Rất nhiều nghiên cứu trên thế giới đều chỉ ra rằng áp dụng hạn ngạch giới (gender quotas) tạo ra được một bước nhảy về số lượng nữ giới tham gia cơ quan dân cử⁽¹⁾. Thực tế cho thấy, các quốc gia có tỷ lệ nữ giới cao trong nghị viện đều là các quốc gia có áp dụng những hình thức khác nhau của hạn ngạch giới⁽²⁾. 

Hệ thống hạn ngạch nhằm bảo đảm nữ giới chiếm ít nhất một số lượng có ý nghĩa thực chất đối với quá trình ra quyết sách chứ không phải chỉ có một vài người mang tính đại diện hình thức trong đời sống chính trị. Theo đó, tỷ lệ nữ giới tối thiểu tùy thuộc quy định của từng quốc gia từ 20, 30 đến 40%, hoặc thậm chí để bảo đảm cân bằng giới tính thật sự với tỷ lệ 50 - 50. Ở một số nước, hạn ngạch được xem như một biện pháp tạm thời, tuy nhiên đa số các nước không giới hạn việc sử dụng hạn ngạch trong một thời gian cụ thể. Hạn ngạch giới có ba hình thức chính là (1) ghế dành riêng; (2) hạn ngạch ứng cử viên nữ; và (3) hạn ngạch tự nguyện của các đảng chính trị.

Trong khi ghế dành riêng điều chỉnh số lượng nữ được bầu, thì hai hình thức còn lại quy định số lượng nữ giới tối thiểu trong danh sách ứng cử viên, dưới hình thức một yêu cầu pháp lý (hình thức 2) hoặc như là một biện pháp tự nguyện có ghi trong điều lệ của đảng chính trị (hình thức 3).  

1. Ghế dành riêng cho nữ giới vào cơ quan dân cử

Biện pháp ghế dành riêng đã xuất hiện từ những năm 1930, đến nay đã trở nên phổ biến, đặc biệt là ở các quốc gia sử dụng hệ thống bầu cử đa số. Mặc dù ghế dành riêng được áp dụng cho nhiều đối tượng khác nhau, nhưng nghiên cứu này chỉ tập trung vào ghế dành riêng cho nữ giới trong nghị viện và các cơ quan lập pháp ở địa phương, khu vực châu Á, khu vực có điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội khá tương đồng với Việt Nam.

Một số quốc gia trên thế giới đã đưa biện pháp ghế dành riêng cho nữ giới trong các cơ quan dân cử cấp quốc gia và địa phương vào hiến pháp hoặc luật bầu cử quốc gia.

Ghế dành riêng cho nữ giới có thể được xác định thông qua hình thức bầu cử gián tiếp hoặc bổ nhiệm, cũng có thể được các công dân xác định thông qua bầu cử phổ thông, trực tiếp. 

Hình thức bầu cử trực tiếp: ghế dành riêng được xác định thông qua một quá trình dân chủ, trong đó, các nữ ứng cử viên đại diện cho các đảng khác nhau hoặc ứng cử viên độc lập cạnh tranh trực tiếp với nhau thông qua bầu cử trực tiếp mà kết quả được xác định bởi lá phiếu phổ thông của cử tri.

Hình thức bầu cử gián tiếp: nữ ứng cử viên nhận được vị trí ghế dành riêng nhờ vào sự bảo trợ, ủng hộ của lãnh đạo, các đảng chính trị hoặc của các nghị sĩ.

Hình thức bổ nhiệm: các ứng cử viên nhận được vị trí vào ghế dành riêng nhờ sự bổ nhiệm bảo trợ (patronage appointment) của lãnh đạo, các đảng chính trị, hoặc của các nghị sĩ.

Tuy nhiên, có những ý kiến phản đối ghế dành riêng cho nữ giới vì sự thiếu tính hợp pháp hoặc thiếu tính công bằng trong bầu cử. Vì vậy, khi áp dụng biện pháp này, mỗi quốc gia cần nắm vững Điều 4 Công ước của Liên Hợp quốc về loại bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW), trong đó nhấn mạnh “các biện pháp đặc biệt tạm thời nhằm đẩy mạnh bình đẳng trên thực tế giữa nam và nữ sẽ không bị coi là phân biệt đối xử”. Định kiến văn hóa truyền thống trọng nam khinh nữ gây nên những thiệt thòi đối với nữ giới về quyền chính trị và dân sự, vì vậy, tỷ lệ nữ tham gia các cơ quan dân cử trên thế giới, đặc biệt ở khu vực châu Á là rất thấp. Những biện pháp này là một cách hỗ trợ phụ nữ để họ có điểm khởi đầu công bằng với nam giới, đặc biệt là trong đời sống chính trị. 

2. Kinh nghiệm ở một số quốc gia châu Á

Tính đến tháng 10-2010, khu vực châu Á - Thái Bình Dương có 8 quốc gia áp dụng ghế dành riêng cho nữ giới ở cấp độ vùng đó là Ápganixtan, Bănglađét, Ấn Độ, Nêpan, Pakitxtan, Papua Niu Ghinê, Philíppin, Đông Timo. Các chính sách tương tự được áp dụng ở cấp địa phương với thành công đáng kể, bao gồm 30% ghế dành riêng cho phụ nữ trong hội đồng làng của Ấn Độ, Bănglađét và Pakitxtan(3).

Kinh nghiệm tại Ápganítxtan

Hiến pháp mới của Ápganítxtan được thông qua vào tháng 1-2004, cho phép nữ giới tham gia vào cả hai Viện trong Quốc hội. Ðiều 83 đã chỉ rõ, đối với Wolesi Jirga (Hạ viện): “Thành viên của Wolesi Jirga do người dân bầu thông qua các cuộc bầu cử tự do, rộng rãi, bí mật và trực tiếp. Nhiệm vụ của họ sẽ kết thúc vào ngày đầu tiên của Saratan, năm thứ năm sau cuộc bầu cử và các đại biểu mới bắt đầu nhiệm kỳ. Số lượng thành viên trong Wolesi Jirga, tỷ lệ với dân số của từng vùng, sẽ không quá 250 người. Khu vực bầu cử và các vấn đề liên quan sẽ được xác định theo luật bầu cử. Trong luật bầu cử, các biện pháp sẽ được lựa chọn theo hệ thống bầu cử để đem lại sự đại diện tổng thể và công bằng cho tất cả mọi người dân, và ít nhất hai đại biểu nữ sẽ được bầu từ mỗi tỉnh”.

Hiến pháp đã cụ thể hóa số ghế và ít nhất mỗi tỉnh có hai phụ nữ được bầu trực tiếp vào Wolesi Jirga. Như vậy, ít nhất 68 phụ nữ của 34 tỉnh sẽ được vào Hạ viện, tương đương với 27,3%. Tuy nhiên, Hiến pháp không xác định cụ thể loại hệ thống bầu cử cũng như không xác định phương thức bảo đảm ghế dành riêng cho phụ nữ. Ðối với Meshrano Jirga (Thượng viện), Hiến pháp trao cho Tổng thống quyền chỉ định 1/3 thành viên, trong số đó một nửa phải là phụ nữ. Ít nhất 1/4 số ghế trong các hội đồng tỉnh được dành riêng cho phụ nữ.

Ápganítxtan đã lựa chọn hệ thống bầu cử bỏ phiếu đơn nhất không chuyển đổi (SNTV) đối với Hạ viện, với các khu vực bầu cử đa thành viên.

Thực hiện Hiến pháp, Ủy ban bầu cử quy định số đại biểu Hạ viện cho mỗi tỉnh theo quy mô dân số. Ví dụ, trong 33 ghế được phân bổ cho Kabul, có 9 ghế dành cho phụ nữ. Theo hệ thống này, các ứng viên có số phiếu cao nhất trong mỗi tỉnh sẽ được chọn cho tới khi tất cả những ghế chung được chọn xong, không phân biệt giới tính. Nếu số lượng đại biểu được chọn trong cuộc bầu cử cạnh tranh chung ít hơn mức quy định thì những nữ đại biểu đạt được số phiếu cao nhất trong mỗi tỉnh sẽ được chọn vào ghế dành riêng cho phụ nữ.

Cuộc bầu cử lập pháp tháng 9-2005 thu hút 2835 ứng viên tranh cử vào Hạ viện, trong đó có 344 ứng viên nữ (12,1%). Kết quả 68 ứng viên nữ trong số 249 ứng viên (chiếm 27,3%) được bầu vào Hạ viện, đưa Ápganítxtan lên vị trí thứ 24 trong Liên minh Nghị viện (IPU). Số lượng ứng viên nữ tham gia tranh cử vào các cơ quan nghị viện tháng 9-2010 đã đạt con số kỷ lục. Ít nhất 406 ứng viên nữ tham gia, so với 382 trong năm 2005, trong số đó có 69 người đã được bầu (nhiều hơn 1 ghế so với số ghế dành riêng cho nữ), chiếm 27,7% số ghế trong nghị viện.

Kinh nghiệm của Ấn Độ

Tại Ấn Ðộ, Hiến pháp quy định phụ nữ nắm giữ 33% số ghế thông qua bầu cử trực tiếp ở các cơ quan chính quyền thị xã và chính quyền nông thôn - panchayats (các hội đồng làng đưa ra quyết sách về các vấn đề rất quan trọng trong cộng đồng địa phương). Một phần ba số vị trí lãnh đạo hội đồng làng, còn gọi là pradhan, được dành cho phụ nữ. Ðây là biện pháp gây nhiều tranh cãi ở Ấn Ðộ. Biện pháp này được đưa ra từ năm 1993 nhằm chống nghèo đói, khôi phục nền quản trị địa phương và các hội đồng làng. Tuy nhiên, giữa các bang có sự khác nhau do luật bầu cử, một số bang nâng tỷ lệ nữ giới lên 50% đối với cả panchayats và các đô thị tự trị (ví dụ tại Andhra Pradesh, Kerala, Maharashtra và Tripura), trong khi các bang khác chỉ nâng tỷ lệ đối với panchayats (ví dụ tại Assam, Bihar, Chhattisgarh, Himachal Pradesh, Madhya Pradesh, Manipur, Rajasthan, Uttarakhand và Tây Bengal). 

Các nghiên cứu cũng ghi nhận tác động của giới đối với việc ban hành chính sách, đặc biệt, các hội đồng làng do nữ giới đứng đầu ưu tiên vấn đề cơ sở hạ tầng công cộng liên quan đến cung cấp nước sạch, trong khi các hội đồng làng do nam giới đứng đầu quan tâm hơn đến việc làm. Các nhà lập pháp nữ ở các ghế dành riêng cho đẳng cấp thấp và các bộ lạc thiểu số tập trung tương đối nhiều vào sức khỏe và giáo dục ban đầu, có xu hướng ủng hộ các đạo luật “thân thiện với phụ nữ”, như các đạo luật liên quan đến quyền thừa kế, và ủng hộ các chính sách tái phân bổ, như cải cách đất đai. Ngược lại, các nhà lập pháp nữ đẳng cấp cao không có bất kỳ tác động nào đối với các đạo luật “thân thiện với phụ nữ”, phản đối cải cách đất đai, đầu tư cao hơn cho giáo dục và giảm chi tiêu xã hội^([1]4).

Kinh nghiệm ở Pakítxtan

Ở Pakítxtan, các Hiến pháp năm 1956, 1962, 1970, 1973 và 1985 đều có quy định về ghế dành riêng cho nữ giới ở nghị viện quốc gia và hội đồng địa phương. Tuy nhiên, phân bổ này chỉ giới hạn ở mức 5 - 10 %, và chỉ được tiến hành thông qua bầu cử gián tiếp giữa các nghị sĩ. Hiện nay, 60 trong số 342 ghế (17,5%) trong nghị viện quốc gia được dành cho nữ giới. Các ghế này được phân bổ cho các đảng chính trị tỷ lệ với các tỉnh, theo kết quả bầu cử. Các đảng đề cử và bầu nữ đại biểu vào các ghế đặc biệt. Trong cuộc bầu cử năm 2008, 76 phụ nữ được bầu vào nghị viện quốc gia (22%), trong đó chỉ 4% phụ nữ là bộ trưởng. Ở các địa phương, áp dụng hạn ngạch 33% nữ giới trong hội đồng huyện, thành phố (tehsil). Tổng cộng, ở tất cả các cấp, 40.000 ghế được dành cho nữ, tạo ra sức ảnh hưởng nhất dịnh đối với chương trình nghị sự và các ưu tiên về chính sách ở địa phương. Đáng chú ý, nhiều nữ đại biểu được bầu không biết chữ, còn trẻ, thuộc nhóm yếu thế trong xã hội.

Kinh nghiệm ở Bănglađét

Ở Bănglađét, Hiến pháp sau độc lập năm 1972 dành 15 trong số 315 (4,7%) ghế của nghị viện cho nữ. Năm 1978, con số này tăng gấp đôi sau tuyên bố của tổng thống. Tuy nhiên đây được xem như một biện pháp tạm thời và hết hiệu lực năm 1987. Vì vậy, trong tổng tuyển cử năm 1988, tỷ lệ nữ nghị sĩ giảm từ 10,6% xuống 1,3%. Ghế dành riêng được tái áp dụng từ năm 1990 đến 2001. Điều 65 (3) trong Hiến pháp sửa đổi năm 2004 nâng số ghế trong nghị viện dành cho nữ thêm 45 ghế (13%), thông qua bầu cử gián tiếp. Các nữ ứng viên cũng có thể tranh cử các ghế khác trong tổng tuyển cử. Trong cuộc bầu cử năm 2008, tỷ lệ nữ ứng viên trúng cử tăng lên 19%, với 18 ứng viên nữ thắng cử trực tiếp. Tuy nhiên, cách thức áp dụng ghế dành riêng này vấp phải chỉ trích. Việc bầu cử gián tiếp làm giảm tính hợp pháp, do đảng lãnh đạo thường sử dụng quá trình này để củng cố đa số ghế trong Nghị viện. Tỷ lệ ghế dành riêng 13% khá thấp. Hơn nữa, nữ do lãnh đạo đảng bổ nhiệm vào các vị trí này thường có ít kinh nghiệm chính trị. Điều này làm mất đi khả năng đảm nhiệm vai trò độc lập của họ. Một số nữ nghị sĩ không ủng hộ mạnh mẽ các quyền của nữ giới.

Cách thực thi chính sách này cho thấy ghế dành riêng không thực sự đồng nghĩa với việc trao quyền cho nữ giới. Trên thực tế, việc áp dụng chính sách này đã ngăn cản việc thực thi các chính sách hiệu quả khác như hạn ngạch giới đối với quá trình đề cử ứng viên trong các đảng chính trị chính.

3. Liên hệ với Việt Nam hiện nay

Hiện nay, Việt Nam đang áp dụng hạn ngạch giới tối thiểu 35% cho nữ ứng cử viên Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) được quy định trong Luật bầu cử Đại biểu Quốc hội và HĐND năm 2015. Việc áp dụng hạn ngạch cho nữ ứng cử viên là điều kiện cần nhưng chưa phải là điều kiện đủ để bảo đảm đạt được chỉ tiêu về số lượng nữ đại biểu dân cử mà Đảng và Nhà nước đã đặt ra. Việt Nam có thể cân nhắc áp dụng ghế dành riêng cho nữ giới vào các cơ quan dân cử, tham khảo kinh nghiệm từ một số quốc gia trên thế giới, trong đó cần lưu ý một số điểm sau:

Thứ nhất, biện pháp ghế dành riêng có thể được xem như một biện pháp tạm thời; khi đạt mục tiêu đề ra, có thể bãi bỏ. Tuy nhiên, thời điểm bỏ áp dụng ghế dành riêng cần phải được tính toán kỹ lưỡng sau khi văn hóa bình đẳng giới đã thấm sâu vào nhận thức của cử tri, của lãnh đạo đảng để bảo đảm khi bỏ biện pháp ghế dành riêng, tỷ lệ nữ không giảm sút đột ngột như trong trường hợp của Bănglađét.

Thứ hai, hình thức xác định vị trí ghế dành riêng cho nữ giới vào nghị viện có ảnh hưởng đến thực chất việc trao quyền cho phụ nữ. Khi lựa chọn ghế dành riêng thông qua bầu cử gián tiếp hoặc bổ nhiệm, lãnh đạo đảng và các đại biểu dân cử cần lưu ý chọn và bổ nhiệm hoặc bầu gián tiếp cho những nữ ứng cử viên có kinh nghiệm chính trị và có năng lực, rút kinh nghiệm từ thực tiễn của một số quốc gia, trong đó có Bănglađét, tránh bổ nhiệm những nữ đại biểu thiếu kinh nghiệm chính trị, chưa có ý thức bình đẳng giới, dẫn đến việc tăng tỷ lệ đại biểu dân cử nữ chưa đi đôi với trao quyền cho nữ giới một cách thực chất. Để bảo đảm những đại biểu nữ được bầu gián tiếp hoặc bổ nhiệm vào các cơ quan dân cử có chất lượng tương đương, các tiêu chuẩn lựa chọn đại biểu dân cử phải rõ ràng và cần có một ủy ban kiểm tra chất lượng và quy trình bầu gián tiếp hoặc bổ nhiệm những ghế dành riêng này. 

Thứ ba, ghế dành riêng phát huy hiệu quả tốt nhất khi được luật hóa thông qua quá trình thay đổi hiến pháp và luật pháp. Để có những thay đổi tích cực, hiệu quả, cần thúc đẩy sự tham gia của các nữ nghị sĩ trong quốc hội cũng như trong các ủy ban dự thảo hiến pháp và ủy ban giám sát hiến pháp, đồng thời cần có sự tư vấn về kỹ thuật của các tổ chức quốc tế.

Thứ tư, ghế dành riêng cho nữ giới phát huy tác dụng rõ rệt hơn ở các quốc gia có quy định tỷ lệ phần trăm số ghế dành riêng cho nữ giới cao hơn.

Thứ năm, trong thực hiện chính sách ghế dành riêng, cần có quy định cụ thể về thứ tự sắp xếp của các ứng cử viên trên danh sách bầu cử, bảo đảm các ứng cử viên nữ không bị xếp dưới cùng danh sách bầu cử; đồng thời có hình thức xử phạt đối với việc không tuân thủ quy định.

Thứ sáu, việc quy định cụ thể về số lượng ghế dành riêng hoặc tỷ lệ ghế dành riêng và cách thức phân bổ và bầu ghế dành riêng cho nữ giới trong hiến pháp hoặc luật bầu cử là đặc biệt quan trọng đối với việc trao quyền và tăng tỷ lệ nữ giới trong cơ quan dân cử khi áp dụng biện pháp ghế dành riêng cho nữ giới. Việt Nam có thể cân nhắc áp dụng ghế dành riêng cho nữ giới vào Quốc hội áp dụng số lượng tối thiểu hai ghế dành riêng cho mỗi tỉnh.  Như vậy, chúng ta sẽ tránh được tình trạng có những tỉnh không có hoặc có quá ít nữ đại biểu Quốc hội.

Thứ bảy, thành phần đại biểu nữ được lựa chọn để bổ nhiệm hoặc bầu gián tiếp vào các ghế dành riêng cần phản ánh sự đa dạng của giai cấp, tầng lớp dân cư, địa lý, để quá trình hoạch định chính sách và pháp luật phản ánh được nhu cầu và lợi ích của các tầng lớp nữ khác nhau trong xã hội. 

Nếu Việt Nam áp dụng biện pháp ghế dành riêng và nâng cao được số lượng và chất lượng tham gia các cơ quan dân cử của nữ giới thì việc nữ giới tham gia hiệu quả vào các cơ quan dân cử sẽ góp phần thay đổi các ưu tiên chính sách, thay đổi nhận thức về năng lực của nữ giới, cải thiện các cơ hội bầu cử của nữ giới.

______________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 4-2017

(1) Xem Drude Dahlerup: “Quotas - A Jump to Equality? The Need for International Comparisons of the Use of Electoral Quotas to obtain Equal Political Citizenship for Women” trong

Regional Workshop on The Implementation of Quotas: Asian Experiences, 2002, tr.3.

(2) 20 nước có tỷ lệ nữ giới tham gia nghị viện cao nhất trên thế giới đều áp dụng các hình thức khác nhau của hạn ngạch giới. Xem Liên minh Nghị viện, Women in Parliament: 20 years in Review, tr.13.

(3), (4): UNDP 2012: Gender equality in elected
Office in Asia - Pacific: Six actions to expand and women’s empowerment, p.31, 36.

TS Lương Thu Hiền

Trung tâm Nghiên cứu Giới và Lãnh đạo nữ,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh