Nhà nước giao cho nhiều thẩm quyền để chủ động trong phát triển kinh tế. Đồng thời, phải bảo đảm nguyên tắc: “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ” là nguyên tắc xuyên suốt, đảm bảo tính khả thi, tính thực tiễn; bảo đảm sự giám sát và kiểm soát quyền lực của chính quyền địa phương ở Đặc khu.

___________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận Chính trị số 11-2017

(1) Khoản 1 Điều 4 Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015.

(2) Khoản 1 Điều 110 Hiến pháp 2013.

(3) Xem Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015.

(4) Dự thảo “Luật Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt” trình cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa 14. Nguồn: http://duthaoonline.quochoi.vn.

(5) Ngân hàng Thế giới: Khu Kinh tế Đặc biệt: Hiệu suất, bài học kinh nghiệm và Ý nghĩa đối với Phát triển Khu vực, Washington DC, Ngân hàng Thế giới, 2008, tr.9-11.

(6) Wang Yu: Đánh giá tóm tắt về các khu hành chính đặc biệt và hệ thống khu vực hành chính đặc biệt. Nguồn:https://translate.googleusercontent.com.

(7) Về “Đơn vị hành chính tương đương” có thể tương đồng với “Khu đặc biệt” khi Việt Nam tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại một số thành phố lớn.

(8) Về sau gọi là “Đặc khu”.

TS Trần Anh Tuấn

Thứ trưởng Bộ Nội Vụ