Trang chủ    Nghiên cứu lý luận    Cải cách nền hành chính và tài chính công để nâng cao tính cạnh tranh của môi trường đầu tư
Thứ ba, 31 Tháng 5 2016 09:24
1843 Lượt xem

Cải cách nền hành chính và tài chính công để nâng cao tính cạnh tranh của môi trường đầu tư

(LLCT) - Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020  đã đề ra 3 đột phá chiến lược, trong đó đột phá thứ nhất là: “Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính”. Sau hơn 4 năm thực hiện, đã mang lại những kết quả rõ nét. Tuy nhiên, để tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng, bảo đảm sự vận hành thông suốt của thị trường trong điều kiện hội nhập,huy động có hiệu quả các nguồn lực phát triển, cần xem xét nội dung hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường ở phạm vi rộng hơn.

Thể chế kinh tế, nền tài chính công và hành chính công là 3 bộ phận chính yếu tạo nên hiệu quả của quản trị quốc gia. Hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước yếu kém cónguyên nhân từ nội dung của 3 bộ phận nêu trên.

1. Xác lập quyền tự do kinh doanh của công dân - Bước đột phá về thể chế kinh tế

Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường là bước nối tiếp của quá trình đổi mới gần 30 năm qua. Tại Kỳ họp thứ 8(11-2014), Quốc hội khóa XIIIđã thông qua nhiều đạo luật liên quan đến thể chế kinh tế(1) góp phầnhình thành cơ chế vận hành thuận lợi hơn cho thị trường; đồng thời mang dấu ấn quan trọng về đổi mới tư duy quản lý nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế, thể hiện tinh thần đổi mới mạnh mẽ về thể chế kinh tế, tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳngcủa Đảng và Nhà nước ta. Tuy nhiên,để thực hiện mục tiêu hoàn thiện thể chế kinh tế, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII còn cần phải thông qua nhiều đạo luật quan trọng khác như Luật Tổ chức chính phủ; Luật Chính quyền địa phương; Luật Ngân sách nhà nước; Luật Dân sự (sửa đổi)...

Trong quá trình đổi mới (đặc biệt từ năm 1991), khi Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân ra đời, quyền tự do kinh doanh của công dân (một quyền đương nhiên trong thể chế kinh tế thị trường) để được xác lập đã  phải trải qua gần 1/4 thế kỷ. Cho đến 1-7-2015các luậtmới có hiệu lực, doanh nghiệp chỉđượckinh doanh những gì Nhà nước cho phép (gọi là “chọn cho”); khi luật mới có hiệu lực thì doanh nghiệp được làm tất cả những gì mà luật không cấm (gọi là “chọn bỏ”). Theo Điều 6, Luật Đầu tư (sửa đổi),có 6 loại ngành nghề cấm hoạt động đầu tư kinh doanh.Ngoài 6 nội dung cấm kinh doanh, Điều 7 Luật Đầu tư (sửa đổi) quy định những ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện, tức là những ngành nghề phải đáp ứng điều kiện vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Danh mục các ngành nghề kinh doanh có điều kiện được cụ thể hóa tại Phụ lục số 4 kèm theo Luật và chi tiết về nội dung các điều kiện Luật quy địnhlà“phải được đăng tải trên Cổng thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia”nhằm tạo sự công khai, minh bạch, tránh tình trạng các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ra các loại “giấy phép con” như đã từng xảy ra. Luật Đầu tư (sửa đổi) và Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) tạo ra môi trường thuận lợi nhất cho những doanh nghiệp kinh doanh chấp hành tốt pháp luật, định hướng cho doanh nghiệp hoạt động tự giác tuân thủ pháp luật và hạn chế “đất sống” của doanh nghiệp làm ăn sai trái và sự nhũng nhiễu của một bộ phận công chức thừa hành công vụ. Đây làcơ sở pháp lý để tạo lập môi trường kinh doanh bình đẳng, thay đổi tư duy từ “chọn cho” sang “chọn bỏ” trong Luật Đầu tư (sửa đổi) nhằm thực hiện quyền tự do kinh doanh của công dân theo Hiến pháp 2013: công dân được làm những gì mà Luật không cấm. Đâychính là điểm đột phá trong tư duy quản lý nền kinh tế thị trường và kỳ vọngsẽtạo ra một động lực phát triển mới.

Những đạo luật liên quan đến thể chế kinh tế được thông qua tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIIIđã thể hiện sự đổi mới mạnh mẽ, nhưng việc áp dụng luật vào cuộc sống có kết quả đến đâu còn phụthuộcnhiều vào cơ cấu tổ chức nền hành chính và đội ngũ công chức thực thi công vụ từ Trung ương đến địa phương.

2. Thể chế kinh tế chính là động lực quan trọng nhất thúc đẩy sự phát triển

Từ năm 1991 đến nay, nền kinh tế nước ta đạt mức tăng trưởng cao nhất là trong 5 năm (1991-1995), riêng năm 1995 GDP tăng 9,5% mức cao nhất kéo dài đến hết năm 1996 (GDP tăng 9,3%), trước khi xảy ra cuộc khủng hoảng tài chính khu vực (1997-1999). Nền kinh tế thời kỳnàycó sức bật mạnh nhất nhờ động lực đổi mới thể chế kinh tế, trong đó các luật:Luật Đầu tư nước ngoài (1988), Luật Đất đai (1993), Luật Doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty (1991) đã tạo khuôn khổ pháplýcho khu vực kinh tế tư nhân, thúc đẩy nền kinh tế nước ta vận hành theo cơ chế thị trường.

Cuộc khủng hoảng tài chính khu vực đã hạtốc độ tăng trưởng kinh tế (1997-2000). Bước qua giai đoạn 2001-2005, tình hình kinh tế khu vực và thế giới diễn biến thuận lợi hơn. Luật Doanh nghiệp năm 2000 ra đời đã thổi một luồng sinh khí mới phục hồi tốc độ tăng trưởng nền kinh tế nước ta. Năm 2005, tốc độ tăng GDP đạt mức cao nhất thời kỳ này (8,4%). Giai đoạn 2006-2012, tốc độ tăng trưởng kinh tế trong nước suy giảm,chạm đáy vào năm 2012 (5,25%) do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu cùng vớisự bất ổn vĩ mô của nền kinh tế trong nước.

Như vậy, 5 năm (1991-1995), nhờ vào cải cách đột phá về thể chế (luật hóa hoạt động kinh doanh của khu vực tư nhân),nền kinh tế đã tự vượt qua cuộc khủng hoảng từ bên trong (1986 - 1988) và sự hụt hẫngdo mất chỗ dựa từ các nước XHCN; trong 5 năm tiếp theo (1996-2000) do động lực tạo ra sức bật giảm dần cùng với khủng hoảng tài chính khu vực, nền kinh tế trở nên trì trệ; trong 5 năm kế tiếp (2001-2005) nhờ tiếp tục cải cách thể chế (nổi bật là Luật doanh nghiệp năm 2000 và Luật đất đai năm 2003...), sự phát triển mạnh mẽ khu vực tư nhân trong nước. Tuy nhiên, do sự yếu kém về thể chế (luật pháp, quản trị công, tiêu cực trong quản lý nhà nước...) đã tạo ra “bong bóng”của  thị trường chứng khoán và bất động sản, mà sự bùng nổ của nó diễn ra trong 2 năm (2006-2007). Đâylà một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng bất ổn kinh tế vĩ mô kéo dài từ năm 2008 đến năm 2014.

 Bước vào năm 2015, mặc dù nhữngbất ổn kinh tế vĩ mô vẫn tiếp tục phải khắc phục như: vấn đề nợ xấu, lãi suất cao, các doanh nghiệp làm ăn thua lỗ, phá sản ngừng hoạt động và niềm tin của thị trường… nhưng đây là thời điểmsẽ mở ra hướng phát triển mới,trong đó hội nhập làcơ hội để phát triển nhanh và doanh nghiệpphải tận dụng.Trong hội nhập sẽ có nhiều thách thức, nhưng chính sự thách thức là điều kiện giúp doanh nghiệpvượt qua để phát triển bền vững, tạo cho doanh nghiệp nền tảng, sức mạnh để đương đầu với thương trường.

Kinh tế vĩ mô ổn định; môi trường pháp lý tốt và nền hành chính mang tính phục vụ chính là ba nhân tố hỗ trợ lớn nhất cho doanh nghiệp phát triển và hội nhập tốt.

3. Nhận thức đúng chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước với thuộc tính của cơ chế thị trường

Trước hết,cần thay đổi nhận thức về kế hoạch hóa; xác định rõ những nội dung kinh tế - xã hội mà mỗi cấp chính quyền cần hoạch định; đồng thời tính toán sự cân đối các nguồn lực tương ứng với các mục tiêu đã xác định, nhằm định hướng cho thị trường phát triển. Đổi mới công tác kế hoạch và quy hoạch thực chất là xác định lại vai trò của Nhà nước trong suốt quá trình dẫn dắt thị trường phát triển theo mục tiêu của mình. Cần đổi mới nội dung và phương thức xác định các chỉ tiêu kinh tế - xã hội theo hướng chuyển từ tính chất pháp lệnh sang tính chất chỉ dẫn đưa ra cácdự báo để định hướng cho các nhà đầu tư, không cần xem đó là những trói buộc trong điều hành nền kinh tế của Nhà nước. Trọng tâm của công tác kế hoạch là xây dựng các chương trình mục tiêu quốc gia, địa phương, trong đó xác định các chính sách, biện pháp, giải pháp nhằm bảo đảm các mục tiêu đề ra.

Thứ hai là, cải cách doanh nghiệp nhà nướctheo hướng phân bổ nguồn lực bằng cơ chế thị trường. Mô hình kinh tế thị trường luôn luôn tồn tại 3 khuyết tật cố hữu: (1) xảy ra khủng hoảng thừa hoặc thiếu do “bàn tay vô hình”; (2) quy luật cạnh tranh và động cơ lợi nhuận thường dẫn đến tình trạng doanh nghiệp hy sinh lợi ích cộng đồng; (3) kinh tế thị trường là mô hình làm giàu cho thiểu số. Năng lực quản trị quốc gia thể hiện khả năng hạn chế tác động tiêu cực thấp nhất của 3 “khuyết tật” trên.

Việc sử dụng các tổ chức kinh tế của Nhà nước chính là sự can thiệp vào thị trường bằng sức mạnh vật chất của Nhà nước. Do đó, vấn đề cải cách doanh nghiệp nhà nước chính là “tái cấu trúc” lực lượng này để làm tốt vai trò tham gia điều tiết thị trường, cung cấp tốt hơn các loại “hàng hóa và dịch vụ công cộng” phục vụ mục tiêu phát triển bền vững. Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp được Quốc hội ban hành đã giới hạn phạm vi đầu tư của Nhà nước vào mục tiêu nêu trên, nên cần xem đây là nguyên  tắc để tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước.

Nếu đứng trên quan điểm này để phân tích lực lượng doanh nghiệp nhà nướchiện hữu, thì đang tồn tại 2 vấn đề: (1) Nhập nhằng giữa doanh nghiệp kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận (công ty) với định chế công phi lợi nhuận (phi lợi nhuận không có nghĩa là bản thân tổ chức đó hoạtđộngkhông sinh lời, mà chủ sở hữu không thu lợi nhuận); (2) Hai nhóm lĩnh vực cần sự can thiệp mang tính chủ đạo của lực lượng kinh tế nhà nước là: cung cấp hàng hóa,dịch vụ công cộng và các ngành kinh tế có hiệu quả sinh lời thấp, nhưng cần thiết cho quá trình CNH như:cơ khí chế tạo, công nghiệp phụ trợ, đầu tư cho thị trường bất động sản sơ cấp, nghiên cứu, ứng dụng và phát triển công nghiệp công nghệ cao… thìdường như Nhà nước lại “nhường” cho thị trường. Tái cấu trúc lực lượng doanh nghiệp nhà nước làđể tập trung nguồn vốn Nhà nước đang nắm giữ cho mục tiêu phát triển kinh tế và an sinh xã hội. Nhà nước theo đuổi mục tiêu phát triển của quốc gia chứ không theo đuổi mục tiêu kinh doanh kiếm lời. Thu hẹp lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp nhà nướchiện nay chính là tạo điều kiện để thị trường phân bố có hiệu quả các nguồn lực phát triển và tạo lập đầu tư kinh doanh bình đẳng.

4. Cải cách đồng bộ nền hành chính công và tài chính công

Một là, tổ chức nền hành chính quốc gia mà khâu đột phá là tổ chức lại chính quyền địa phương theo nguyên tắc nâng cao tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của địa phương  nhằm bảo đảm tính linh hoạt của thị trường đang là xu hướng chung trong quản trị công của thế giới ngày nay. Xu hướng này ở nước ta thường gọi là mở rộng việc phân cấp của Chính phủ cho chính quyền địa phương. Việc phân cấp cần được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản sau: (1) Mở rộng phân cấp, nhưng đồng thời phải tạo cơ chế để tăng cường kiểm tra, thanh tra, giám sát của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương. Cụ thể, Chính phủ cần tập trung vào 3 nhiệm vụ: Hoạch định chính sách; ban hành các quy định và kiểm tra giám sát chế tài vi phạm. Các quyết định cụ thể liên quan đến đời sống kinh tế ở mỗi địa phương nên để địa phương thực hiện. (2) Việc phân cấp cần dựa trên nguyên tắc thống nhất của nền hành chính quốc gia nhưng không đồng nhất, đề cao tính tự chủ của địa phương trên nền tảng lợi thế so sánh năng lực cạnh tranh của các địa phương, các vùng kinh tế,các đô thị. (3) Việc phân cấp cần được thực hiện theo hướng việc gì cấp dưới, địa phương làm tốt thì giao cho cấp đó thực hiện; cấp nào giải quyết sát thực tế hơn, có điều kiện thực hiện và có hiệu quả hơn thì giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp đó. (4) Nhiệm vụ của cấp nào thì cấp đó chịu trách nhiệm toàn bộ, có thẩm quyền đầy đủ (tự quyết, tự quản đối với công việc được giao; không trùng lắp giữa việc do Trung ương làm với việc của địa phương,giữa các cấp chính quyền trong phạm vi một địa phương với nhau. Từ các nguyên tắc trên cho thấy, mối quan hệ giữa Trung ương và địa phươngtrong tổ chức hành chínhthực hiện theo 3 cơ chế: phân quyền, ủy quyền và phân cấp. Tùy vào đặc điểm của mỗi địa phương sẽ có sự lựa chọn khác nhau trong việc áp dụng 3 cơ chế nêu trên.

Những nguyên tắc nêu trên còn là cơ sở để xây dựng các đạo luật có liên quan như: Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi). Nếu không đổi mới đồng bộ nền hành chính và tài chính công theo những nguyên tắc trênsẽrất khó cải thiện được môi trường đầu tư kinh doanh như kỳ vọng, dù có sự đổi mới trong Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư.

Hai là, nền hành chính đang mang nặng mục tiêu quản lý, bao cấp trách nhiệm dân sự của công dân cần chuyển sang nền hành chính mang tính chất phục vụ. Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước không quản lý xã hội theo phương thức bao cấp trách nhiệm dân sự của công dân mà Nhà nước cần nâng cao vai trò trách nhiệm của công dân trong các quan hệ dân sự. Điển hình là trong các loại thủ tục hành chính tư pháp của nước ta, dường như Nhà nước đã làm thay trách nhiệm của công dân trong các quan hệ dân sự như: hoạt động công chứng; hộ tịch...

Ba là, nền hành chính phục vụ cần xây dựng dựa trên cơ sở hình thành các tổ chức cung cấp dịch vụ công, các định chế yểm trợ. Cần xác định rõ bản chất của định chế cung cấp dịch vụ công phi lợi nhuận là các tổ chức cung cấp các dịch vụ công cho xã hội như: y tế, giáo dục, văn hóa, khoa học... do các thành phần kinh tế và Nhà nước đầu tư thành lập để phục vụ cho lợi ích chung của xã hội, của cộng đồng, mà nhà đầu tư không thu lợi nhuận về cho mình.Để thực hiện được vai trò này,Nhà nước cần sớm xây dựng đạo luật về các tổ chức dịch vụ công phi lợi nhuận. Khi có đạo luật này, vai trò quản lý của Nhà nước chính là giám sát hoạt động của các tổ chức trên, chứ không phải làm thay các tổ chức đó.

Bốn là, xây dựng nền tài chính công lành mạnh cần đặt trong khuôn khổ cấu trúc lại thị trường tài chính, sử dụng đồng bộ các chính sách công cụ tài chính - tiền tệ. Tuy nhiên, chính sách tiền tệ thường gắn liền với các mục tiêu ngắn hạn, còn chính sách tài khóa sẽ có tác dụng mạnh mẽ đến các mục tiêu trung-dài hạn. Do đó, cần hướng đến vai trò của chính sách tài khóa như sau:

- Cần nghiên cứu một cách toàn diện vềthị trường tài chính nước ta từ 2006 đến nay để qua đó xây dựng chính sách tài chính - tiền tệ theo hướng chuyển dần chức năng cung cấp nguồn vốn trung - dài hạn từ hệ thống ngân hàng thương mạisang các định chế tài chính - tín dụng phi ngân hàng; tạo điều kiện để phát triển thị trường sơ cấp trong hoạt động của thị trường chứng khoán;hạn chế dần các biện pháp tình thế mang tính chất ứng phó.

- Chính phủ nên hạn chế thấp nhất việc bảo lãnh tín dụng, cho vay lại từ nguồn vay của ngân sách đối các dự án đầu tư kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước; xóa bỏ cơ chế ưu đãi bù giá cho doanh nghiệp; buộc doanh nghiệp tự huy động vốn bằng chính năng lực của mình. Nhà nướccần giảm dần việc đánh giá hiệu quả đầu tư các dự án, mà để chức năng đó cho thị trườngthực hiện. Đối với các dự án đầu tư cần thiết cho nền kinh tế nhưng hiệu quả tài chính thấp, Nhà nước cần hỗ trợ theo phương thức tài trợ một phần dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng chịu trách nhiệm huy động vốn là của chính doanh nghiệp. Nhà nước chỉ nên bảo lãnh một phần tín dụng đối với các dự án đầu tư dưới hình thức hợp tác công - tư như một sự bù đắp một phần chi phí dự ánvà thực hiện chính sách thuế ưu đãi cao nhất đối với loại hình đầu tư này.

-Nghiên cứu áp dụng chính sách ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệpcho các doanh nghiệp tăng vốn thông qua việc phát hành chứng khoán trên thị trường và các doanh nghiệp mua bán - sáp nhập (M&A) để cấu trúc lại tài chính; chuyển dần chức năng tài trợ tín dụng của Ngân hàng phát triển Việt Nam theo mục tiêu hỗ trợ cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa; các doanh nghiệp bắt đầu khởi nghiệp; các dự án đầu tư mạo hiểm; giảm thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các công ty cổphần đại chúng để khuyến khích các doanh nghiệp tăng vốn chủ sở hữu thông qua việc tăng phát hành chứng khoán vốn trên thị trường.

-Sử dụng chính sách thuế có điều kiện để thúc đẩy các doanh nghiệp tăng tỷ lệ nội địa hóasản phẩm và hình thành những “cứ điểm sản xuất” (Cluster)  nhằm chuyển nền công nghiệp từ gia công sang sản xuất. Kinh nghiệm của nhiều quốc gia thành công trong việc chuyển nền kinh tế từ giai đoạn gia công sang giai đoạn sản xuất là sử dụng linh hoạt và hiệu quả chính sách thuế để định hướng đầu tư cho doanh nghiệp.

-Nghiên cứu chứng khoán hóa một số sản phẩm của thị trường bất động sản, tạo kênh dẫn giữa thị trường vốn với thị trường bất động sản. Khi các dự án bất động sản được minh bạch hóa trên thị trường chứng khoán, tự nó sẽ bảo đảm tính hiệu quả. Nghiên cứu thí điểm cho ra đời định chế “Quỹ đầu tư tín thác bất động sản” ( REIT) để chuyển dần sự đầu tư cá nhân thị trường bất động sản sang đầu tư của tổ chức và minh bạch hóa sự đầu tư này. Điều kiện để ra đời loại định chế REIT là sử dụng chính sách thuế ưu đãi cho nhà đầu tư.

-Sử dụng chính sách thuế như là công cụ để khuyến khích sự ra đời và mở rộng tầm hoạt động của các định chế tài chính - tín dụng phi ngân hàng; vai trò của các quỹ đầu tư, công ty đầu tư, công ty tài chính... đối với hoạt động của thị trường vốn (trung - dài hạn).

-Luật Ngân sách nhà nướccần sửa đổitheo hướng tách biệt 2 loại:ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương,tiến tới việc xây dựng Luật Ngân sách hằng năm.

- Thực hiện chính sách tài chính công tích cực, xây dựng ngân sách với mức bội chi hợp lý để tăng nhanh đầu tư công cho phát triển hạ tầng kỹ thuật; cùng với việc sử dụng các công cụ của chính sách tiền tệ nhằm chủ động duy trì mức lạm phát phù hợp.

Để thúc đẩy việc tái cấu trúc nền kinh tế nói chung và thị trường tài chính nói riêng, việc sử dụng chính sách thuế, ngân sách và đầu tư công là những công cụ có tác dụng lớn nhất và trong điều kiện của nước ta hiện nay còn nhiều dư địa cho việc thực hiện các chính sách công cụ này.

Đểnâng cao tính cạnh tranh của môi trường đầu tư kinh doanh trong điều kiện hội nhập, việc cải cách thủ tục hành chính là cần thiết. Hoàn thiện thể chế kinh tế phải đặt nó trong một nội hàm rộng hơn, bao gồm cả hệ thống quản trị quốc gia với 3 trụ cột: thể chế kinh tế, nền hành chính công và nền tài chính công. Mọi cải cách cần phải mang tính đồng bộ của cả hệ thống. Việchỗ trợ doanh nghiệp nâng cao năng lực cạnh tranh phụthuộc vào 3 nhân tố: kinh tế vĩ mô ổn định; môi trường pháp lý tốt và nền hành chính mang tính phục vụ. Đây chính là ba nhân tố hỗ trợ lớn nhất cho doanh nghiệpphát triển và hội nhập.

 ________________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 9-2015

(1) Luật Doanh nghiệp (sửa đổi); Luật Đầu tư (sửa đổi); Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi); Luật Nhà ở (sửa đổi); Luật sửa đổi một số điều của các Luật Thuế.

 

TS Trần Du Lịch

Ủy ban Kinh tế Quốc hội

 

Các bài viết khác