Đi cùng với hội nhập kinh tế thế giới và toàn cầu hóa là sự xuất hiện ngày càng nhiều những vấn đề có tính toàn cầu. Những vấn đề bức xúc đối vớicác quốc gia và cộng đồng quốc tế như: bệnh dịch; môi trường; tội phạm xuyên biên giới; khủng bố... Đối với các vấn đề này, các quốc gia không thể đơn phương giải quyết được mà cần có sự hợp tác, tham gia của nhiều nước. Theo xu hướng này, xuất hiện ngày càng nhiều các tổ chức, thể chế quốc tế liên kết giữa các quốc gia một cách chính thức hoặc không chính thức để giải quyết những vấn đề vượt khỏi phạm vi quốc gia hoặc thiếu sự quản trị của quốc gia.

Sự phát triển của sự tương tác toàn cầu đã tạo nên một tình huống phụ thuộc lẫn nhau, sự phụ thuộc này mang một tính chất mới và được các nhà nghiên cứu gọi là “sự tương thuộc phức hợp” (Complex Interdepedence)⁽¹⁾. Sự tương thuộc, một mặt, tạo ra nhiều lợi ích cho các quốc gia nhưng mặt khác cũng lấy đi khả năng của phần lớn nhà nước quốc gia khi đưa ra quyết định của mình. Như vậy, toàn cầu hóa không có nghĩa là sự chuyển hóa của các nhà nước quốc gia mà còn là quá trình các nhà nước quốc gia ngày càng bị giới hạn trong việc theo đuổi các chính sách tự chủ. Thay vào đó, sự hình thành các liên minh khu vực về kinh tế và chính trị với việc thiết lập các cấu trúc quyền lực mới của các thể chế quốc tế đã dần xóa bỏ các đường biên giới lãnh thổ và làm suy giảmquyền tự trị của các quốc gia, thông qua việctrao quyền kiểm soát cho các chủ thể siêu quốc gia - các thể chế quốc tế.Để có thể góp phần làm sáng tỏ thêm những vấn đề liên quan đến chủ đề này, cần có sự xem xét cụ thể hơn mối quan hệ giữa các thể chế quốc tế và nhà nước quốc gia trong bối cảnh hiện nay.

Thứ nhất, các thể chế quốc tế có quyền ban hành và thực thi luật về những vấn đề nhất định và làm suy giảm quyền tự trị pháp lý của nhà nước quốc gia

Một mặt, các thể chế quốc tế là sản phẩm của chủ quyền quốc gia vì chúng được tạo nên thông qua sự cam kết tự nguyện giữa các quốc gia thành viên, nhưng mặt khác nó mâu thuẫn căn bản với những hiểu biết có tính quy ước về chủ quyền quốc gia vànhững cam kết, hiệp ướcnày đã làm suy giảm quyền tự trị pháp lý của các thành viên⁽²⁾.Chẳng hạn, Liên minh châu Âu hiện đã có những cơ chế ảnh hưởng sâu rộng nhất trong số các hệ thống hội nhập khu vực hiện nay, trong đó Ủy ban châu Âu vừa là cơ quan hành pháp vừa là cơ quan hành chính của EU. Ủy ban này có quyền đưa ra sáng kiến, có nghĩa là quyền đưa ra dự thảo luật của EU, đồng thời thực hiện nhiệm vụ giám sát quan trọng xem các quốc gia thành viên thực hiện luật định của EU. Từ đó có thể khiển trách một quốc gia thành viên bằng các yêu cầu chấm dứt vi phạm, hoặc đưa vấn đề ra Tòa án Công lý châu Âu. Tòa án này cũng đóng vai trò giám sát việcthực thi pháp luật của các quốc gia thành viên.

Cơ chế thực thi pháp luật của EU thông qua hai nguyên tắc: quyền lực tối cao và ảnh hưởng trực tiếp. Nguyên tắc quyền lực tối cao cho rằng, luật pháp của EU đứng trên luật pháp quốc gia; nguyên tắc ảnh hưởng trực tiếp có nghĩa là pháp luật EU có thể áp dụng trực tiếp cho công dân các quốc gia thành viên mà không cần can thiệp trước bởi chính phủ của họ. Trong một bước tiến quan trọng để nâng cao hiệu quả của tòa án, EU đã trao cho tòa án quyền có thể áp đặt những chế tài lên các quốc gia thành viên không tuân thủ các quy định của Tòa án. Như vậy, các thể chế quốc tế có thể thực hiện sự áp đặt đối với các quốc gia thiếu quản lý hay chưa tuân thủ hệ thống quốc tế; chúng có thể sử dụng lực lượng và quyền lực được trao bởi nhà nước thành viên để đạt mục tiêu của mình. Ở mức độ nhất định, các luật lệ, chuẩn mực và thủ tục được hình thành bởi các thể chế quốc tế sẽ thay thế ở mức độ nào đó luật pháp quốc gia.

Thứ hai, thể chế quốc tế tạo ra những áp lực cải cách, ảnh hưởng đến cấu trúc chính trị các nước muốn gia nhập

Do có những điều kiện cho việc gia nhập thể chế quốc tế, nên các nước muốn gia nhập phải có đủ điều kiện và được sự ủng hộ của các thành viên. Chúng được gọi là những điều kiện chính trị trong nước cho việc gia nhập thể chế quốc tế. Chính những “điều kiện của nước thành viên sẽ có những ảnh hưởng quan trọng đến cấu trúc chính trị trong nước của nước muốn gia nhập”⁽³⁾.

Để có thể trở thành thành viên của thể chế quốc tế, các nước buộc phải thay đổi các quy định, luật lệ trong nước, tạo hành lang pháp lý theo những cam kết chung và phù hợp với pháp luật, chuẩn mực và thông lệ quốc tế. Mặt khác, cần phải có sự ủng hộ trong nước đối với những quy định, luật lệ đi cùng với sự gia nhập⁽⁴⁾. Đây là điều không thể tránh vì khi liên kết và cam kết thực hiện những luật lệ, quy định chung, tham gia vào một sân chơi chung, các quốc gia đều phải tuân thủ luật chơi chung chứ không thể chỉ áp dụng theo luật của riêng mình.

Bản thân nhà nước cũng bị áp lực phải thay đổi cách thức tổ chức, quản lý, điều hành đối với các lĩnh vực. Các hình thức quản lý, điều hành xã hội theo kiểu truyền thống của nhà nước cũng không còn phù hợp trong thời đại “thếgiới phẳng”. Theo đó, quyền lực của nhà nước cũng thay đổi theo xu hướngnhà nước không còn là chủ thể độc tôn, có quyền quyết định duy nhất đối với xã hội. Quá trình ra quyết định của nhà nước cũng không thể bó hẹp và khép kín trong nhóm các nhà lãnh đạo như trước đây, mà có sự tham gia và ảnh hưởng của nhiều chủ thể, nhiều yếu tố khác nhau trong và ngoài nước.

Thứ ba, các thể chế quốc tế tạo thuận lợi cho những thay đổi, cải cách chính trị của nhà nước quốc gia

Việc tham gia vào các thể chế liên quốc gia buộc các nước phải tuân thủ các luật lệ, chuẩn mực và điều đó đưa đến những hệ quả chính trị. Các thể chế có thể hỗ trợ các quốc gia thay đổi chính sách trong nước cho phù hợp với xu thế chung. Các thể chế quốc tế cũng có thể giúp các nhà lãnh đạo khởi động, khuyến khích các nhóm lợi ích có thể đề xuất các chính sách mới. Có thể nói, đối với nhiều vấn đề “các thể chế quốc tế có thể tạo nên mức độ chính đáng và làm cho những thay đổi khó khăn trong nước dễ dàng hơn thông qua việc trao cho nhà nước thành viên một “nhãn hiệu” chính trị⁽⁵⁾.

Các nhà nghiên cứu quan hệ quốc tế, khi bàn về chức năng và lợi ích của các thể chế quốc tế đã cho rằng, các nước sẽ được hưởng lợi từ các thể chế này. Các quốc gia thường có quyết định gia nhập chỉ khi lợi ích dòng lớn hơn lợi ích có được khi họ ở bên ngoài các thể chế. Việc gia nhập liên minh là tự nguyện, các tác động từ sự gia nhập có thể là cả tích cực và tiêu cực, nên việc lựa chọn gia nhập chỉ được quyết định khi gia nhập sẽ chịu tác động ít tiêu cực hơn những gì họ phải gánh chịu nếu tồn tại bên ngoài các thể chế này. Tuy cái giácủa việc gia nhập thành viên liên minh thường không hề nhỏ, nhưng vị trí thành viên cũng có thể mang lại rất nhiều lợi ích, đặc biệt là trong những thời kỳ khó khăn.

Thứ tư, các thể chế quốc tế ở một khía cạnh nhất định làm suy giảm tính chính danh của nhà nước quốc gia

Các thể chế quốc tế có thể làm suy yếu các chính phủ quốcgiabởi sự thu hẹp các nguồn lực nằm dưới sự quản lý của nhà nước quốc gia để kiểm soát tình hình kinh tế - xã hội và làm giảm tính chính danh,quyền lực của nhà nước đối vớicông chúng. Nhìn tổng thể những nước công nghiệp phát triển trong những thậpniênqua có thể thấy sự xói mòn lòng tin của công chúng đối với nhà nước. Tuy có những nguyên nhân từ chính các quốc gia nhưng có một thực tế là toàn cầu hóa, các ảnh hưởng từ thể chế quốc tế, quốc tế hóa truyền thông, hoạt động tiếp thị và xuất khẩu văn hoá và sự khó kiểm soát thông tin... đang làm suy yếu các giá trị truyền thống của nhà nước quốc gia, từ đó làm suy giảm sự ủng hộ đối với các hành động ở quy mô quốc gia. “Ảnh hưởng của các thay đổi này được biết đến qua việc các nhà lãnh đạo quốc gia đang dần đánh mất quyền kiểm soát những nguồn lực quyết định sự phồn vinh của một quốc gia, cũng như những phương tiện giúp đạt được những nhận thức chung của dân chúng về sự thịnh vượng của nước nhà. Trong nhận thức chung về trật tự chính trị tương lai này, sự giảm sút vai trò của các nhà nước quốc gia - dân tộc đang là một xu hướng thực tế”⁽⁶⁾.

Trong thể chế quốc tế, tư cách thành viên liên minh có thể mang lại nhiều lợi ích nhưng nó thường đòi hỏi phải trả cái giá lớn về quyền tự chủhoạch định chính sách của quốc gia,dẫn tới sự suy giảm quyền lực của chính phủ quốc gia đối với đất nước (đặc biệt đối với quản lý kinh tế vĩ mô) và tới việc quyết định cấu trúc chính trị của họ. Không phải là các chính phủ không có khả năng điều hành mà họ phải quản lý nền chính trị quốc gia trước những áp lực ngày càng tăng những áp lực theo cách phải thích ứng với của lực lượng kinh tế xuyên quốc gia.

Thứ năm, các thể chế quốc tế làm giảm chi phí giải quyết các vấn đề về hợp tác giữa các nước

Theo cách nhìn của lý thuyết thể chế mới, một trong những lý do chính cho sự tồn tại của các thể chế quốc tế là làm giảm chi phí giao dịch và cung cấp thông tin, tạo điều kiện thuận lợi cho hợp tác đa phương⁽⁷⁾. Các thể chế quốc tế tạo thuận lợi cho việc hình thành và thực hiện các hiệp ước. Các thể chế quốc tế còn đóng vai trò là chủ thể giám sát sự tuân thủ hiệp ước của các quốc gia thành viên và áp đặt sự tuân thủ thông qua các chiến lược thương lượng. Đây là những hoạt động khá nổi bật của các thể chế như IMF, WB và WTO trong thời gian qua, đặc biệt với vai trò là người cung cấp thông tin có tính chuyên môn, tư vấn.

Các thể chế quốc tế làm cho sự nhượng bộ lẫn nhau giữa các quốc gia dễ dàng hơn. Sự thương lượng giữa các quốc gia sẽ thuận lợi hơn vì các thể chế quốc tế có thể được coi là một phần của sự sắp xếp. Liên minh châu Âu ngày càng tăng cườngtrật tự có tính chuẩn tắc sự đồng thuận giữa các quốc gia và thiết lập những cấu trúc chính trị quốc tế. Sự phát triển các tổ chức quốc tế tạo ra mộtthể chếcó khả năng quyết định và tác động tới hoạt độngquản trị của các quốc gia thành viên. Trong xu hướng này, không một nhà nước thành viên nào nằm ngoài sự hợp tác.

Vấn đề đặt ra cho các thể chế quốc tế hiện nay là, các thể chế quốc tế tác động đến chính sách quốc gia như thế nào? Liệu các thể chế liên quốc gia có thể giải quyết những vấn đề giữa các nước với nhau?

Trên thực tế, ngay cả các thể chế quốc tế yếu cũng có thể ảnh hưởng đến các nước. Để tạo thuận lợi cho sự tuân thủ các cam kết quốc tế của nhà nước, các thể chế quốc tế tìm cách tạo nên khả năng các nhóm ủng hộ sự tuân thủ trong nước. Xuất phát từ cơ chế bầu cử, các thể chế quốc tế sẽ làm thay đổi môi trường trong nước ít nhất theo hai cách: (1) tăng cường các ảnh hưởng chính trị; (2) làm tăng vị thế quốc tế của nhóm cử tri ủng hộ sự tuân thủ. Những kênh tác động gián tiếp này quan trọng đối với tất cả các thể chế quốc tế, chúng tạo ra tính khả thi và con đường quan trọng cho các thể chế yếu tác động tới chính phủ các nước. Nó có tính khả thi khi các nhóm trong nước có lợi ích lớn trong việc tuân thủ hiệp ước của liên minh và sẽ là nạn nhân của sự không tuân thủ của chính phủ nước họ.

Ngoài các khía cạnh đã được phân tích ở trên, còn các vấn đề đối với các thể chế quốc tế nữa là: (1) có thể các thể chế này có tác động rất nhỏ hoặc không có ảnh hưởng, đặc biệt là đối với các nước đang phát triển hoặc các nước nghèo; (2) các thể chế thường do các nước phát triển giàu mạnh nắm giữ, được hình thành bởi và vì lợi ích của các nước lớn, giàu có; (3) các thể chế quốc tế bị chi phối bởi các nhà kinh doanh và đầu tư tư nhân; (4)những vấn đề động lực của các thể chế và sự giám sát của các nước thành đối với hoạt động của thể chế quốc tế.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 7-2015

(1) Keohane, R. O. and Nye, J. S: Power and Interdependence: World Politics in Transition, New York: Harper Collins Publishers, Second Edition, 1989.

(2) Falk, R và A Strauss, , Toward Global Paliament, Foreign Affairs, 80 (1), 2011, tr.212-220.

(3) Kelly.J, International actor on the domestic scene: membership conditionality and socialization internatonal institution, International Organization, 58, 2004, tr.425-475.

(4) Xinyuan Dai, Why Comply? The Domestic
Constituency Mechanicsm, International Organization,Vol. 59, No. 2, 2005, tr.363-398,

(5) Allee T.L, Huth P.K, Legitimizing dispute setlement: International legal rulings as domestic political cover, Americal Political Scence Review, 100, 2006: tr 219-234.

(6) Suzanne Berger : Tác động chính trị của toàn cầu hóa, Nghiên cứu quốc tế, 164; 28-05-2014; tr.4.

(7) Helen V. Milner, Review Essay; Globalization, Development, and International Institution, Perspectives on Politics, Vol 3/No.4, tr.839.