(Cảng Chu Lai trong ngày khánh thành)

Đảng lãnh đạo nhà nước và đảng cầm quyền là hai khái niệm không đồng nhất với nhau. Chúng được thể hiện như hai mô hình khác nhau trong thực thi quyền lực của đảng: mô hình đảng cầm quyền và mô hình đảng lãnh đạo nhà nước. Mô hình đảng cầm quyền được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới. Ở Việt Nam, mô hình này ở một mức độ nhất định đã được thể hiện trong Hiến pháp năm 1946, còn trong thực tế thì chưa được áp dụng đầy đủ do hoàn cảnh chiến tranh. Mô hình đảng lãnh đạo nhà nước được áp dụng ở một số nước có hệ thống chính trị theo mô hình Xôviết. Ở Việt Nam, mô hình này được áp dụng chủ yếu sau Đại hội IV của Đảng năm 1976 và được thể hiện trong Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992.

Thực tiễn ở nước ta và các nước có hệ thống chính trị theo mô hình Xôviết trước đây cho thấy, mô hình đảng lãnh đạo nhà nước có một số bất cập:

Thứ nhất, mô hình này khó có thể phân định được rõ chức năng lãnh đạo và chức năng cầm quyền của Đảng trong điều kiện chỉ có một đảng lãnh đạo và cầm quyền như ở nước ta. Theo mô hình này, ở nước ta dường như Đảng chỉ có chức năng lãnh đạo mà biểu hiện cụ thể là ở hoạt động lãnh đạo. Thể hiện rõ nhất là có sự phân biệt “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý”. Sự phân biệt này xuất phát từ chỗ đã không có sự xác định chức năng cầm quyền mà biểu hiện cụ thể ở hoạt động cầm quyền của Đảng. Do không xác định chức năng lãnh đạo và chức năng cầm quyền của Đảng đã dẫn đến không làm rõ được chức năng của Đảng và chức năng của Nhà nước. Hàng chục năm qua, các chức năng của Đảng và Nhà nước luôn bị chồng chéo trong quá trình thực hiện, mặc dù đã thi hành nhiều biện pháp để khắc phục. Trước đây, V.I.Lênin là người từng khởi xướng mô hình này và cũng chính Người nhận thấy rằng có quá nhiều khó khăn trong thực tiễn để phân định rõ chức năng của Đảng và chức năng của Nhà nước. Lênin viết rằng: “Giữa đảng và các cơ quan xô-viết, hiện đã có những quan hệ không đúng; về điều đó tất cả chúng ta đều hoàn toàn nhất trí. Tôi đã lấy một ví dụ để chứng minh rằng, ngay đối với một việc nhỏ cụ thể, người ta cũng đã đưa đến Bộ chính trị như thế nào rồi. Trên hình thức, sửa chữa được hiện tượng đó là việc rất khó, vì ở nước ta chỉ có một đảng cầm quyền duy nhất đang lãnh đạo...”⁽¹⁾.

Thứ hai,mô hình này tạo ra cơ chế song trùng, nghĩa là có hai chủ thể là Đảng và Nhà nước cùng thực hiện vai trò cầm quyền, vì Đảng lãnh đạo Nhà nước trong quá trình điều hành, quản lý hành chính. Từ đây, tổ chức bộ máy thực thi quyền lực trong hệ thống chính trị luôn có xu hướng phình to ra, cồng kềnh, biên chế ngày càng nhiều cả trong tổ chức đảng và bộ máy nhà nước. Điều này còn dẫn đến một thực tế: chủ thể là Đảng thì dễ mắc các căn bệnh bao biện làm thay, công thần, hay “kiêu ngạo cộng sản chủ nghĩa” như Lênin đã từng cảnh báo; chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước thì mắc các căn bệnh quan liêu, bị động, ỷ lại, điều hành không nhanh nhạy, hiệu quả kém trong thực thi quyền lực. Cơ chế song trùng còn dẫn đến thực tế là có sự đùn đẩy trách nhiệm giữa Đảng và Nhà nước; khó quy được đâu là trách nhiệm của người đứng đầu của Đảng và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong thực thi quyền lực.

Thứ ba, bản thân cụm từ Đảng lãnh đạo là một khái niệm không gắn với quyền lực. Theo Lênin, hoạt động lãnh đạo của Đảng có nội dung là “giúp đỡ những tầng lớp nhân dân”, đồng thời tuyên truyền, vận động nhân dân đi theo Đảng. Hồ Chí Minh cho rằng: “lãnh đạo là làm đày tớ nhân dân”⁽²⁾, Đảng lãnh đạo nghĩa là Đảng không sử dụng quyền lực trong hoạt động lãnh đạo.

Hồ Chí Minh thường sử dụng khái niệm Đảng lãnh đạo trong mối quan hệ giữa Đảng với nhân dân: “Đảng lãnh đạo nhân dân”, “Đảng lãnh đạo quần chúng nhân dân” chứ không sử dụng các khái niệm “Đảng lãnh đạo Nhà nước” hay “Đảng lãnh đạo chính quyền”. Do vậy, việc chúng ta sử dụng khái niệm “Đảng lãnh đạo Nhà nước” là không có tính khả thi và thiếu căn cứ khoa học để vận dụng được trong thực tiễn.

Thứ tư,mô hình này dễ dẫn đến tha hóa quyền lực trong Đảng, từ đó cũng khó đảm bảo thực thi quyền lực của nhân dân. Bởi về lý thuyết, tổ chức đảng và các đảng viên không phải do nhân dân bầu ra, nhưng trong thực tế, Đảng dường như có quyền lực cao hơn quyền lực nhà nước. Còn trong thực tế, quyền lực nhà nước do nhân dân ủy thác ra, nhân dân bầu ra những người đại diện cho mình thực thi quyền lực, nhưng bộ máy quyền lực đó dễ bị biến chất, trở thành bộ máy quan liêu, bị động, tính chịu trách nhiệm thấp, đồng thời bị lu mờ trước quyền lực của Đảng.

Với những bất cập nêu trên, theo chúng tôi cần nghiên cứu và tiến tới đổi mới mô hình Đảng lãnh đạo Nhà nước ở nước ta hiện nay thành mô hình Đảng cầm quyền, nghĩa là Đảng cầm quyền thông qua bộ máy nhà nước, không vận hành hệ thống quyền lực theo cơ chế song trùng như hiện nay. Để làm được như vậy, đòi hỏi đội ngũ đảng viên của Đảng phải thường xuyên được giáo dục, rèn luyện, nâng cao năng lực về chuyên môn, năng lực lãnh đạo, quản lý, có phẩm chất đạo đức, uy tín cao để được nhân dân tín nhiệm bầu vào các cơ quan quyền lực nhà nước các cấp.

Mô hình cầm quyền đương nhiên gắn với những nét đặc thù của Việt Nam, có nghĩa Đảng vừa có hoạt động cầm quyền lại vừa có hoạt động lãnh đạo. Ngoài hoạt động quản lý trong nội bộ Đảng, thì hoạt động cầm quyền và hoạt động lãnh đạo được coi là hai hoạt động chủ yếu của một đảng cầm quyền duy nhất ở nước ta. Hoạt động lãnh đạo là chỉ sự lãnh đạo của Đảng đối với quần chúng nhân dân nói chung chứ không phải là đối với Nhà nước. Về thực chất, có thể hiểu Đảng lãnh đạo nghĩa là Đảng phải trở thành lực lượng tiên phong, đi đầu trong quần chúng nhân dân; Đảng phải làm sao có uy tín, có “sự hấp dẫn lớn” để tuyên truyền, vận động, thuyết phục được quần chúng nhân dân đi theo Đảng.

Để thực hiện mô hình Đảng cầm quyền trong điều kiện có một Đảng duy nhất như ở nước ta, cần tiến hành một số giải pháp sau:

Thứ nhất,cần tiếp tục nghiên cứu và tiến tới nhất thể hóa một số chức danh của người đứng đầu, các tổ chức của Đảng và Nhà nước mà Hội nghị Trung ương 9 khóa X đã nêu ra: Người đứng đầu cấp ủy đồng thời phải là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước; thực hiện một cơ quan làm công tác kiểm tra và thanh tra; một cơ quan tham mưu về công tác cán bộ cho cấp ủy và chính quyền... Với mô hình Đảng cầm quyền, Đảng cần tập trung nắm cơ quan hành pháp như các đảng cầm quyền trên thế giới đang thực hiện. Theo mô hình mới này, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cần phải đồng thời là người đứng đầu cấp ủy cùng cấp. Do đó, họ phải là những người không chỉ có uy tín cao trong Đảng, mà đồng thời phải có uy tín cao trong nhân dân, được nhân dân tín nhiệm bầu ra, giao phó trách nhiệm là người đại diện cho nhân dân để thực thi quyền lực nhà nước. Khi các chức danh nêu trên được nhất thể hóa, đồng thời được quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm, họ sẽ là những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thực quyền của mình, thể hiện sự chính danh của Đảng cầm quyền, có “toàn quyền chỉ huy” trong cơ quan hành chính, chỉ tuân thủ cương lĩnh, đường lối chung mà các nghị quyết của đại hội Đảng đề ra, đồng thời tuân theo pháp luật của Nhà nước; họ sẽ là những người thay mặt Đảng giữ vai trò trọng yếu nhất trong việc thực hiện sự chỉ đạo và quản lý, điều hành các mặt hoạt động trên mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội của đất nước. Đây được coi là giải pháp thiết thực nhằm góp phần “Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cấp ủy, chính quyền trong mối quan hệ với tập thể cấp ủy, chính quyền, cơ quan, đơn vị” mà Nghị quyết Trung ương 4 khóa XI của Đảng đã xác định như một vấn đề cấp bách của công tác xây dựng Đảng hiện nay.

Thứ hai,đổi mới theo hướng phân định rõ chức năng lãnh đạo và cầm quyền của Đảng; chức năng lãnh đạo và chỉ đạo của Đảng. Để phân định rõ các chức năng này, cần phải nhận thức lại và thực hiện được các yêu cầu sau:

1) Đổi mới quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của các đảng bộ địa phương bảo đảm các chủ trương, nghị quyết của Đại hội Đảng ở các cấp địa phương phải tuân theo Cương lĩnh, đường lối chung của Đại hội Đảng toàn quốc, tránh tình trạng như hiện nay, nghị quyết của đại hội Đảng bộ các cấp ở địa phương được ban hành trước đại hội Đảng toàn quốc.

2) Nhận thức lại chức năng của Ban chấp hành đảng bộ các cấp. Cơ quan Ban chấp hành các cấp của Đảng có chức năng cơ bản là chỉ đạo, điều hành thực hiện Cương lĩnh, đường lối, nghị quyết của đại hội Đảng. Chỉ đạo là một khái niệm khác với lãnh đạo. Chỉ đạo là một khái niệm gắn với quyền lực, còn lãnh đạo là một khái niệm không gắn với quyền lực. Với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng lãnh đạo thì không được “ra những chỉ thị và sắc lệnh”⁽³⁾ như Lênin đã từng phê phán một số cán bộ của Đảng không biết cách lãnh đạo ở nước Nga xôviết trước đây. Do đó, theo chúng tôi, cần phải trở lại theo đúng quan điểm của Điều lệ Đảng Lao động Việt Nam (được Đại hội II của Đảng thông qua, tháng 2-1951) đã xác định: Các cơ quan Ban chấp hành của Đảng ở các cấp là các cơ quan chỉ đạo giữa hai kỳ đại hội ở mỗi cấp, có nhiệm vụ chỉ đạo, điều hành việc thực hiện đường lối, nghị quyết của các đại hội Đảng⁽⁴⁾. Ngoài ra, các chỉ thị, nghị quyết của các Ban chấp hành của Đảng chủ yếu là để chỉ đạo thực hiện trong Đảng, chứ không phải với tư cách nhân danh Đảng để lãnh đạo đối với các cơ quan hành chính nhà nước như nhiều khi chúng ta đã làm. Cách lãnh đạo của Ban chấp hành Đảng bộ ở các cấp đối với các cơ quan hành chính nhà nước như vậy tức là Đảng đã bao biện, làm thay công việc của Nhà nước. Từ nhận thức nêu trên, các nghị quyết hội nghị Ban chấp hành các cấp mà từ trước đến nay chúng ta vẫn thực hiện phải được phân biệt rõ theo hai loại công việc với các chủ thể chỉ đạo khác nhau như sau:

Các nghị quyết của Ban chấp hành về các công tác xây dựng Đảng sẽ vẫn được duy trì như cũ, vì đây là công việc của Đảng. Các nghị quyết của các Ban chấp hành chỉ nên tập trung vào việc chỉ đạo làm tốt công tác tư tưởng, lý luận; vận động quần chúng nhân dân thực hiện Cương lĩnh, đường lối, nghị quyết của đại hội Đảng; quản lý và giáo dục, xây dựng đội ngũ cán bộ đảng viên của Đảng vững mạnh, có năng lực, phẩm chất tốt, uy tín cao, có khả năng đảm đương các công việc của Đảng, đồng thời để sẵn sàng giới thiệu, ứng cử vào các chức danh chủ chốt của bộ máy công quyền.

Các nghị quyết về định hướng chiến lược, công tác quản lý các mặt của đời sống kinh tế - xã hội mà từ trước tới nay cơ quan Ban chấp hành của Đảng xây dựng, tổ chức chỉ đạo thực hiện thì giờ đây cần phải được tiến hành ở các cơ quan hành chính nhà nước các cấp, cũng như ở các tổ chức, đơn vị của Nhà nước, đồng thời các cơ quan, tổ chức, đơn vị này trực tiếp tổ chức chỉ đạo thực hiện. Điều này sẽ khắc phục được tình trạng bao biện, làm thay hoặc buông lỏng sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước; khắc phục được tình trạng đùn đẩy, đổ lỗi trách nhiệm cho nhau giữa Đảng và Chính phủ, giữa cấp ủy và chính quyền khi có khó khăn hay sai phạm trong quá trình chỉ đạo, điều hành.

Thứ ba,cần đổi mới mô hình Ủy ban kiểm tra của Đảng do cấp ủy bầu thành Ủy ban kiểm tra giám sát của Đảng do Đại hội bầu. Đây là một giải pháp quan trọng và rất cần thiết trong điều kiện chỉ có một đảng duy nhất cầm quyền như ở nước ta. Ở các nước có mô hình đảng cầm quyền, thường có nhiều đảng, có các đảng đối lập và các đảng này được coi  như các lực lượng đối trọng, kiềm chế, giám sát đối với đảng cầm quyền. Còn ở nước ta, khi không có lực lượng đối lập thì giải pháp này sẽ đáp ứng yêu cầu cho việc giám sát quyền lực của Đảng. Với mô hình này, cơ quan Ủy ban kiểm tra giám sát của Đảng sẽ có vị trí tương đương với cơ quan Ban chấp hành, không nằm dưới sự lãnh đạo của Ban Chấp hành (như mô hình của Trung Quốc đang thực hiện). Ủy ban kiểm tra giám sát theo mô hình mới này sẽ trở thành lực lượng nòng cốt thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát của Đảng, trong đó đặc biệt là giám sát các đảng viên giữ các cương vị chủ chốt đang hoạt động trong bộ máy nhà nước nhằm buộc họ phải tuân theo Cương lĩnh, đường lối, nghị quyết của đại hội Đảng. Các hội nghị của Ban chấp hành theo mô hình mới này đều phải có sự tham gia của Ủy ban kiểm tra giám sát, hay còn gọi là Hội nghị liên tịch giữa Ban chấp hành và Ủy ban kiểm tra giám sát như Lênin đã từng nêu ra⁽⁵⁾. Ngoài ra, trong điều kiện một Đảng cầm quyền như ở nước ta thì người đứng đầu của Ủy ban kiểm tra giám sát đồng thời nên là người đứng đầu các cơ quan quyền lực nhà nước như Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Cùng với việc triển khai thực hiện một cơ quan làm công tác kiểm tra và thanh tra như Hội nghị Trung ương 9 khóa X của Đảng nêu ra thì cơ quan này sẽ trở thành một cơ quan độc lập, vừa có thực quyền giám sát quyền lực của Đảng, vừa có thực quyền trong việc kiểm tra, thanh tra nhằm khắc phục tình trạng tham nhũng đang rất bức xúc hiện nay.

Ủy ban kiểm tra giám sát của Đảng theo mô hình mới nêu trên sẽ có thực quyền hơn rất nhiều so với mô hình cũ. Đây còn là cơ sở để hình thành cơ chế chất vấn trong Đảng thông qua những Hội nghị liên tịch giữa Ban chấp hành và Ủy ban kiểm tra giám sát, từ đó đảm bảo được vai trò giám sát quyền lực tối cao của Đảng. Mô hình này được hiểu như một sự phân công quyền lực trong Đảng như dạng phân công quyền lực của ba nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước. Quyền lực của Đảng là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa hai cơ quan là Ban chấp hành và Ủy ban kiểm tra giám sát trong việc thực hiện các quyền điều hành và giám sát trong Đảng. Sự thống nhất tập trung quyền lực của Đảng ở từng cấp sẽ được thể hiện ở Đại hội Đảng với các nghị quyết thật ngắn gọn, rõ ràng của đại hội.

Cần nghiên cứu xây dựng Luật hoạt động của Đảng. Đây cũng là một giải pháp cần thiết, bởi thực tế hiện nay nước ta chưa có luật về hội, luật về đảng chính trị, mà cụ thể là Luật hoạt động của Đảng. Do thiếu các luật này mà thực tế đã cho thấy có không ít hiện tượng sai phạm trong hoạt động của các tổ chức đảng và đảng viên, nhưng không được xử lý theo pháp luật. Chẳng hạn như: sự can thiệp trái với thẩm quyền của các cấp ủy đảng hay người đứng đầu của Đảng đối với các cơ quan quyền lực nhà nước; việc các tổ chức đảng sử dụng các nguồn tài chính, cơ sở vật chất... nhưng không phải chịu sự chế tài của luật pháp. Trong khi đó, luật về hội, luật về đảng chính trị là yêu cầu cần thiết đối với các mô hình đảng cầm quyền trên thế giới. Cũng như Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước, Luật hoạt động của Đảng đều phải được thể chế hóa từ Cương lĩnh, đường lối của Đảng. Do vậy, khi xây dựng Cương lĩnh, đường lối của Đảng cũng như Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước nhất thiết cần phải có sự đóng góp, lấy ý kiến của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và được sự đồng thuận của đông đảo các tầng lớp nhân dân. Chỉ khi đó, Hiến pháp và các văn bản pháp luật mới thực sự trở thành các văn bản pháp lý cao nhất, có quyền lực tối thượng trong một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.

(1),(3) V.I.Lênin: Toàn tập, t.45, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva, 1977, tr.136, 114-115. 

(2) Hồ Chí Minh: Toàn tập, t.12, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr.222.

(4) Xem: Điều lệ Đảng Lao động Việt Nam (được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ hai của Đảng thông qua, tháng 2-1951), Chương 3, Điều 15.

(5) Xem:V.I.Lênin: Toàn tập, Sđd, t.43, tr.129-130.

PGS, TS NGUYỄN HỮU ĐỔNG

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh