1. Quan niệm về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Kiểm soát là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”⁽¹⁾. Tức là khi thực hiện chức năng kiểm soát, pháp luật sẽ xây dựng các tiêu chí nhận diện hành vi được coi là vi phạm pháp luật và nhận diện các chủ thể có khả năng thực hiện hành vi đó.

Vì vậy, để phát hiện, ngăn chặn những thu nhập, tài sản bất minh của người có chức vụ, quyền hạn, cơ quan có thẩm quyền phải theo dõi, nắm bắt được sự biến động về tài sản, thu nhập của họ ở mọi thời điểm, không chỉ việc tăng tài sản, thu nhập mà ngay cả việc giảm tài sản, thu nhập cũng tiềm ẩn khả năng có những vi phạm pháp luật liên quan đến hành vi tham nhũng của những người đó, đồng thời phải có những chế tài cụ thể trong việc xử lý và thu hồi tài sản tham nhũng thì hoạt động kiểm soát mới có hiệu quả.

Như vậy, có thể hiểu kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn phục vụ phòng, chống tham nhũng làtổng thể những biện pháp, cách thức mà Nhà nước sử dụng để theo dõi biến động về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, qua đó phát hiện, ngăn chặn việc những chủ thể này lợi dụng chức vụ, quyền hạn của mình để tham nhũng, đồng thời áp dụng các biện pháp hình sự, hành chính, kỷ luật, dân sự để xử lý hành vi vi phạm và thu hồi tài sản tham nhũng.

Tuy nhiên việc kiểm soát thu nhập của người có chức, có quyền liên quan tới một số vấn đề sau:

- Kiểm soát xung đột lợi ích. Công ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) đặc biệt chú ý đến khả năng xảy ra xung đột lợi ích và lấy đó làm mấu chốt để đưa ra quy định về những loại thông tin cần kê khai. Thông thường, mỗi cá nhân có quyền và thường không muốn công khai tài sản của mình. Do vậy, công khai, kê khai tài sản là điều trái với lợi ích cá nhân. Nhưng đã là công chức thì điều này phải là bắt buộc, không bị coi là xung đột lợi ích như các thông tin kê khai khác.

- Minh bạch và trách nhiệm giải trình. Các quốc gia đều có chung mối quan tâm về sự minh bạch, trách nhiệm giải trình, lòng tin và sự liêm chính của công chức. Quyền yêu cầu thông tin đối với bộ máy nhà nước đã được mở rộng sang quyền được biết về những thông tin mà các cơ quan nhà nước đang nắm giữ. Ở một số quốc gia, việc kê khai tài sản của công chức được công khai đã khiến cho quyền được thông tin của người dân được mở rộng sang những dữ liệu riêng tư của quan chức chính quyền.

- Chứng minh tính hợp pháp của thu nhập và tài sản. Thông thường, các quốc gia thường hướng đến mục tiêu kiểm soát tài sản và thu nhập của tất cả công dân, chứ không phải chỉ một số người có chức vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, ở một số quốc gia, người ta cho rằng các bản kê khai tài sản nên được coi là công cụ đặc biệt để giám sát hoạt động của công chức. Bên cạnh đó, việc theo dõi các di, biến động của tài sản cũng tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thu hồi tài sản bất hợp pháp.

- Thể hiện quyết tâm và nhằm mục tiêu chính trị. Kết quả từ nhiều nghiên cứu cho thấy, việc xây dựng các quy định về kê khai tài sản, thu nhập (cũng như nhiều thể chế liên quan đến đạo đức công vụ khác) ban đầu thường để thúc đẩy lòng tin đối với một chính quyền mới, hay để tạo cơ hội tái cử cho một đảng chính trị đang nắm quyền, hoặc để làm hài lòng các nhà tài trợ quốc tế⁽²⁾.

2. Kinh nghiệm về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn ở một số quốc gia trên thế giới

Thứ nhất, về xác định đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập

Các quốc gia thường căn cứ vào điều kiện, hoàn cảnh của nước mình và mục đích của việc kiểm soát để quy định phạm vi những người có chức vụ, quyền hạn cần phải kiểm soát thu nhập, có thể chia thành các mô hình sau:

- Chỉ kiểm soát đối với thành viên của nghị viện và chính phủ: Đây là cách làm của một số quốc gia ở Tây Âu và Bắc Âu như Đức, Đan Mạch, Thụy Điển, Na Uy... Giải thích cho việc quy định này là do nhu cầu thúc đẩy trách nhiệm giải trình về chính trị và công khai thông tin về ứng cử viên trong quá trình bầu cử.

- Chỉ kiểm soát đối với các quan chức/chính trị gia cao cấp: Đây là cách tiếp cận phổ biến nhất hiện nay. Cơ sở cho quy định này xuất phát từ nhận thức rằng, không chỉ những chính trị gia có chức vụ do được bầu mà kể cả các công chức cấp cao ở các bộ, ngành và những người đứng đầu cơ quan cũng là những người có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình hoạch định các chính sách công. Mặc dù trách nhiệm giải trình của những chủ thể đã nêu không hoàn toàn giống nhau, nhưng thực tiễn cho thấy cần thiết phải yêu cầu họ công khai các mối quan hệ công việc với bên thứ ba, các khoản thu nhập bổ sung hoặc lợi ích cá nhân của mình để ngăn ngừa hành vi tham nhũng chính sách. Tác dụng của việc áp dụng hệ thống này là thúc đẩy các nguyên tắc về minh bạch và trách nhiệm giải trình trong suốt quá trình vận hành của bộ máy nhà nước, chứ không chỉ trong quá trình bầu cử. Những quốc gia tiêu biểu đang áp dụng hệ thống này bao gồm Xinhgapo, Ôxtrâylia, Pháp, Italia, Bồ Đào Nha, Vương quốc Anh, Hungary...

- Kiểm soát đối với hầu hết hoặc tất cả các công chức: Ở một số quốc gia, đặc biệt ở các nước châu Á, Trung và Đông Âu, việc kê khai tài sản, thu nhập được áp dụng với hầu hết hoặc toàn bộ công chức (kể cả trong ngành tư pháp). Ưu điểm của cách làm này là có thể ngăn ngừa tham nhũng trên diện rộng, ở mọi cấp độ khác nhau, nhưng nhược điểm là rất khó thực thi hiệu quả. Trong thực tế, cách làm này chỉ có thể áp dụng tốt ở các quốc gia có nền hành chính liêm chính, số lượng công chức làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước không nhiều và có tiềm lực kinh tế, khả năng quản lý và khoa học công nghệ tương đối hiện đại; còn ở các quốc gia có nền hành chính chậm phát triển, năng lực quản lý yếu, nguồn lực hạn chế thì việc áp dụng kiểm soát thu nhập của hầu hết cán bộ, công chức hầu như không thực hiện được hoặc chỉ mang tính hình thức.

- Nhóm đối tượng đặc biệt khác: Một số nước không chỉ quy định nghĩa vụ kê khai đối với công chức mà còn đối với cả những người có liên quan đến họ như vợ, chồng, con, bố, mẹ, ông, bà, anh chị em ruột... Phạm vi thông tin mà người có liên quan được yêu cầu cung cấp thường hẹp hơn so với thông tin mà bản thân công chức phải kê khai. Cách làm này có ưu điểm là ngăn chặn tình trạng công chức che giấu tài sản và thu nhập của mình dưới tên người khác, hoặc chuyển dịch quyền sở hữu tài sản cho người thân trong gia đình.

Thứ hai, về xác định phạm vi và nội dung kiểm soát tài sản, thu nhập

Để kiểm soát hiệu quả thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, đầu tiên cần quy định việc kê khai tài sản. Về vấn đề này, có quốc gia quy định rất ngặt nghèo bằng cách yêu cầu người có chức vụ, quyền hạn kê khai con số chính xác về các khoản thu nhập (bao gồm tiền lương, các khoản phí, lợi nhuận từ bán hay cho thuê tài sản, đền bù bảo hiểm, trúng xổ số, thừa kế, quà tặng bằng tiền,...) và xác định rõ nguồn gốc của thu nhập đó. Thí dụ, theo quy định về kê khai tài sản của Ailen, công chức phải cụ thể hóa trong bản kê khai số lượng hoặc giá trị quy ra tiền của bất kỳ lợi ích nào hoặc các khoản thưởng từ nghề nghiệp hay công việc kinh doanh. Hay ở Anh, thành viên của Hạ viện phải cung cấp chính xác từng khoản được thanh toán, bất kể lớn nhỏ (trừ khi khoản tiền đó có được do thực hiện nhiệm vụ của một nghị sỹ) hoặc thu nhập có được từ đất và tài sản (phải kê khai nếu thu nhập đó lớn hơn 10% so với lương hiện tại của một nghị sỹ).

Bên cạnh đó, một số quốc gia quy định chỉ kiểm soát thu nhập thông qua những loại tài sản có giá trị lớn (đặt ra một ngưỡng nhất định đối với giá trị tài sản phải kê khai), ví dụ như Thái Lan, Trung Quốc, Việt Nam... Một số quốc gia yêu cầu kê khai thông tin cụ thể hơn về những lợi ích mà công chức nhận được từ các bên thứ ba, ví dụ như chi phí đi lại cho người đó do bên thứ ba chi trả hoặc những lợi ích mang tính thiện ý khác,... Thường thì những lợi ích đó chỉ được yêu cầu kê khai khi phát sinh trong quá trình thực hiện chức năng công vụ của công chức, và chỉ khi đến một ngưỡng nhất định theo pháp luật. Cũng có quốc gia yêu cầu kê khai về quà tặng, coi đó cũng là một trong những khoản thu nhập. Thí dụ,  ở Látvia, việc kê khai quà tặng là bắt buộc đối với mọi công chức; trong khi ở Ba Lan thì việc này chỉ áp dụng với những công chức được bầu ở địa phương, còn ở Hungary thì chỉ áp dụng với các thành viên Nghị viện. Thành viên Nghị viện Anh phải kê khai bất kỳ quà tặng nào có giá trị lớn hơn 1% so với lương của mình. Thành viên Nghị viện Đức phải kê khai những quà tặng có giá trị trên 5.000 EUR. Ở Pháp, thành viên Nghị viện phải kê khai bất kỳ quà tặng nào, bất kể giá trị của nó là bao nhiêu.

Ngoài ra, nhiều quốc gia còn yêu cầu kê khai cả các khoản chi tiêu, nhất là các khoản chi tiêu có giá trị lớn, các lợi ích phi vật chất. Việc kiểm soát các khoản chi tiêu thông thường được thực hiện qua theo dõi giao dịch của các tổ chức tín dụng và qua hệ thống đăng ký quyền sở hữu tài sản. Giám sát chi tiêu đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong trường hợp việc chi tiêu của công chức không cân xứng so với thu nhập chính thức mà họ nhận được. Việc kê khai nguồn gốc các khoản thu nhập ngoài lương cũng được nhiều quốc gia thực hiện, kể các các lợi ích phi vật chất như hứa hẹn về việc làm của vợ, chồng, con cái của người có chức vụ, quyền hạn...

Thứ ba, các biện pháp kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

Nhìn chung, các quốc gia trên thế giới thực hiện kiểm soát thu nhập của tất cả công dân chứ không chỉ riêng của những người có chức vụ, quyền hạn; tuy nhiên, việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn được quy định một cách ngặt nghèo, chặt chẽ hơn so với kiểm soát thu nhập của công dân. Việc kiểm soát thu nhập công dân thường được thực hiện thông qua việc kê khai nộp thuế và quản lý thuế thu nhập cá nhân; áp dụng các biện pháp hạn chế sử dụng tiền mặt và kiểm soát các giao dịch có giá trị lớn... Đối với những người có chức vụ, quyền hạn, bên cạnh những biện pháp áp dụng chung cho công dân, họ còn phải kê khai tài sản, thu nhập và bản kê khai đó có thể được công khai hoặc được sử dụng khi người đó có dấu hiệu tham nhũng hoặc phục vụ một số mục đích khác như bầu cử... Các cơ quan nhà nước cũng có chức năng và thẩm quyền theo dõi, kiểm soát các khoản thu nhập, chi tiêu của những người có chức vụ, quyền hạn khi xác định có tài sản tăng lên bất thường nhằm kịp thời phát hiện hành vi tham nhũng. Đối với các quốc gia có hệ thống quản lý thu nhập quốc dân tốt (như Đức, Anh, Mỹ, Nhật Bản, các nước Bắc Âu...) thì không đặt nặng vấn đề kiểm soát thu nhập của hầu hết cán bộ, công chức, bởi thông qua việc kê khai tài sản, thu nhập như công dân bình thường đã có thể phát hiện những dấu hiệu tham nhũng. Đây chính là lý do các quốc gia này thường chỉ áp dụng các biện pháp bổ sung để kiểm soát tài sản của các chính trị gia cao cấp, thành viên của nghị viện và chính phủ.

3. Khả năng kiểm soát thu nhập tại Việt Nam

Không có các quy chuẩn chung cho việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn cho mọi quốc gia, kể cả trong các điều ước quốc tế về chống tham nhũng. Ở Việt Nam, mặc dù Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012 (Điều 53) quy định: “Chính phủ trình Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn”, song cho đến nay văn bản này vẫn chưa được ban hành. Tuy nhiên, qua thực tiễn và tham khảo pháp luật một số quốc gia về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thấy rằng, hiện tại pháp luật Việt Nam đã có đầy đủ các quy định để có thể kiểm soát được thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, cụ thể như các quy định về kê khai tài sản, thu nhập, nộp lại quà tặng, thuế thu nhập cá nhân, thanh toán không sử dụng tiền mặt, thu hồi tài sản tham nhũng... Vấn đề là những quy định đó chưa được thực hiện một cách hiệu quả, Nhà nước chưa kiểm soát được thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, song nguyên nhân cơ bản nhất đó là trong khi nguồn lực còn hạn chế thì pháp luật nước ta lại quy định kiểm soát tài sản của một số lượng rất lớn công chức. Ngoài ra, còn một số nguyên nhân khác như: tài sản, thu nhập bị kiểm soát chưa bao quát hết được các khoản thu nhập của công chức; giao cho quá nhiều đầu mối thực hiện việc kiểm soát; thực thi việc thanh toán không sử dụng tiền mặt hiệu quả kém; thiếu các cơ chế hữu hiệu ngoài biện pháp hình sự để tịch thu tài sản tham nhũng của công chức...

Để hoàn thiện khuôn khổ pháp luật hiện hành về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, cần thực hiện một số giải pháp như sau:

- Nghiên cứu khả năng kiểm soát thu nhập của toàn bộ nhân dân thông qua tăng cường quản lý, kiểm soát thuế thu nhập cá nhân và sớm thực hiện việc thanh toán không dùng tiền mặt. Đây có thể coi là biện pháp quan trọng và cơ bản nhất nhằm kiểm soát được thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Biện pháp này không chỉ giúp phát hiện những biến động đáng ngờ về tài sản, thu nhập của bản thân người có chức vụ, quyền hạn mà còn của người thân của họ. Thực tế cho thấy, tài sản tham nhũng có giá trị lớn thường được đứng tên người thân thích, nếu chỉ kiểm soát người có chức vụ, quyền hạn mà không kiểm soát được những người khác có khả năng nhận dịch chuyển tài sản bất hợp pháp thì hiệu quả của kiểm soát thu nhập và thu hồi tài sản tham nhũng sẽ không cao.

- Nghiên cứu thu hẹp phạm vi đối tượng kê khai tài sản, thu nhập để bảo đảm thực hiện một cách hiệu quả. Hiện nay, quy định của pháp luật nước ta về phạm vi đối tượng kiểm soát thu nhập (thông qua kê khai tài sản, thu nhập) quá rộng, trong khi khả năng và điều kiện của Việt Nam chưa cho phép kiểm tra, xác minh được toàn bộ các bản kê khai tài sản, thu nhập đó. Các nước trên thế giới, khi lựa chọn đối tượng người có chức vụ, quyền hạn để kiểm soát thu nhập, các quốc gia thường dựa trên 2 tiêu chí đó là: (i) Trách nhiệm hoặc chức năng và (ii) Cấp bậc vị trí dựa trên ngạch bậc⁽³⁾. Việc lựa chọn đối tượng kiểm soát thu nhập dựa trên trách nhiệm hay chức năng nghĩa là xác định đối tượng theo chức trách (quản lý nguồn thu, quản lý việc mua sắm công, cấp phúc lợi, cấp đất...). Nếu xác định đối tượng theo tiêu chí này thì thông thường phạm vi đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập sẽ rất rộng, vì công chức nắm giữ vị trí “nguy cơ” này thường khá lớn. Việc lựa chọn đối tượng kiểm soát thu nhập theo cấp bậc, vị trí dựa trên ngạch bậc có nghĩa là chỉ tập trung vào các công chức cao cấp có nhiều quyền lực, có nguy cơ tham nhũng lớn. Ưu điểm của giải pháp này là được xây dựng trên mô hình kim tự tháp về phạm vi đối tượng nên việc phân cấp và áp dụng các biện pháp kiểm soát dễ dàng và hiệu quả hơn.

Như vậy, có thể thấy phương án (2) là lựa chọn phù hợp trong điều kiện thực tiễn Việt Nam hiện nay, theo đó, người có chức vụ càng cao thì càng bị kiểm soát chặt chẽ. Áp dụng phương án này sẽ có điều kiện tập trung nguồn lực để bảo đảm hoạt động kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn đi vào thực chất, hiệu quả.

- Điều chỉnh các quy định pháp luật về phạm vi tài sản, thu nhập và nội dung kiểm soát. Chẳng hạn, tiền lãi từ ngân hàng, tiền chênh lệnh giữa giá trị thực tế và giá trị theo bảng giá do Nhà nước ban hành trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thu nhập từ đầu tư sản xuất nông nghiệp hiện nay chưa được coi là thu nhập thuộc diện kê khai chịu thuế thu nhập. Đây là một kẽ hở lớn trong việc kiểm soát tài sản tham nhũng, vì vậy cần được sửa đổi, bổ sung. Ngoài ra pháp luật cần quy định cơ chế thích hợp nhằm bảo đảm kiểm soát được các khoản chi tiêu của công chức và người thân của họ mà vượt quá nhiều lần so với thu nhập bình thường, ví dụ như các khoản chi cho con đi du học hay đi du lịch nước ngoài...

- Sửa đổi quy định pháp luật để thu hẹp phạm vi chủ thể tham gia kiểm soát việc việc kê khai tài sản, thu nhập. Như đã đề cập, quy định về chủ thể thực hiện kiểm soát việc kê khai tài sản, thu nhập như hiện nay là quá rộng (các cơ quan, tổ chức, đơn vị có người kê khai tài sản, thu nhập đồng thời là chủ thể quản lý việc kê khai và kiểm tra, xác minh tính trung thực của việc kê khai) trong khi năng lực, kinh nghiệm của nhiều chủ thể hạn chế, người đứng đầu còn nể nang, né tránh. Đây chính là một trong những nguyên nhân quan trọng khiến cho việc kê khai tài sản, thu nhập trở nên hình thức, không có hiệu quả.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2016

(1) Viện Khoa học pháp lý (2006): Từ điển Luật học, Nxb Bách khoa - Nxb Tư pháp, tr.674.

(2) Thanh tra Chính phủ: Đề tài khoa học “Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn”, Hà Nội, 2012.

(3) Ngân hàng Thế giới (2012): Việc công, lợi ích tư: Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai thu nhập, tài sản, Bộ tài liệu của chương trình thu hồi tài sản thất thoát Star.

Tài liệu tham khảo

1. Thanh tra Chính phủ - Cục Chống tham nhũng (2012):  Đề tài khoa học “Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn”.

2.Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam (2012): Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 khóa XI “về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí”.

3. Nguyễn Thị Hồi:Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng của một số nước trên thế giới, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 7/2016, tr.44-49.

4. Lã Văn Huy (2013):  Pháp luật về phòng, chống tham nhũng của Xinhgapo và bài học cho Việt Nam, luận văn thạc sỹ Luật học, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.

5. Jeremy Pope:Vai trò của Nghị viện trong hạn chế tham nhũng, tr.55-72.

6. Thanh tra Chính phủ: Một số kinh nghiệm quốc tế về phòng chống tham nhũng, Nxb Lao động, Hà Nội, 2014.

7. Văn phòng Quốc hội: Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới Hà Nội, 2014.

8. Nguyễn Mạnh Cường, Hoàng Nam Hải (2014), Cơ chế giám sát hoạt động của các cơ quan tư pháp, Cuốn Cải cách tư pháp vì một nền tư pháp liêm chính, Nxb Đại học Quốc gia.

PGS, TS Vũ Công Giao

Đại học quốc gia Hà Nội

ThS Hoàng Nam Hải

Văn phòng Quốc hội