Nhìn tổng thể, chính sách, pháp luật về đất đai đã cơ bản phù hợp với kinh tế thị trường, phù hợp với từng giai đoạn, tạo động lực khai thác tối đa nguồn lực đất đai, tài nguyên phục vụ phát triển kinh tế - xã hội - Ảnh: baochinhphu.vn

1. Đường lối, quan điểm của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước về phát huy nguồn lực đất đai từ khi đổi mới đến nay

- Từ năm 1986 đến 1990        

Đại hội VI của Đảng (năm 1986) đã đưa ra quan điểm xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng XHCN, trong đó nhấn mạnh vai trò quan trọng của Nhà nước trong quản lý nền kinh tế. Năm 1987, Quốc hội thông qua Luật Đất đai. Luật đã bước đầu phân định rõ quyền của Nhà nước và quyền của người được giao đất trong sử dụng, định đoạt và hưởng lợi từ đất theo cơ chế giao đất cho hộ gia đình và tổ chức. Theo đó, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, không được mua bán đất, Nhà nước chỉ giao đất cho người sử dụng đất sử dụng ổn định, lâu dài hoặc sử dụng có thời hạn, tạm thời theo mục đích sử dụng đất do Nhà nước quy định. Nhà nước bảo đảm cho người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao, kể cả quyền chuyển nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao khi không còn sử dụng đất⁽¹⁾.

Nghị quyết số 10-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 5-4-1988 về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp đã nhấn mạnh chủ trương hoàn thiện cơ chế khoán sản phẩm tùy theo điều kiện của ngành nghề cụ thể ở từng nơi, gắn kế hoạch sản xuất với kế hoạch phân phối từ đầu. Trong trồng trọt, về cơ bản khoán đến hộ hoặc nhóm hộ xã viên. Hợp tác xã, tập đoàn sản xuất phải xây dựng các định mức, đơn giá làm căn cứ xây dựng kế hoạch và giao khoán cho xã viên, có dự án phân phối (cả tiền và hiện vật) cho mọi ngành nghề trong hợp tác xã, tập đoàn sản xuất, công bố ngay từ đầu cho mọi người thực hiện. Phải điều chỉnh diện tích giao khoán, khắc phục tình trạng phân chia ruộng đất manh mún, bảo đảm cho người nhận khoán canh tác trên diện tích có quy mô thích hợp và ổn định trong khoảng 15 năm. Phân loại đúng các loại ruộng đất và xác định đúng các định mức, đơn giá đối với từng khâu trên từng loại đất để làm cơ sở giao khoán và ổn định mức khoán trong 5 năm; chỉ sửa đổi mức khoán khi điều kiện vật chất - kỹ thuật đã thay đổi. Tùy tình hình cụ thể mà hợp tác xã và tập đoàn sản xuất quyết định những khâu do tập thể đảm nhiệm và những khâu khoán cho xã viên và bảo đảm các hộ xã viên nhận khoán thu được khoảng trên dưới 40% sản lượng khoán trở lên tuỳ theo số lượng khâu đảm nhiệm. Các hình thức khoán, các định mức, đơn giá, cách phân phối trong hợp tác xã, tập đoàn sản xuất... phải được tập thể xã viên bàn bạc quyết định một cách dân chủ và công khai⁽²⁾. 

Ở các vùng còn nhiều diện tích đất đai, mặt nước chưa khai thác, Nhà nước có thể cho thuê hoặc giao quyền sử dụng cho các hộ cá thể, tư nhân để họ tổ chức sản xuất, kinh doanh theo đúng pháp luật. Đối với đất trồng rừng và cây công nghiệp dài ngày, có thể giao quyền sử dụng từ 1 đến 2 chu kỳ kinh doanh. Đối với mặt nước và đất trồng cây lương thực, cây công nghiệp hàng năm, thời gian có thể từ 15 đến 20 năm. Trong thời gian này, họ được giao quyền thừa kế sử dụng cho con cái và trong trường hợp chuyển sang làm nghề khác, được chính quyền cho phép chuyển nhượng quyền tiếp tục sử dụng cho chủ khác. 

Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị có tác động tích cực và toàn diện đến phát triển nông nghiệp, trong đó đặc biệt là giải phóng nguồn tài nguyên đất đai, tạo điều kiện tối đa để phát triển sản xuất nông nghiệp. Do đó, cơ chế quản lý trong hợp tác xã cải cách theo hướng khoán hộ (giao đất cho hộ sử dụng ổn định 15 năm), hợp tác xã tạo điều kiện cho hộ sử dụng đất hiệu quả.

Tuy nhiên, do việc giao khoán đất nông nghiệp được thực hiện trong khuôn khổ hợp tác xã theo phương pháp bình quân (có gần, có xa, có tốt, có xấu) nên đất nông nghiệp bị phân chia manh mún. Tình trạng này không chỉ gây lãng phí đất (do phải có bờ phân chia), mà còn cản trở việc sử dụng máy nông nghiệp và áp dụng giống, kỹ thuật canh tác mới.

Luật Đất đai năm 1987 và Nghị quyết 10 đều chưa tạo điều kiện phát huy nguồn lực đất phi nông nghiệp. Về cơ bản, đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp vẫn do doanh nghiệp nhà nước sử dụng một cách lãng phí, giá trị của đất không được hạch toán vào chi phí kinh doanh. Luật Đất đai năm 1987 cấm mua bán đất ở, nhưng người dân vẫn mua bán ngầm với nhau dưới hình thức trá hình là bán tài sản trên đất. Đa phần những diện tích đất khác vẫn tiếp tục thuộc quyền chi phối của Nhà nước.

- Từ năm 1991 đến 2002

Đại hội VII của Đảng (năm 1991) đã lần đầu tiên thừa nhận sự điều tiết của cơ chế thị trường. Quan điểm mới này đã nhanh chóng được hiến định trong Hiến pháp năm 1992 (các điều từ 15 đến 23) và được cụ thể hóa trong Luật Đất đai năm 1993. 

Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật. Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường⁽³⁾.

Điểm mới của Luật Đất đai năm 1993 là: khẳng định và cụ thể hóa quyền và nghĩa vụ thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước; khẳng định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Luật Đất đai năm 1993 chưa cho phép giao đất cho người nước ngoài, chỉ cho phép họ thuê đất. Nhà nước khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư, tiền vốn và áp dụng các thành tựu khoa học - kỹ thuật làm tăng giá trị sử dụng đất, sử dụng tiết kiệm đất. Nhà nước nghiêm cấm việc lấn chiếm đất đai, chuyển quyền sử dụng đất trái phép, sử dụng đất không đúng mục đích được giao, hủy hoại đất...

Luật Đất đai năm 1993 đã đặt những điều kiện đầu tiên cho hình thành thị trường bất động sản hợp pháp, đó là thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa những người có quyền sử dụng đất trong giới hạn thời gian giao đất và loại đất theo quy định của Nhà nước. Nhiều nhà kinh tế gọi thị trường này là thị trường thuê đất (thuê của Nhà nước). Mặc dù mới xác lập thị trường quyền sử dụng đất sơ khai, nhưng chính sách giao đất cho người sử dụng đất sử dụng ổn định trong thời hạn dài hơn so với Luật Đất đai năm 1987 (20-50 năm tùy loại đất) với mức độ bảo hộ cao hơn (coi quyền sử dụng đất là tài sản được Nhà nước bảo hộ dưới hình thái cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) đã góp phần điều chuyển đất đến các phương thức và địa chỉ sử dụng đất hiệu quả hơn, qua đó góp phần chuyển dịch cơ cấu phân bổ đất giữa các ngành nghề ở cả thành thị và nông thôn. 

Tác động rõ nhất là Luật Đất đai năm 1993 đã tạo căn cứ pháp lý cho tập trung đất nông nghiệp thông qua chủ trương dồn điền, đổi thửa nhằm giảm tính chất manh mún của quá trình giao đất trước đó. Quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế đã khuyến khích các hộ nông dân giỏi nghề phi nông nghiệp chuyển quyền sử dụng đất của họ thành vốn kinh doanh hoặc cho người khác thuê để đi làm nghề khác. Ngoài ra, khi Nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất, người bị thu hồi được đền bù và hỗ trợ sản xuất, sinh hoạt ở nơi ở mới. Có thể thấy, chính sách thương mại hóa quyền sử dụng đất của người dân đã tạo điều kiện cho hộ nông dân huy động vốn phát triển kinh doanh và có quyền hợp pháp với tài sản quyền sử dụng đất của mình. Hơn nữa, để phòng ngừa hiện tượng phát canh thu tô quay trở lại, Nhà nước khuyến khích giao đất cho người sử dụng đất trực tiếp. Khi những người này không sử dụng nữa phải giao lại cho Nhà nước. Tuy nhiên, do quyền sử dụng đất bị giới hạn bởi thời hạn giao đất và mục đích sử dụng đất nên giá trị tài sản quyền sử dụng đất thấp. Điều này khiến chính sách đất nông nghiệp chưa đủ sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư cũng như chưa tạo điều kiện thuận lợi để tập trung và chuyển giao đất nông nghiệp cho người sản xuất hiệu quả theo nguyên tắc thị trường. 

Luật Đất đai năm 1993 đã bắt đầu tác động đến quá trình chuyển một phần đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp cho quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa. Quyền giao và thu hồi đất được quy định trong Luật Đất đai năm 1993 cho phép cơ quan nhà nước (chủ yếu là chính quyền cấp tỉnh) thu hồi đất nông nghiệp để xây dựng khu đô thị, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu chế xuất, hồ thủy lợi, thủy điện... Mức đền bù theo giá nhà nước (quy định cho từng loại đất và theo bảng giá UBND tỉnh xác định) đã cho phép thu hồi với chi phí thấp, thời gian thu hồi không bị kéo dài (như khi phải thỏa thuận với tư nhân). Tuy nhiên, cách làm này cũng gây ra một số hệ lụy là: thứ nhất, giá đất Nhà nước quy định không mang tính thỏa thuận nên người dân, dù được đền bù cao hay thấp, cũng mang tâm trạng không thỏa mãn; thứ hai, phần lớn địa tô phát sinh do chuyển mục đích sử dụng đất rơi vào túi các nhà đầu tư khu đô thị một cách không công bằng, Nhà nước và nông dân không được hưởng phần địa tô phát sinh này; thứ ba, giá đất nông nghiệp được Nhà nước xác định thấp, giá cả nông sản thấp khiến thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp khó kích hoạt. Người dân thà để ruộng hoang hóa còn hơn bán đất hoặc cho thuê đất vì lợi ích thu được quá nhỏ. Vì thế, đa phần diện tích đất tự nhiên của Việt Nam là đất nông nghiệp không phát huy được vai trò nguồn vốn cho phát triển kinh tế.

Đất đô thị và đất khu công nghiệp, sau thời kỳ phát triển nóng đã xuất hiện tình trạng bỏ hoang do dự án chậm triển khai sau khi được giao đất, trong khi các hộ dân bị thu hồi không có đất canh tác. Mặc dù Chính phủ chỉ đạo phải thu hồi đất của các dự án không triển khai đúng tiến độ, nhưng kết quả thực hiện không đáng kể do vướng mắc từ nhiều quy định pháp lý và chính sách khác nhau. 

Từ năm 1992, khi Nhà nước tiến hành cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Lúc đầu, để khuyến khích cổ phần hóa, Nhà nước đã không tính quyền sử dụng đất vào giá trị doanh nghiệp và cũng không thu tiền thuê đất. Điều này khiến nhiều doanh nghiệp nhà nước nằm ở vị trí đắc địa, vị trí vàng đã được chuyển vào tay nhóm cổ đông tư nhân với giá rẻ, gây thất thoát lớn ngân sách nhà nước. Sau này, chính sách cổ phần hóa đã đưa giá trị quyền sử dụng đất vào định giá doanh nghiệp hoặc xác định giá trị thuê đất mà doanh nghiệp sau cổ phần hóa phải trả. Hiện tại, nhiều doanh nghiệp nhà nước chưa cổ phần hóa vẫn chưa phải trả tiền thuê đất nên không có động lực sử dụng đất hiệu quả. 

Luật Đất đai năm 1993 và các luật đất đai sau này chưa chế định các cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nước phải sử dụng đất hiệu quả. Vì thế, một phần diện tích khá lớn do các đơn vị này sử dụng còn lãng phí, thậm chí có đơn vị còn sử dụng không đúng mục đích gây tranh chấp. Một phần nguồn tài chính huy động từ đất của các cơ quan này chưa được sử dụng đúng chế độ, chính sách của Nhà nước (ví dụ cho tư nhân thuê nhưng tiền thuê đó không đưa vào ngân sách nhà nước).

Luật Đất đai năm 1993 chưa cho phép người nước ngoài mua nhà ở gắn với quyền sử dụng đất ở nên ít nhiều hạn chế thị trường nhà ở phát triển, không tạo điều kiện cho nhà đầu tư nước ngoài sinh sống lâu dài ở Việt Nam. 

- Từ năm 2003 đến 2011

Ban Chấp hành Trung ương khóa IX ban hành Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12-3-2003, khẳng định quan điểm: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn theo quy định của pháp luật. Điểm mới trong Nghị quyết số 26 là Đảng chính thức thừa nhận đất đai là nguồn vốn to lớn của đất nước; quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt, phát triển vững chắc thị trường bất động sản (trọng tâm là tại các đô thị) có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước, với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo; không tách rời thị trường quyền sử dụng đất và các tài sản gắn liền với đất; chống đầu cơ đất đai. Nghị quyết cũng nhấn mạnh tính chất kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng của chính sách đất đai, trong đó phải chú ý bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, người đầu tư và người sử dụng đất, chú trọng đúng mức lợi ích của Nhà nước, của xã hội. Tăng cường trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi thành viên trong xã hội đối với việc quản lý và sử dụng đất. Quan điểm này của Đảng được cụ thể hóa trong Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 và các lần điều chỉnh sau đó. 

Điểm mới của Luật Đất đai năm 2003 là đã cụ thể hóa quyền và nghĩa vụ của những người sử dụng đất khác nhau (từ Điều 105 đến Điều 121), kể cả tổ chức, cá nhân người nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo tinh thần đối xử bình đẳng với các chủ thể kinh tế trong tiếp cận nguồn lực đất đai. Luật Đất đai năm 2003 đã bắt đầu mở cửa cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở. 

Năm 2009, Quốc hội đã sửa khoản 2 Điều 121 Luật Đất đai năm 2003 để tăng thêm quyền cho thuê, ủy quyền quản lý đối với nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Luật Đất đai năm 2003 quy định rõ và cụ thể hơn quyền của cơ quan nhà nước quản lý đất đai; mở rộng hơn quyền của người sử dụng đất trên các mặt: dùng quyền sử dụng đất để góp vốn và bảo lãnh; cho thuê và cho thuê lại; hưởng các lợi ích do công trình của Nhà nước về bảo vệ, cải tạo đất nông nghiệp; khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình; lựa chọn hình thức giao đất, thuê đất. Luật Đất đai năm 2003 cũng cụ thể hơn nghĩa vụ của người sử dụng đất trong tuân thủ pháp luật về sử dụng đất theo độ cao, chiều sâu, bảo vệ môi trường, đăng ký quyền sử dụng đất và đóng thuế chuyển quyền sử dụng đất...

Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản pháp quy hướng dẫn cũng như các lần điều chỉnh sau đó đã tạo dư địa rất lớn cho phát huy nguồn lực đất đai phục vụ phát triển sản xuất. Ngoài các nguồn thu tài chính từ đất, nguồn lực đất đai còn đóng góp vào tăng trưởng ngành nông nghiệp; phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông; phát triển các khu công nghiệp, khu kinh tế và đô thị, kích hoạt thị trường bất động sản phát triển.

Tuy nhiên, vẫn còn nhiều khu công nghiệp, khu đô thị, dự án sử dụng đất lãng phí; hiện tượng phá vỡ quy hoạch vì lợi ích ngắn hạn; tình trạng khiếu kiện do phân bổ lợi ích từ đất thiếu công bằng, hiệu quả sử dụng đất thấp; thị trường bất động sản hoạt động không minh bạch... Quản lý nhà nước về đất đai ở nhiều công đoạn tỏ ra chưa theo kịp tình hình; xuất hiện các nhóm lợi ích là sai lệch cơ chế phân phối lợi ích từ đất đai. Những vấn đề này tạo ra các điểm nghẽn, hạn chế giải phóng tiềm năng đất đai. 

- Từ năm 2012 đến nay

Hội nghị Trung ương 6 khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31-10-2012, nhấn mạnh: quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất. Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất tạo ra; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội theo quy định của pháp luật. Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn và có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, tùy theo từng loại đất và nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Người sử dụng đất có nghĩa vụ phải đăng ký quyền sử dụng đất, sử dụng đất đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch, trả lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất, chấp hành pháp luật về đất đai... Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai; đẩy mạnh cải cách hành chính, bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý đất đai. Phát triển đa dạng các loại hình dịch vụ về đất đai. Xây dựng hệ thống quản lý đất đai tiên tiến, ưu tiên đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu hạ tầng thông tin đất đai hiện đại...

Quán triệt các quan điểm này, Quốc hội đã ban hành Luật Đất đai năm 2013 với các điểm mới sau: quy định cụ thể các quyền và nghĩa vụ của Nhà nước đối với người sử dụng đất như: quy định về những bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất; trách nhiệm của Nhà nước trong việc cung cấp thông tin đất đai cho người dân; kéo dài thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân lên 50 năm; mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp gấp 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp; cơ quan nhà nước định giá đất phải theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá, theo thời hạn sử dụng đất, theo nguyên tắc thị trường có sử dụng tư vấn định giá độc lập. Bỏ việc công bố bảng giá đất vào ngày 1-1 hàng năm, quy định điều chỉnh giá nhà nước khi chênh lệch quá 20% so với giá thị trường. Bảng giá đất chỉ áp dụng đối với một số trường hợp. Thiết lập chính sách bình đẳng trong việc tiếp cận đất đai giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài; quy định cụ thể điều kiện được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư nhằm lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực.

Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung quy định về điều kiện được giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất có rừng, dự án đầu tư tại khu vực biên giới, ven biển và hải đảo; quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; quy định về các trường hợp đăng ký lần đầu, đăng ký biến động, đăng ký đất đai trên mạng; bổ sung quy định trường hợp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của nhiều người thì cấp mỗi người một giấy chứng nhận, hoặc cấp chung một sổ đỏ và trao cho người đại diện. Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định những trường hợp có thể cấp giấy chứng nhận ngay cả khi không có giấy tờ về quyền sử dụng đất; quy định cụ thể và đầy đủ việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư bảo đảm công khai, minh bạch, đồng thời khắc phục một cách có hiệu quả những trường hợp thu hồi đất mà không đưa vào sử dụng, gây lãng phí; quy định chế tài mạnh để xử lý trường hợp không đưa đất đã được giao, cho thuê vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng; quy định đầy đủ, rõ ràng về những trường hợp thật cần thiết mà Nhà nước phải thu hồi; quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất; bổ sung các quy định mới về hệ thống thông tin, hệ thống giám sát, theo dõi, đánh giá một cách công khai, minh bạch và bảo đảm dân chủ trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân; quy định hoàn chỉnh hơn các chính sách đất đai đối với khu vực nông nghiệp; hoàn thiện hơn quy định về chế độ sử dụng đất đối với sử dụng cho khu công nghiệp, khu công nghệ cao và khu kinh tế; bổ sung quy định việc sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm; quy định về các vấn đề chung của thủ tục hành chính về đất đai và giao Chính phủ quy định cụ thể trình tự, thủ tục để đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính và điều kiện ứng dụng công nghệ thông tin trong quá trình thực hiện; bổ sung những nội dung cơ bản trong việc điều tra, đánh giá về tài nguyên đất đai. 

Nhìn tổng thể, quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật về đất đai của Nhà nước ta đến nay đã cơ bản phù hợp với kinh tế thị trường, phù hợp với từng giai đoạn, tạo động lực khai thác tối đa nguồn lực đất đai, tài nguyên phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Hằng năm, thu từ nhà đất chiếm khoảng 10% tổng thu ngân sách nhà nước. Quyền sử dụng đất ngày càng trở thành tài sản có giá trị lớn của các tổ chức và cá nhân. 

Tuy nhiên, vẫn còn tình trạng lãng phí đất trong các khu công nghiệp và khu đô thị; tình trạng đất nông nghiệp manh mún cản trở doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp; nguy cơ sa mạc hóa đất ở vùng Nam Trung Bộ và ngập mặn ở vùng đồng bằng sông Cửu Long... Xuất hiện nghịch lý là nông dân ở một số tỉnh đồng bằng sông Hồng bỏ hoang ruộng đất do trồng trọt không hiệu quả, nhưng nhiều doanh nghiệp không tiếp cận được diện tích đất đủ rộng. Thuế đất phi nông nghiệp còn quá thấp. Thuế giá trị gia tăng của đất không do người sử dụng đất tạo ra chưa được triển khai trên thực tế. Tình trạng lợi dụng chính sách của Nhà nước để trục lợi từ thu hồi và giao đất, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước chưa được ngăn chặn hiệu quả. Tình trạng khai thác cạn kiệt tài nguyên vẫn còn tiếp diễn... Nguyên nhân là do những bất hợp lý trong quản lý, sử dụng đất đai, ngoài ra còn có nguyên nhân do biến đổi khí hậu diễn biến nhanh hơn dự kiến. 

2. Kiến nghị nhằm phát huy nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội trong thời gian tới

Để phát huy hơn nữa nguồn lực đất đai phục vụ phát triển kinh tế bền vững, cần tiếp tục đổi mới, tiếp tục hoàn thiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước theo các hướng sau:

Thứ nhất, khuyến khích nông dân tập trung đất đai để phát triển nông nghiệp theo hướng chuyên canh, phát triển nông nghiệp công nghệ cao, xanh, sạch nhằm tăng năng lực sản xuất, sử dụng tiết kiệm nước, thân thiện với môi trường. 

Cho đến nay, canh tác theo hình thức trang trại kết hợp với dịch vụ có tính chất tập thể do các trang trại tự tổ chức dưới hình thức hợp tác xã vẫn tỏ ra có hiệu quả vượt trội, cả về an ninh lương thực và hiệu quả sử dụng đất, lao động. Có thể mở rộng hạn điền hoặc mở rộng hạn ngạch chuyển nhượng đất nông nghiệp để các trang trại đạt quy mô hiệu quả. Có thể hỗ trợ doanh nghiệp thực hiện hợp đồng thuê đất của nông dân. 

Khó khăn của nông nghiệp Việt Nam hiện nay là thị trường đầu ra và công nghiệp chế biến để nâng cao giá trị nông sản Việt Nam. Nhà nước cần đẩy mạnh ký kết các hiệp định thương mại, tạo điều kiện thuận lợi và mở cửa thị trường xuất khẩu nông sản đã qua chế biến của Việt Nam. Người nông dân Việt Nam cũng phải làm quen với quy trình quản lý chất lượng sản phẩm theo tiêu chuẩn quốc tế và thực hành sản xuất nông sản sạch, từng bước mở và giữ vững thị trường tiêu thụ nông sản ở nước ngoài. 

Thứ hai, nâng cao chất lượng quy hoạch đất bảo đảm phân bổ quỹ đất hợp lý cho các ngành có lợi thế cạnh tranh ở Việt Nam. Việc chuyển mục đích sử dụng đất phải tuân thủ quy hoạch và lợi ích chung của địa phương, vùng, quốc gia. Chính phủ phải có cơ quan giám sát quy hoạch vùng và xử phạt các địa phương phá vỡ quy hoạch vùng. Quy hoạch hệ thống kết cấu hạ tầng phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất.

Thứ ba, mở rộng phạm vi điều tiết của thị trường bất động sản trong phân bổ đất cho các chủ thể và lĩnh vực sử dụng đất hiệu quả. Muốn vậy, cơ quan nhà nước cần hạn chế can thiệp vào giá quyền sử dụng đất. Giá nhà nước nên sử dụng hạn chế trong các quan hệ thuế, phí liên quan đến đất. Giá giao và thu hồi đất phải xác định theo nguyên tắc thị trường thông qua sàn giao dịch với dịch vụ tư vấn giá đất độc lập. Hạn chế tối đa thu hồi quyền sử dụng đất; kéo dài thời hạn giao đất nông nghiệp tương đương với thời hạn giao đất kinh doanh phi nông nghiệp nhằm bảo đảm sự bình đẳng giữa những người được giao đất và ổn định đầu tư. 

Thứ tư, tăng cường dịch vụ công về đất đai, kể cả dịch vụ thu phí hợp lý nhằm bảo đảm hệ thống bằng khoán đủ tin cậy về sự bảo hộ của Nhà nước và sự thừa nhận của xã hội về tài sản quyền sử dụng đất của người dân. Công khai mọi thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và xây dựng hệ thống thông tin báo giá giao dịch quyền sử dụng đất theo khu vực, loại đất. Khuyến khích xây dựng chỉ số giá quyền sử dụng đất hỗ trợ nhà đầu tư quyết định sử dụng đất đúng đắn. Hạn chế rủi ro pháp lý đối với thực hiện quyền của chủ tài sản khi giao dịch quyền sử dụng đất trên thị trường.

Thứ năm, đổi mới hệ thống thuế nhà đất theo hướng thuế tài sản thay vì thuế thu nhập nhằm tăng thu ngân sách nhà nước hợp lý từ những người có tài sản đất lớn, qua đó hạn chế đầu cơ đất. 

Thứ sáu, tính toán đầy đủ giá trị quyền sử dụng đất của các doanh nghiệp nhà nước khi tiến hành cổ phần hóa, cũng như vào giá thành sản phẩm bán trên thị trường. Tài nguyên thiên nhiên, đất đai phải được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả.

__________________

(1) Xem Luật Đất đai năm 1987, 1993, 2003, 2013.

(2) Xem Bộ Chính trị: Nghị quyết số 10-NQ/TW về đổi mới quản lý nông nghiệp, Hà Nội, ngày 5-4-1988.

(3) Xem Hiến pháp năm 1980, 1992, 2013.

PGS, TS TRẦN THỊ MINH CHÂU

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

PGS, TS VŨ VĂN PHÚC

Phó Chủ tịch Hội đồng Khoa học các cơ quan Đảng Trung ương