Tòa án Nhân dân tối cao - Ảnh: vnexpress.net

1. Vướng mắc, bất cập và hạn chế trong thực tiễn thực hiện kháng nghị phúc thẩm đối với bản án, quyết định hành chính của Tòa án

Khi thực hiện nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử của Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân có trách nhiệm kiểm sát mọi hoạt động tố tụng của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng, nhằm kịp thời phát hiện các vi phạm pháp luật, áp dụng những biện pháp do pháp luật quy định nhằm bảo đảm cho các quyết định tố tụng, hành vi tố tụng của các chủ thể tố tụng hợp hiến, hợp pháp. Kiểm sát hoạt động xét xử xuất phát từ yêu cầu bảo đảm tính thống nhất của pháp chế, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Đồng thời, góp phần quan trọng vào kiểm soát quyền lực nhà nước (kiểm soát quyền tư pháp).

Kháng nghị phúc thẩm đối với bản án, quyết định của Tòa án (trong đó có bản án hành chính và quyết định hành chính) là một trong những kết quả của quá trình kiểm sát hoạt động xét xử. Kháng nghị phúc thẩm là một trong những quyền năng pháp lý của Viện kiểm sát được quy định trong Luật Tố tụng hành chính. Đây không chỉ là quyền mà còn là trách nhiệm của Viện kiểm sát nhằm bảo đảm cho bản án, quyết định của Tòa án được ban hành có căn cứ, đúng pháp luật.

Quyền kháng nghị là một trong những quyền năng quan trọng nhất của Viện kiểm sát nhân dân, được quy định tại Khoản 1 Điều 5, các Điều 27, 28, 30 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014; Điều 25 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

Điều 211 Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định: “Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp và cấp trên trực tiếp có quyền kháng nghị bản án, quyết định tạm đình chỉ, quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm để yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm giải quyết lại theo thủ tục phúc thẩm”.

Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định, thẩm quyền giải quyết đối với các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện do Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết. Vì vậy, Viện kiểm sát nhân dân cấp cao chủ yếu kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm.

Qua công tác kiểm sát hoạt động xét xử đối với án hành chính cho thấy, các dạng vi phạm của Tòa án như sau:

Về tố tụng: Vi phạm thời hiệu khởi kiện, thời hạn chuẩn bị xét xử; vi phạm thời hạn hoãn phiên tòa, nội dung hoãn phiên tòa; Tòa án nhân dân xác định sai tư cách của người tham gia tố tụng, bỏ sót người tham gia tố tụng; xem xét thẩm định không đúng quy định; vi phạm về thủ tục thu thập tài liệu, chứng cứ, thủ tục mở phiên họp kiểm tra, giao nộp tiếp cận công khai chứng cứ và đối thoại, không lập biên bản khi giao nộp chứng cứ; xác định không đúng đối tượng bị kiện; giải quyết không đúng thẩm quyền, vượt quá thẩm quyền; vi phạm thời hạn gửi bản án, quyết định của Tòa án.

Về nội dung: Lựa chọn quy phạm pháp luật để áp dụng chưa đúng, sai nội dung, sai căn cứ, căn cứ chưa đầy đủ; đánh giá chứng cứ không phù hợp với tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ vụ án, không khái quát, toàn diện; tính sai án phí v.v..

Việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng: Về cơ bản, người khởi kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, người làm chứng thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ của mình. Riêng người bị kiện, đa số không thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ tố tụng, thường xuyên có văn bản xin được xét xử vắng mặt với lý do công việc. Nhiều trường hợp xin vắng mặt tất cả các buổi làm việc của Tòa án nhân dân, chỉ có luật sư là người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị kiện tham gia, gây khó khăn cho công tác giải quyết vụ án hành chính. Việc vắng mặt của người bị kiện, Tòa án nhân dân không làm rõ được các nội dung cần thiết liên quan đến việc khởi kiện, không đối thoại trực tiếp với người khởi kiện để thỏa thuận vì trong trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện cũng phải được sự đồng ý của người bị kiện; tại phiên tòa, trong nhiều trường hợp thủ tục tranh luận không được thực hiện vì người bị kiện không tham gia.

Bên cạnh đó, người bị kiện không tham gia phiên tòa thì không thể nắm bắt được quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện có những vi phạm gì để sửa chữa, khắc phục hoặc phòng ngừa vi phạm. Đặc biệt là việc cơ quan tham mưu có thiếu sót gì để xem xét, xử lý, từ đó góp phần khắc phục vi phạm trong công tác quản lý hành chính.

Án hành chính trong lĩnh vực đất đai, kháng nghị tập trung vào một số dạng vi phạm như: Vi phạm về nội dung do Ủy ban nhân dân quận, huyện đã xác định không đúng nguồn gốc đất, vị trí đất bị thu hồi nên khi ban hành quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư không đúng theo quy định của pháp luật ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện; vi phạm về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, như: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện không có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định tại Điểm g Khoản 1 Điều 100 Luật đất đai năm 2013 và Khoản 1 Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15-4-2014 của Chính phủ; thu thập chứng cứ chưa bảo đảm quy định tại Điều 84 Luật tố tụng hành chính hoặc phần quyết định của bản án không không đầy đủ so với yêu cầu khởi kiện và phần nhận định của bản án, vi phạm Điểm c Khoản 2 Điều 194 Luật tố tụng hành chính hoặc áp dụng quy định pháp luật về chính sách bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất không đúng; đình chỉ giải quyết vụ án với lý do không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án không có căn cứ theo quy định tại Điểm đ Khoản 1 Điều 123, Điểm h Khoản 1 Điều 143 Luật tố tụng hành chính năm 2015.

Thực tiễn thực hiện quyền kháng nghị vụ án hành chính cho thấy một số khó khăn, vướng mắc như số lượng kháng nghị án hành chính còn thấp so với tỷ lệ án hủy, sửa, do nhiều nguyên nhân, trong đó có các nguyên nhân khách quan như: Việc thay đổi thẩm quyền giải quyết, xét xử.

Hiện nay, trong khi các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của tòa án cấp huyện giảm thì số lượng các vụ án hành chính thuộc thẩm quyền tòa án cấp tỉnh lại tăng nhanh, chủ yếu là khởi kiện các quyết định, hành vi hành chính phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; liên quan đến nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước; một số bộ luật, luật và các văn bản hướng dẫn lại thường xuyên sửa đổi, điều chỉnh, bổ sung, một số văn bản pháp luật còn mâu thuẫn, chồng chéo dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng cũng như giải quyết án. Thời hạn Tòa án chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát nghiên cứu trong thời hạn 15 ngày trước khi mở phiên tòa là khó khăn cho kiểm sát viên, nhất là có những thời điểm Tòa chuyển nhiều vụ án cùng lúc.

Một số vụ án, việc xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án chưa bảo đảm, dẫn đến hồ sơ vụ án không có đầy đủ tài liệu, chứng cứ để giải quyết vụ án và không có đủ thời gian để kiểm sát viên trực tiếp tiến hành thu thập chứng cứ, nghiên cứu hồ sơ và ban hành kháng nghị kịp thời.

Bên cạnh đó, một số trường hợp, người bị kiện (Ủy ban nhân dân các cấp hoặc cơ quan chuyên môn quản lý, lưu trữ hồ sơ) từ chối hoặc cung cấp không đầy đủ các tài liệu liên quan với rất nhiều lý do trong khi chưa có quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc cung cấp hồ sơ, tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ án hành chính.

Bên cạnh đó, còn những nguyên nhân khách quan, bởi án hành chính là loại án khó, phức tạp; nhận thức pháp luật còn có nhiều quan điểm, trình độ năng lực nghiệp vụ, kỹ năng nghề nghiệp chưa đồng đều, chưa đáp ứng được yêu cầu; việc gửi bản án, quyết định của Tòa án cho Viện kiểm sát còn chưa kịp thời và đầy đủ; quan điểm đề nghị không kiên quyết trong việc bảo vệ pháp luật nên kháng nghị phúc thẩm cũng bị hạn chế; quan hệ phối hợp trong công tác còn tư tưởng nể nang, né tránh trong việc ban hành kháng nghị ngang cấp...

Trường hợp Viện kiểm sát phải rút kháng nghị khi đương sự không kháng cáo: Căn cứ quy định tại Điều 206 và Điều 213 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì thời hạn kháng cáo của đương sự và thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát cùng cấp đều là 15 ngày kể từ ngày Tòa tuyên án. Trong đó, tại Khoản 3 Điều 206 Luật tố tụng hành chính quy định đương sự có quyền gửi đơn kháng cáo qua dịch vụ bưu chính, trưởng hợp này ngày kháng cáo được tính căn cứ vào ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu ở phong bì. Trong khi theo quy định tại khoản 2 Điều 212 Luật tố tụng hành chính năm 2015, quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát phải gửi trực tiếp cho Tòa án bị kháng nghị.

Khi Viện kiểm sát tham gia phiên tòa, nhận thấy quyết định của Hội đồng xét xử là không phù hợp với quy định pháp luật, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tiến hành kháng nghị bản án và gửi trực tiếp cho Tòa án bị kháng nghị trong thời hạn luật định, Viện kiểm sát không biết đương sự có kháng cáo hay không nên xảy ra trường hợp Viện kiểm sát kháng nghị nhưng đương sự không kháng cáo dẫn đến Viện kiểm sát rút kháng nghị do không còn cần thiết.

Giữa Tòa án và Viện kiểm sát vẫn còn những quan điểm, cách hiểu và vận dụng khác nhau về cùng một vấn đề, do luật quy định chưa rõ ràng: Ví dụ như trường hợp xác định như thế nào là “quyết định hành chính có liên quan” để đưa vào xem xét trong cùng một vụ kiện theo quy định tại Điều 6, Điểm đ Khoản 3 Điều 191 Luật tố tụng hành chính 2015.

Một số quyết định kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát nhân dân được ban hành chưa bảo đảm về hình thức và nội dung kháng nghị. Chất lượng một số bản kháng nghị chưa đạt yêu cầu, phân tích, lập luận thiếu chặt chẽ, không nêu hết những thiếu sót, vi phạm của bản án, quyết định của Tòa án nhân dân, chưa xác định đầy đủ, chính xác về mức độ, nội dung vi phạm, đánh giá bản chất vi phạm của bản án, quyết định chưa bảo đảm tính có căn cứ và đúng quy định pháp luật, việc đánh giá chứng cứ chưa thực sự thuyết phục hoặc lý do kháng nghị là không cần thiết; một số kháng nghị còn chung chung, không có căn cứ rõ ràng nên Hội đồng xét xử phải yêu cầu xác minh, bổ sung dẫn đến phải dừng, hoãn phiên tòa nhiều lần; một số trường hợp nội dung kháng nghị còn yếu, không tập trung về nội dung mà chỉ dừng ở những vi phạm về thủ tục tố tụng, không làm thay đổi hoặc ảnh hưởng đến chất lượng nội dung, bản chất của vụ án nên không được Tòa án nhân dân chấp nhận kháng nghị; việc phát hiện, tổng hợp vi phạm, thiếu sót của bản án, quyết định đôi khi còn chưa quyết liệt, kịp thời. Trong một số trường hợp, Viện kiểm sát nhân dân cấp trên phải thay đổi, bổ sung hoặc rút kháng nghị trước và tại phiên tòa phúc thẩm.

2. Kiến nghị, giải pháp nâng cao chất lượng kháng nghị phúc thẩm đối với bản án, quyết định hành chính của Tòa án

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Điều 10 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15-11-2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính đã nêu rõ về nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Tuy nhiên, quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa có chế tài cụ thể đối với việc cơ quan hành chính nhà nước cung cấp chưa kịp thời, đầy đủ hồ sơ, tài liệu có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện theo đúng quy định.

Vì vậy, đề nghị sửa đổi, bổ sung Luật Tố tụng hành chính năm 2015 theo hướng bổ sung các quy định chế tài nhằm buộc người bị kiện là Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân và cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan phải thực hiện đầy đủ trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ; nâng cao chất lượng kháng nghị phúc thẩm của Viện kiểm sát.

Theo quy định Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Viện kiểm sát có nhiệm vụ, quyền hạn kiến nghị Tòa án thực hiện hoạt động tố tụng theo quy định. Tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Viện kiểm sát ban hành kiến nghị liên quan đến vi phạm về thời hạn giải quyết vụ án, vi phạm thời hạn gửi bản án, quyết định nhưng Tòa án chỉ dừng lại ở tiếp thu. Do đó, cần bổ sung quy định về chế tài đối với trường hợp chậm gửi bản án, quyết định hoặc không thực hiện kiến nghị của Viện kiểm sát.

Vì vậy, kịp thời tổng hợp các khó khăn, vướng mắc khi thực hiện Luật Tố tụng hành chính, Luật đất đai để kiến nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tiễn.

Thứ hai, tăng cường công tác phối hợp giữa Viện kiểm sát các cấp để thực hiện việc kháng nghị phúc thẩm đối với bản án, quyết định hành chính của Tòa án, trong đó có việc báo cáo, tham khảo ý kiến Viện kiểm sát cấp trên trước khi ban hành kháng nghị phúc thẩm ngang cấp. Viện kiểm sát cấp trên phải nghiên cứu kỹ hồ sơ, các căn cứ và lý do kháng nghị, cần thiết có thể hướng dẫn Viện kiểm sát cấp huyện thực hiện các biện pháp khác (Khoản 6 Điều 84 Luật Tố tụng hành chính 2015) để củng cố hồ sơ, thu thập thêm chứng cứ phục vụ cho việc bảo vệ quan điểm trong kháng nghị.

Thứ ba, kiểm sát chặt chẽ việc Tòa án thụ lý, giải quyết các vụ án, kịp thời trao đổi với thẩm phán những vi phạm, thiếu sót để khắc phục trước khi xét xử. Những vi phạm trong bản án, quyết định kiểm sát viên phát hiện được phải báo cáo, đề xuất quan điểm để kháng nghị, kiến nghị. Tòa án hai cấp và Viện kiểm sát phối hợp trong việc tổng hợp các vi phạm để cùng trao đổi rút kinh nghiệm và thực hiện có hiệu quả, thống nhất nhận thức đối với những vẫn đề mà pháp luật còn quy định chưa rõ ràng để nhằm hạn chế án huỷ, sửa.

Thứ tư, kiểm sát viên, kiểm tra viên được phân công kiểm sát giải quyết án phải nâng cao tinh thần trách nhiệm, nắm vững các quy định của pháp luật về tố tụng hành chính và pháp luật về nội dung có liên quan như Luật đất đai, Luật xử lý vi phạm hành chính, luật thuế, các văn bản hướng dẫn luật có liên quan; hướng dẫn nghiệp vụ, Quy chế nghiệp vụ và thông báo rút kinh nghiệm của Viện kiểm sát cấp trên.

Kiểm sát viên không ngừng bổ sung kiến thức và kinh nghiệm để hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao; nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ án, đánh giá toàn diện, khách quan các tài liệu, chứng cứ trong hồ sơ để đưa ra quan điểm giải quyết vụ án có căn cứ, đúng quy định của pháp luật; thực hiện đầy đủ các kỹ năng, thao tác nghiệp vụ trong quá trình kiểm sát việc giải quyết các vụ việc, nhất là trong kiểm sát các bản án, quyết định của Tòa án.

 Quan tâm công tác xây dựng, thiết lập hồ sơ kiểm sát theo đúng hướng dẫn; kiểm sát chặt chẽ hồ sơ vụ, việc ngay từ đầu, lập phiếu kiểm sát đối với mỗi bản án, quyết định của Tòa án. Đối với những vụ án khác quan điểm của Viện kiểm sát, kịp thời đề xuất xem xét việc kháng nghị, kiến nghị hoặc báo cáo đề nghị kháng nghị nếu hết thời hạn kháng nghị.

Thứ năm, quan tâm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, nâng cao trách nhiệm của mỗi cấp kiểm sát, của cán bộ, kiểm sát viên: Để thực hiện tốt quyền kháng nghị phúc thẩm đối với bản án, quyết định hành chính của Tòa án, kiểm sát viên phải tinh thông nghiệp vụ, thường xuyên nghiên cứu, cập nhật văn bản pháp luật làm cơ sở cho việc thực hiện kháng nghị.

Cần thường xuyên tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng chuyên sâu cho đội ngũ công chức, kiểm sát viên làm công tác kiểm sát giải quyết án hành chính. Đồng thời, xây dựng sổ tay, cẩm nang nghiệp vụ cho kiểm sát viên về lĩnh vực này; tăng cường sự phối hợp, hướng dẫn chỉ đạo của Viện kiểm sát cấp trên với Viện kiểm sát cấp dưới, đặc biệt là việc hướng dẫn nghiệp vụ của Vụ nghiệp vụ để nâng cao chất lượng công tác kiểm sát.

Đầu tư cơ sở, trang thiết bị, hạ tầng, bảo đảm an toàn thông tin, kết nối, chia sẻ dữ liệu; đào tạo, bồi dưỡng kiến thức cho công chức, kiểm sát viên kỹ năng chuyển đổi số để nâng cao nhận thức về tầm quan trọng của chuyển đổi số trong Viện kiểm sát. Thường xuyên trao đổi, rút kinh nghiệm những vụ việc có vi phạm trong việc ban hành bản án, quyết định và kiểm sát bản án để tích luỹ kinh nghiệm, nâng cao chất lượng trong công tác kiểm sát giải quyết án hành chính, kịp thời phát hiện vi phạm, thực hiện có hiệu quả quyền kiến nghị, kháng nghị.