Lễ ký Biên bản ghi nhớ hợp tác (MOU) Việt Nam - OECD giai đoạn 2022-2026 - Ảnh: moh.gov.vn

Theo Sách trắng doanh nghiệp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư năm 2020, Việt Nam hiện có trên 2.000 DNNN, trong đó có hơn 1.000 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước⁽¹⁾. Mặc dù chỉ chiếm khoảng 0,4% tổng số doanh nghiệp cả nước, nhưng các DNNN chiếm hơn 24% tổng vốn và tạo ra khoảng 14% doanh thu của toàn hệ thống doanh nghiệp. 

Trên thế giới, bất chấp nhiều vấn đề đặt ra từ kinh tế thị trường cũng như hiệu quả, DNNN vẫn không ngừng tăng trưởng về quy mô cũng như vai trò trên phạm vi toàn cầu. Tổng giá trị tài sản của những DNNN trong top 2.000 công ty lớn nhất toàn cầu hiện khoảng 45 nghìn tỷ USD, tương đương 50% GDP toàn cầu và chiếm gần 20% tổng giá trị tài sản nhóm này⁽²⁾. 

Để giải quyết các vấn đề chung của DNNN là hiệu quả, cùng với tính cạnh tranh và minh bạch, các nước, đặc biệt là các nước OECD, đã có nhiều giải pháp cải cách có tính hệ thống trên nhiều khía cạnh, trong đó một nội dung trung tâm là về vai trò nhà nước với tư cách là chủ sở hữu. 

Đại dịch Covid-19 đã một lần nữa đặt lên bàn thảo luận vai trò của kinh tế nhà nước nói chung, trung tâm là DNNN, cùng với đó là câu hỏi làm sao để khu vực kinh tế này phát huy được vai trò của mình.

Nhận thức đúng đắn thực tiễn khách quan đó, Đại hội XIII của Đảng tiếp tục khẳng định vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước đối với phát triển kinh tế, xây dựng CNXH của nước ta: “Nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việt Nam có nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, trong đó: kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo”⁽³⁾. Vai trò đó được thể hiện tập trung qua lực lượng nòng cốt của thành phần kinh tế này là các DNNN. Khơi thông các điểm nghẽn, phát triển DNNN Việt Nam để khu vực doanh nghiệp này tiếp tục khẳng định được vai trò của mình trong nền kinh tế nói riêng và sự nghiệp phát triển của đất nước nói chung như mục tiêu và kỳ vọng chính là nhiệm vụ đặt ra trong bối cảnh mới. 

1. Các mô hình thực hiện vai trò chủ sở hữu của nhà nước trong doanh nghiệp và thực tiễn các nước OECD

Các mô hình thực hiện vai trò chủ sở hữu của nhà nước và các biến thể

Vai trò chủ sở hữu trong doanh nghiệp thể hiện ở (nhưng không chỉ giới hạn trong) ba nội dung trọng tâm: quyền, nghĩa vụ và khả năng điều chỉnh đối với các vấn đề bổ nhiệm/chỉ định ban giám đốc; thiết lập các mục tiêu cho doanh nghiệp; giám sát và biểu quyết các vấn đề của công ty.

Thực hiện vai trò chủ sở hữu của nhà nước trong doanh nghiệp là tương đối đa dạng và có sự khác nhau giữa các quốc gia. Có thể phân chia phương thức tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp thành các mô hình theo mức độ tập trung của việc tổ chức thực hiện vào một cơ quan trung ương chuyên trách: tập trung, hỗn hợp, phi tập trung và các biến thể của chúng bao gồm Danh mục đôi và Cơ quan điều phối trung ương⁽⁴⁾.

Mô hình tập trung và biến thể. Với mô hình tập trung, một (hoặc một số) cơ quan trung ương được giao nhiệm vụ chịu trách nhiệm chính với nguồn vốn nhà nước trong các doanh nghiệp. Đặc trưng cơ bản của mô hình này (để phân biệt với mô hình hỗn hợp) là chỉ một cơ quan nhà nước thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước trong một doanh nghiệp. 

Có thể nhận diện một số biến thể của mô hình này, như mô hình Danh mục đôi, trong đó có nhiều hơn một cơ quan trung ương tham gia quản lý vốn nhà nước trong các doanh nghiệp và chỉ một cơ quan thực hiện vai trò chủ sở hữu trong mỗi doanh nghiệp nhà nước. Thông thường, trong biến thể này, một số lớn các DNNN được thống nhất quản lý bởi một cơ quan trung ương, số nhỏ còn lại được quản lý bởi một số bộ, ngành. 

Mô hình phi tập trung và biến thể. Đây là mô hình có lịch sử dài nhất, đặc biệt là với các nước chuyển đổi. Trong mô hình này, không có một cơ quan trung ương chính chịu trách nhiệm thực hiện chức năng vốn nhà nước một cách thống nhất. Thay vào đó, vai trò chủ sở hữu của nhà nước (cũng như quản lý nhà nước) trong doanh nghiệp thuộc về các bộ quản lý ngành. Các nội dung (bổ nhiệm/chỉ định thành viên ban giám đốc, thiết lập các mục tiêu hoạt động, giám sát hoạt động và thực hiện mục tiêu của doanh nghiệp) sẽ được phân công cho một hoặc một số cơ quan. 

Một biến thể của mô hình này là Cơ quan điều phối trung ương, trong đó các bộ quản lý ngành sẽ thực hiện chức năng đại diện vốn nhà nước trong doanh nghiệp dưới sự điều phối của một cơ quan điều phối chung. Cần lưu ý rằng, chức năng chính của cơ quan trung ương là tư vấn, giám sát các cổ đông nhà nước trong các doanh nghiệp, đánh giá hoạt động và kết quả của các doanh nghiệp; các quyết định liên quan đến vai trò chủ sở hữu thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của các bộ quản lý ngành.

Mô hình hỗn hợp. Trong mô hình này, hai bộ hay cơ quan trung ương - thông thường là một bộ quản lý ngành và một bộ quản lý chung (như bộ tài chính) - chia sẻ chức năng chủ sở hữu trong mỗi doanh nghiệp. Nói một cách tổng quát, bộ/cơ quan quản lý chung được giao chịu trách nhiệm về một số chức năng chủ sở hữu cụ thể, bao gồm bổ nhiệm thành viên hội đồng quản trị, ban giám đốc, hay báo cáo tổng hợp. Khi bộ/cơ quan quản lý chung thực hiện các chức năng này trong sự điều phối và tham vấn với các bộ/cơ quan quản lý ngành, bộ/cơ quan quản lý ngành sẽ có một vai trò tập trung hóa hoặc điều phối.

Cần nhấn mạnh rằng, cách phân chia mô hình trên chỉ có tính tương đối, dựa trên đặc điểm chính là mức độ tập trung của việc thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước vào một cơ quan trung ương, cùng với đó là việc chia sẻ vai trò chủ sở hữu trong một DNNN. Trên thực tế, các nước có thể không áp dụng chỉ một mô hình thuần nhất, mà có sự kết hợp các mô hình ở các mức độ khác nhau. 

Tổ chức thực hiện vai trò chủ sở hữu của nhà nước trong DNNN ở các nước trong OECD

Hướng dẫn về quản trị doanh nghiệp đối với DNNN của OECD năm 2015⁽⁵⁾ cung cấp những chuẩn mực được quốc tế đồng thuận để chính phủ các nước có tiếp cận phù hợp trong quản trị các DNNN với tư cách là chủ sở hữu, từ đó đạt mục tiêu cải thiện tính cạnh tranh cũng như hiệu quả của khu vực doanh nghiệp này. Hướng dẫn này là cơ sở cho các cải cách về tổ chức thực hiện vai trò chủ sở hữu của nhà nước trong doanh nghiệp.

Trong 36 quốc gia OECD được nghiên cứu, 53% áp dụng mô hình tập trung, 35% áp dụng mô hình phi tập trung và biến thể của nó, 12% áp dụng mô hình hỗn hợp.

Với mô hình phi tập trung, mặc dù các nước đã có nhiều cải cách theo hướng khuyến nghị của OECD năm 2015, hiện nay nhiều nước OECD vẫn tiếp tục áp dụng mô hình phi tập trung, với hai hình thức chính: mô hình phi tập trung truyền thống và mô hình phi tập trung với một cơ quan điều phối trung ương. 

Dưới các hình thức khác nhau, một số nước như Áchetina, Mêhicô, Nhật Bản, Đức vẫn triển khai mô hình phi tập trung truyền thống. Ở các nước này, các bộ quản lý ngành thực hiện chức năng sở hữu ở hầu hết DNNN; tuy nhiên, số đơn vị tham gia thực hiện chức năng sở hữu và việc thực hiện có sự khác nhau. Thí dụ, ở Mêhicô, mọi bộ quản lý ngành đều tham gia thực hiện chức năng sở hữu thông qua việc tham gia các cơ quan quản trị của các DNNN⁽⁶⁾. Tại Bungari, hiện nay 17 bộ đang tham gia thực hiện vai trò chủ sở hữu của nhà nước tại 221 DNNN. Ở Ucraina hiện có khoảng 89 cơ quan liên quan đến chức năng chủ sở hữu trong các DNNN.

Một đặc điểm của mô hình phi tập trung là vai trò của bộ tài chính trong việc phối hợp, điều phối với các bộ, ngành. Thí dụ: ở Đức, Bộ Tài chính điều phối chính sách của Chính phủ đối với vấn đề sở hữu và tạo lập khuôn khổ (cho các bộ quản lý ngành) thực hiện quyền chủ sở hữu, nhưng không có vai trò giám sát hay quyền lực thực thi đối với vấn đề sở hữu. Ở Nhật Bản, Bộ Tài chính cùng với các Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch, Cơ quan Công nghệ, Giao thông và Xây dựng đường sắt là các cơ quan chính về chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước. Ở Mêhicô, Bộ Tài chính và Tín dụng công (Ministry of Finance and Public Credit) là cơ quan mặc định tham gia thực hiện đại diện vốn nhà nước và cùng với Bộ Chức năng công thiết lập các tiêu chuẩn để đánh giá hoạt động, hiệu quả, ngân sách cũng như chính sách tài chính của các doanh nghiệp. 

Các nước theo mô hình phi tập trung đang có những sắp xếp để có mô hình hiệu quả hơn. Ví dụ, Áchentina cải cách mô hình quản trị của mình theo hướng thành lập cơ quan điều phối trung ương (SOEs Strategic Supervisory Board) với chức năng chính là tư vấn và giám sát hướng phát triển chiến lược của các DNNN.

Mô hình một cơ quan điều phối trung ương cũng là mô hình được áp dụng bởi nhiều nước bao gồm Cốtxta Rica, Lítva, Látvia, Anh, Ba Lan…, trong đó các nước Látvia, Lítva và Ba Lan chuyển đổi từ mô hình kinh tế tập trung. Hình thức tổ chức cơ quan điều phối tương đối đa dạng. Ví dụ, ở Lítva, Trung tâm Điều phối quản trị (Governance Coordination Centre) được giao nhiệm vụ giám sát và thi hành chính sách về vốn nhà nước theo các tiêu chuẩn do Bộ Kinh tế ban hành. Ở Anh, một công ty của Chính phủ là UKGI (UK Government Investments) giám sát chức năng chủ sở hữu của các doanh nghiệp trong danh mục với 18 tài sản. 

Trong cải cách quản trị vốn nhà nước trong doanh nghiệp, nhiều nước lựa chọn chuyển sang mô hình cơ quan điều phối trung ương. Năm 2015, Ba Lan chuyển chức năng quản lý vốn nhà nước trong doanh nghiệp từ một cơ quan trung ương là Bộ Tài chính (Ministry of Treasury) về nhiều bộ quản lý ngành, và đặt dưới sự điều phối chung của Thủ tướng. Trong mô hình của Niu Dilân, Bộ Tài chính (The Treasury) đóng vai trò tư vấn, giám sát, cùng với bộ trưởng các bộ tham gia thực hiện chức năng chủ sở hữu; việc ra các quyết định thuộc về bộ trưởng các bộ quản lý ngành. 

Mô hình tập trung là mô hình phổ biến nhất trong các mô hình tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước, với hơn 50% số nước được nghiên cứu triển khai mô hình này. Cơ quan trung ương chuyên trách về vấn đề này là một cơ quan độc lập về pháp nhân (trực thuộc chính phủ) hoặc trực thuộc một bộ, hay một cơ quan trung ương khác. Thí dụ, Vụ Sở hữu công thuộc Bộ Công thương và Thủy sản ở Na Uy; Đơn vị Quản lý Cổ phần và Tư nhân hóa, Bộ Tài chính ở Hy Lạp; Vụ DNNN thuộc Bộ Doanh nghiệp ở Thụy Điển; Vụ DNNN, Bộ Tài chính ở Hà Lan; ở Ítxraen, GCA (Government Companies Authorities) - một đơn vị trực thuộc Bộ Tài chính - thực hiện chức năng chủ sở hữu cùng với các bộ quản lý ngành; GCA cũng tư vấn cho các bộ và thực hiện giám sát các DNNN theo các chỉ thị, hướng dẫn của Chính phủ.

Các nước như Áo, Chilê, Pháp quản lý các DNNN dưới hình thức một danh mục tập trung. Ngoài ra, mô hình tập trung cũng được triển khai dưới dạng Danh mục đôi như trường hợp của Bỉ và Thổ Nhĩ Kỳ. Trong mô hình của Bỉ, có hai danh mục công ty nhà nước độc lập, một danh mục được thống nhất quản lý bởi tập đoàn đầu tư nhà nước Federal Holding và danh mục còn lại (5 công ty) được trực tiếp quản lý bởi Chính phủ; bản thân Federal Holding được nắm giữ và điều hành 100% bởi Chính phủ.

Mô hình hỗn hợp: các nước theo mô hình này như Thụy Sĩ, Étxtônia, Séc, Italia v.v.. Ở Italia, Bộ Kinh tế và Tài chính chia sẻ chức năng sở hữu với các bộ chuyên ngành; trong một số trường hợp, có thể có nhiều bộ chuyên ngành tham gia chia sẻ quyền chủ sở hữu. Ở Thụy Sĩ, quyền sở hữu vốn nhà nước được chia sẻ giữa Cơ quan tài chính liên bang và các bộ chuyên ngành. Ở Étxtônia, 7 bộ tham gia thực hiện quyền chủ sở hữu vốn nhà nước, trong đó Bộ Tài chính là cơ quan chính và có quyền bổ nhiệm một nửa số thành viên ban giám đốc ở các DNNN do các bộ quản lý.

Trong thực tế, mô hình hỗn hợp thiên về tập trung hay phi tập trung hơn phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ liên quan đến vai trò chủ sở hữu giữa hai bộ/cơ quan. Thí dụ, trong mô hình trước đây của Niu Dilân, khi Bộ Tài chính và Bộ Doanh nghiệp công chịu trách nhiệm đối với DNNN, chức năng và trách nhiệm được điều phối, phân công và khi có sự chồng lấn, vai trò chủ đạo sẽ được minh định. Bộ Tài chính sẽ chịu trách nhiệm các vấn đề tài khóa và kinh tế, trong khi Bộ Doanh nghiệp công chịu trách nhiệm chính về các vấn đề thương mại và kết quả hoạt động. Vai trò và trách nhiệm của hai cơ quan được thể hiện trong cấu trúc sở hữu, trong đó mỗi cơ quan được quy định sở hữu 50% phần vốn nhà nước trong doanh nghiệp.

2. Một số gợi mở cho Việt Nam

Từ những phân tích trên, cùng với thực tiễn DNNN Việt Nam và tổ chức thực hiện chức năng sở hữu vốn nhà nước trong doanh nghiệp hiện nay, có thể quan tâm một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, Việt Nam có số lượng DNNN lớn, với hơn 2.000 DNNN, trong đó hơn 1.000 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, việc hoàn thiện mô hình tổ chức thực hiện vai trò chủ sở của nhà nước trong DNNN là cấp thiết; thực hiện tốt vai trò này là điều kiện cần cho nâng cao chất lượng quản trị và hiệu quả hoạt động của DNNN. Trong thực tế, Việt Nam đã thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp thuộc Chính phủ để tập trung, thống nhất quản lý vốn nhà nước (từ tháng 2-2018), hiện ủy ban này quản lý vốn của 19 DNNN trung ương. Điều này phù hợp với xu thế gần đây theo hướng dẫn của OECD với khuyến nghị chuyên nghiệp hóa mô hình chủ sở hữu của nhà nước trong doanh nghiệp theo hướng mô hình tập trung hóa.

Tuy nhiên, có hai vấn đề cần lưu ý. Một là, trên thế giới, mô hình tập trung cũng không phải đồng nhất ở tất cả các nước và vẫn còn những khía cạnh của mô hình này cần làm rõ và kiện toàn để bảo đảm hiệu quả quản trị vốn nhà nước trong doanh nghiệp. Gần đây, một số nước cũng từ bỏ mô hình tập trung, như Xlôvakia. Năm 2015, nước này giải thể Quỹ Tài sản quốc gia (National Property Fund), cơ quan quản lý vốn nhà nước lớn nhất đất nước, đã thực hiện chức năng chủ sở hữu tại 33 trong tổng số 92 DNNN ở cấp trung ương. Hai là, thực tiễn OECD cũng chỉ ra rằng, các cải cách của các quốc gia này làm cho các mô hình thực hiện chức năng sở hữu trong DNNN trở nên tương đối đa dạng. Cùng với xu hướng triển khai mô hình tập trung, một số nước tiếp tục kiện toàn mô hình phi tập trung truyền thống của họ, trong đó có những nước phát triển như Đức và Nhật Bản, trong khi một số nước khác lại có xu hướng cải cách để hoàn thiện mô hình với một cơ quan điều phối trung ương.

Theo nghiên cứu vào thời điểm năm 2005, chỉ có 35% số nước OECD triển khai mô hình tập trung, trong khi gần 50% số nước triển khai mô hình hỗn hợp (mô hình kép). Đến nay, mô hình tập trung chiếm 50%, số nước triển khai mô hình Cơ quan điều phối trung ương là 18%, nâng tỷ lệ của mô hình phi tập trung lên 35%. Tuy nhiên, các xu thế mới đều thống nhất trong việc hạn chế cơ chế “đồng sở hữu” của mô hình hỗn hợp, nghĩa là hạn chế việc chia sẻ vai trò sở hữu trong một doanh nghiệp giữa hai hay nhiều cơ quan nhà nước.

Thứ hai, sự phân định giữa các mô hình chỉ là tương đối, do vậy trong quá trình nghiên cứu và phân tích các mô hình trên thế giới cần cẩn trọng với các giới hạn cứng, có thể dẫn tới sự phân biệt siêu hình giữa các mô hình và tuyệt đối hóa một mô hình nào đó.

Cần lưu ý về sự biến thiên qua lại giữa các mô hình phi tập trung truyền thống (mô hình với một cơ quan điều phối trung ương) và mô hình hỗn hợp. Khi vai trò của cơ quan điều phối bị hạn chế, tính tự chủ và tự trị của doanh nghiệp cao, với vai trò chủ sở hữu của các bộ quản lý ngành, mô hình cơ quan điều phối trung ương hội tụ về mô hình phi tập trung. Khi cơ quan điều phối có vai trò giám sát và quyền đưa ra những quyết định nhất định đối với DNNN thì đó là mô hình một cơ quan điều phối. Thí dụ, mô hình của Đức là phi tập trung, vì vai trò của Bộ Tài chính chỉ dừng lại ở tư vấn, tham gia các vấn đề tạo lập khuôn khổ, chính sách liên quan đến chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước, mà không có vai trò giám sát và càng không có vai trò tác động trực tiếp đến việc thực thi chức năng chủ sở hữu. Ngược lại, khi vai trò của một bộ đặc thù như Bộ Tài chính thay đổi (đóng một vai trò lớn hơn, trực tiếp hơn đối với chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước), mô hình phi tập trung có thể biến thiên sang mô hình một cơ quan điều phối trung ương và khi bộ này chia sẻ trách nhiệm chủ sở hữu với các bộ quản lý ngành trong DNNN sẽ thuộc mô hình hỗn hợp. Mô hình cơ quan điều phối trung ương cũng có thể chuyển đổi sang mô hình tập trung khi vai trò của cơ quan điều phối bao gồm thực hiện vai trò chủ sở hữu và đồng thời hạn chế vai trò của các bộ quản lý ngành đối với doanh nghiệp.

Thứ ba, trong xây dựng mô hình cho Việt Nam, cần vận dụng linh hoạt các mô hình của thế giới, không áp dụng một mô hình cứng nhắc nhất định. Thay vào đó, trên cơ sở các đặc điểm thể chế, kinh tế - xã hội, các mục tiêu đối với hệ thống DNNN, lựa chọn các đặc điểm tốt của các mô hình thế giới và phù hợp với Việt Nam để tiếp tục hoàn thiện mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu của nhà nước trong DNNN. Đây là thời điểm cần tiếp cận mạnh mẽ và quyết liệt vấn đề này, vì thực hiện tốt chức năng sở hữu trong DNNN là điều kiện cần để có được hiệu quả hoạt động, tiếp tục củng cố vai trò của khu vực doanh nghiệp này đối với nền kinh tế và sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung, như Đại hội XIII của Đảng đã chỉ ra r

__________________

(1) Đến ngày 31-12-2020, có 2.260 DNNN có kết quả sản xuất kinh doanh tốt, trong đó 1.097 doanh nghiệp 100% vốn nhà nước.

(2) IMF: State-owned enterprises: the other government, 2018.

(3) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, t.I, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, tr.128-129.

(4) OECD: Implementing the OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises: Review of Recent Developments, 2018. 

(5) Tên tiếng Anh: The OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises.

(6) Năm 2020, 9 trong số 19 bộ của Mêhicô có chức năng chủ sở hữu liên quan đến các doanh nghiệp, tham gia sâu rộng các hoạt động kinh tế.

TS ĐẬU HƯƠNG NAM

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh