Trong những năm đổi mới, việc thực hiện pháp luật về sử dụng NSNN ở Lào đã có nhiều tiến bộ, bước đầu đạt được những kết quả quan trọng, bảo đảm sử dụng NSNN hợp lý hơn, có hiệu quả hơn, phục vụ tốt hơn yêu cầu phát triển của đất nước, nâng cao đời sống nhân dân. Tuy nhiên, bên cạnh những tiến bộ vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập. Để bảo đảm thực hiện tốt pháp luật về sử dụng NSNN, góp phần thực hiện thắng lợi sự nghiệp CNH, HĐH, xây dựng đất nước dân chủ, công bằng, văn minh và phát triển bền vững, cần thực hiện đồng bộ những nội dung trọng tâm sau:

Một là, hoàn thiện pháp luật về sử dụng ngân sách nhà nước

Hiện nay, Nhà nước Lào đã ban hành khá nhiều văn bản luật, dưới luật trực tiếp điều chỉnh hoặc có liên quan đến lĩnh vực này, tuy nhiên nhiều quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo. Do đó, cần rà soát phạm vi điều chỉnh, khắc phục sự chồng chéo, mâu thuẫn, bảo đảm sự thống nhất của các văn bản pháp luật về sử dụng ngân sách, cụ thể là:

- Cần rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua kho bạc nhà nước (KBNN).Hoàn thiện quy trình chi NSNN theo hình thức cấp phát theo dự toán và thanh toán trực tiếp tại KBNN; làm rõ vai trò, trách nhiệm của hệ thống KBNN trong việc kiểm soát chi; cải thiện thủ tục hành chính trong quá trình thanh toán trực tiếp tại KBNN.

Các quy định của pháp luật về cấp phát, kiểm soát và thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN phải đáp ứng các yêu cầu: tạo sự chủ động cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách trong quá trình chi tiêu, triển khai thực hiện các nhiệm vụ được giao; đề cao trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, gắn trách nhiệm của kho bạc với thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách trong việc kiểm soát các chứng từ chi; ngăn chặn các trường hợp chi tiêu không hợp lý, sai chế độ; tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan tài chính và các đơn vị thụ hưởng ngân sách; đơn giản hóa các thủ tục hành chính trong chi tiêu ngân sách; tăng cường kiểm tra, kiểm soát chi theo dự toán được duyệt. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan tài chính, KBNN trong quá trình kiểm soát chi. Khi phát hiện quỹ ngân sách, cơ quan tài chính, KBNN có trách nhiệm thực hiện quy trình giải ngân và kiểm soát chi tiêu. Nếu chi tiêu sai chế độ mà vẫn được thanh toán thì cơ quan tài chính, KBNN phải cùng chịu trách nhiệm với thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách. Trong công tác quyết toán, KBNN phải cùng chịu trách nhiệm với thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách về các chứng từ chi ngân sách.

- Khắc phục tính chồng chéo trong hệ thống NSNN:Hệ thống NSNN hiện nay mang tính lồng ghép, NSNN bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương; ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp ở địa phương (ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã); ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Với quy định lồng ghép của hệ thống NSNN, cơ bản bảo đảm tính thống nhất và tính tuân thủ pháp luật ngân sách của các cấp ngân sách. Tuy nhiên, sự trùng lặp về thẩm quyền, việc phân định trách nhiệm của từng cấp chưa thật sự rõ ràng, nhất là chưa thật sự bảo đảm quyền tự chủ của cấp dưới nên hiệu quả quản lý còn hạn chế. Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của các nước, như Mỹ, Canađa, Đức, Trung Quốc, Thái Lan... các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do cơ quan lập pháp và cơ quan đại biểu cho nhân dân ở địa phương quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán NSNN. Mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, Lào chưa thể lồng ghép được các cấp ngân sách, do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Lào đang thí điểm xây dựng các tỉnh, huyện, cụm xã kinh tế trọng điểm theo Nghị quyết Trung ương 5 khoá IX Đảng Nhân dân cách mạng Lào. Do vậy, Lào vẫn thực hiện hệ thống lồng ghép NSNN theo hướng: Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Đối với ngân sách địa phương, Quốc hội quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách; không quyết định mức chi cụ thể trong quỹ chi thường xuyên cho các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, v.v.. Các địa phương tự quyết định, phân bổ chi ngân sách địa phương cho các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, y tế, văn hóa, môi trường theo định hướng của Đảng và Nhà nước; bổ sung quy định các địa phương khi quyết định dự toán ngân sách địa phương phải bảo đảm ưu tiên cho các lĩnh vực theo Nghị quyết của Quốc hội, quy định của Chính phủ và chính quyền cấp trên.

- Quy định cụ thể hơn về phân bổ dự toán sử dụng NSNN:Cần bổ sung quy định trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương thực hiện đúng các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu do Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính ban hành, không được đưa ra các định mức chi tiêu thấp hơn. Việc giao kinh phí tự chủ theo cơ chế khoán phải có căn cứ, sát thực tế để bảo đảm các hoạt động của đơn vị sử dụng kinh phí. Khi quy định nguồn thu - chi và xây dựng định mức phân bổ ngân sách cần chú ý đến những yếu tố đặc thù của các địa phương, nhất là các đô thị lớn như Thủ đô Viêng Chăn, tỉnh Chăm pa sắc. Việc lập dự toán chi ngân sách của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách cần phải giải trình rõ những nội dung chi trong năm ngân sách, thay cho việc được điều chỉnh mức chi theo cách hiện nay vẫn thực hiện.

- Thực hiện quy chế tự chủ tài chính gắn với sử dụng nguồn nhân lực: Chính phủ phải xây dựng được các định mức biên chế phù hợp với công việc của từng cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN. Đối với các cơ quan nhà nước, đơn vị sử dụng NSNN, định mức phân bổ NSNN ngoài căn cứ theo biên chế được phê duyệt cần phải có thêm căn cứ khác như: Chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, quy mô, cơ cấu tổ chức bộ máy của mỗi cơ quan, hệ thống công sở, trang thiết bị, v.v.. Bên cạnh đó, để bảo đảm hiệu quả chế độ tự chủ tài chính, cần tạo nhiều quyền hạn hơn cho người đứng đầu đơn vị sử dụng ngân sách trong tuyển dụng, sử dụng và sa thải nhân sự.

- Thực hiện nguyên tắc công khai và dân chủ hóa trong điều hành ngân sách. Việc công khai ngân sách sẽ là biện pháp quan trọng để người dân tự giác hơn trong việc thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước. Công khai ngân sách phải đi đôi với tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát tài chính. Cần củng cố và tăng cường hệ thống thanh tra từ Trung ương đến địa phương; phân định rõ nhiệm vụ của các cơ quan như thanh tra tài chính, thanh tra nhà nước, kiểm toán, viện kiểm sát, v.v.. trong quá trình chấp hành dự toán NSNN.

Hai là, tiêu chuẩn hóa quy trình quản lý, kiểm soát thực hiện pháp luật về sử dụng ngân sách theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế

- Thực hiện nguyên tắc cam kết chi: Pháp luật về chi NSNN và kiểm soát chi hiện nay ở Lào chưa quy định cam kết chi một cách rõ ràng; điều này dẫn đến các cơ quan tài chính thường bị động trong quá trình bố trí tài chính để thực hiện các khoản kinh phí theo dự toán được duyệt cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Mặt khác, tạo nên rủi ro tài chính nói chung trong nền kinh tế do các nhà thầu, đơn vị cung cấp hàng hóa, lao động, dịch vụ không biết rõ được những khoản chi tiêu nào của Chính phủ sẽ được cam kết thanh toán và dẫn đến nợ đọng lớn, đặc biệt là nợ đọng trong đầu tư xây dựng cơ bản. Trên thực tế, nguyên tắc cam kết chi được thực hiện ở hầu hết các nước trên thế giới; trong đó có những nước sử dụng hệ thống thông tin quản lý kho bạc, ngân sách (TABMIS) và thực hiện nguyên tắc kế toán dồn tích. Cam kết chi được thực hiện cho các khoản dài hạn và ngắn hạn. Đối với các khoản chi dài hạn qua nhiều năm, như các dự án xây dựng cơ bản, việc thực hiện cam kết chi được chia ra từng năm để thấy rõ sự cân đối giữa nguồn lực tài chính và phân bổ nguồn lực trong khuôn khổ tài khoá trung hạn. Còn các khoản chi ngắn hạn, nếu các khoản chi đã có trong dự toán năm được duyệt thì các đơn vị chi tiêu phải nhập vào hệ thống thông tin hoặc cung cấp cho KBNN các tài liệu về hợp đồng mua bán để nhập vào hệ thống thông tin. Các hợp đồng này sau khi nhập vào hệ thống, được các cơ quan tài chính kiểm soát thì coi như đã được thực hiện cam kết chi với đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ. Qua đó, góp phần hạn chế thấp nhất rủi ro cho các đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ, tránh tình trạng nợ đọng trong chi tiêu ngân sách và giúp cơ quan tài chính điều hành hiệu quả quỹ NSNN.

- Kiểm soát theo ngưỡng chi: Các quy định về kiểm toán chi hiện nay của Lào đã tính tới phân loại rủi ro để xây dựng quy trình kiểm soát cho phù hợp. Tuy nhiên, việc phân loại này lại được thực hiện theo từng nhóm chi mà không theo giá trị của các khoản chi. Để đơn giản hóa quá trình kiểm soát chi đối với một số tài khoản chi có giá trị nhỏ, kho bạc sẽ không tiến hành kiểm soát mà chỉ thực hiện việc thanh toán theo lệnh chuẩn chi; còn đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm về tính pháp lý của các khoản chi này. Việc thực hiện kiểm soát theo ngưỡng chi sẽ nâng cao tính hiệu quả trong quá trình quản lý ngân sách, bảo đảm chi phí cho việc thực hiện kiểm soát chi không lớn hơn lợi ích thu về do việc kiểm soát chi mang lại.

- Kiểm soát chi theo kết quả đầu ra: Ngay từ khi lập dự toán đơn vị sử dụng ngân sách đã phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ được giao; định mức, chế độ chi tiêu tài chính hiện hành của Nhà nước cũng như dự toán sử dụng NSNN năm trước và kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao trong năm trước để xây dựng dự toán chi NSNN trong năm kế hoạch. Trong quá trình thực hiện kế hoạch chi, đơn vị sử dụng ngân sách được toàn quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng kinh phí được cấp, bảo đảm thực hiện công việc theo đúng những cam kết ban đầu (số lượng, chất lượng, hiệu quả công việc). Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành theo dõi, kiểm tra tình hình thực hiện nhiệm vụ của đơn vị đó. Trường hợp các cơ quan này phát hiện thấy đơn vị sử dụng ngân sách không bảo đảm thực hiện công việc theo đúng cam kết thì họ có thể yêu cầu KBNN tạm ngừng cấp phát kinh phí cho đơn vị hoặc có biện pháp để thu hồi kinh phí đã cấp cho đơn vị.

Ba là, quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá trình sử dụng nguồn vốn NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản

Việc xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá trình quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản là một yếu tố quan trọng. Chỉ có xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm cũng như nhiệm vụ cụ thể của từng chủ thể mới có thể nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư, tránh thất thoát lãng phí. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật hiện hành ở Lào chưa quy định rõ địa vị pháp lý của một số chủ thể có liên quan cũng như chế tài xử lý khi các chủ thể này có hành vi vi phạm pháp luật.

- Đối với chủ đầu tư:Đây là đơn vị trực tiếp nhận vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN để thực hiện việc xây dựng công trình theo dự toán đã được duyệt. Để thực hiện tốt công tác quản lý vốn đầu tư nói chung và kiểm soát chi nói riêng cần phải luật hóa trách nhiệm của chủ đầu tư trên một số lĩnh vực, như thực hiện thủ tục và trình tự đầu tư; thực hiện nghiệm thu khối lượng hoàn thành, v.v.. Hiện nay, do pháp luật của Lào chưa quy định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư cùng với các chế tài xử lý vi phạm khi chủ đầu tư không hoàn thành nhiệm vụ nên trong thực tế nhiều đơn vị chủ đầu tư không tiến hành nghiệm thu khối lượng hoàn thành kịp thời để làm thủ tục thanh toán, dẫn đến chậm giải ngân vốn đầu tư, gây thất thoát, lãng phí.

- Ban quản lý dự án: Trách nhiệm của ban quản lý dự án và chủ đầu tư không được phân định rõ ràng khiến cho việc quy kết trách nhiệm khi có hành vi vi phạm trở nên khó khăn. Cho đến nay, chưa có văn bản pháp lý nào quy định chi tiết về địa vị pháp lý của ban quản lý dự án. Nhiều ban quản lý dự án được giao quyền hạn lớn nhưng trách nhiệm pháp lý lại không rõ ràng, dẫn đến tình trạng tham nhũng, lãng phí, thất thoát tài sản công trong quá trình thực hiện các dự án.

- Cơ quan thiết kế, giám sát thi công:Việc quy định rõ trách nhiệm pháp lý của tổ chức thiết kế, giám sát thi công đối với kết quả thực hiện dự án là cần thiết, bởi ở Lào hiện nay có nhiều công trình phải thiết kế lại, điều chỉnh hoặc bổ sung thiết kế do người thiết kế và người giám sát thi công không phải chịu các trách nhiệm pháp lý cụ thể. Qua thực tiễn cho thấy, phần lớn các thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản là do sự buông lỏng khâu thiết kế và giám sát thi công. Hiện tại chưa có chế tài xử lý nghiêm đối với các vi phạm này.

Để sử dụng ngân sách hiệu quả, Nhà nước cần tiếp tục đổi mới phương thức quản lý cũng như có những chế tài cụ thể, nghiêm khắc mang tính răn đe đối với những hành vi sai phạm của các chủ thể (chủ đầu tư, ban quản lý dự án, cơ quan thiết kế - giám sát - thi công).

Bốn là, hiện đại hóa công nghệ quản lý và tăng cường chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp tham gia công tác kiểm soát, quản lý ngân sách nhà nước

Hiện đại hóa công nghệ quản lý, xây dựng hệ thống thông tin quản lý kho bạc và ngân sách (treasury and budget managenment information system - (TABMIS). TABMIS là hệ thống thông tin quản lý hệ thống kế toán máy tính, triển khai thống nhất trong hệ thống KBNN, cơ quan tài chính từ Trung ương đến quận (huyện), có kết nối với Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Sở Kế hoạch và Đầu tư, các bộ chủ quản và hướng tới sẽ kết nối với các đơn vị sử dụng NSNN. TABMIS ghi chép, xử lý và quản lý dữ liệu tập trung, do đó có khả năng cung cấp thông tin, dữ liệu về toàn bộ tình hình thực hiện ngân sách thông qua KBNN ở các cấp, các bộ, ngành, các đơn vị sử dụng ngân sách. TABMIS phân bổ dự toán ngân sách được duyệt đến từng đơn vị sử dụng ngân sách; quản lý, kiểm soát chi, tổ chức thanh toán, theo dõi tập trung việc thực hiện dự toán của từng cấp ngân sách, từng bộ, từng đơn vị. Đây là hệ thống thông tin hiện đại được IMF và WB hỗ trợ xây dựng tại một số nước đang phát triển nhằm đổi mới công nghệ và cơ chế quản lý tài chính công.

Việc cải cách thủ tục trong lĩnh vực tài chính công bao gồm những nội dung cơ bản sau đây:

- Giảm bớt các đầu mối cơ quan quản lý trung gian tham gia vào quá trình quản lý chi NSNN. Xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của từng tổ chức, cá nhân trực tiếp tham gia vào quá trình quản lý chi NSNN từ khâu lập, chấp hành đến quyết toán NSNN.

- Thiết kế những mô hình quản lý chi NSNN hiện đại, khoa học, giảm thiểu tối đa các giấy tờ không cần thiết, sớm thí điểm và áp dụng hình thức kiểm soát chi điện tử vào thực tế.

- Công khai hóa mọi chính sách, chế độ về quản lý chi NSNN, thiết lập môi trường làm việc thân thiện giữa cơ quan kiểm soát chi NSNN và đơn vị sử dụng NSNN.

Việc kiện toàn bộ máy tổ chức kiểm soát chi cũng như hoàn thiện công nghệ quản lý, liên quan trực tiếp đến yêu cầu phát triển nguồn nhân lực; bởi lẽ bộ máy quản lý nào và công nghệ quản lý nào cũng cần có nhân tố con người điều khiển và quản trị nó. Vì lẽ đó, việc xây dựng đội ngũ cán bộ KBNN, đặc biệt là những người làm công tác kiểm soát chi NSNN theo hướng chuyên môn hóa và tiêu chuẩn hóa chính là để nâng cao, tăng cường năng lực hoạt động của bộ máy kiểm soát chi ngân sách trong bối cảnh hội nhập quốc tế .

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 5-2016

PHOKHAM SAYASONE

Nghiên cứu sinh Lào

tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh