1. Chính sách Biển Đông của Mỹ dưới thời Tổng thống Donald Trump

Quá trình chuyển giao quyền lực từ Chính quyền Obama sang Chính quyền D.Trump đã không làm thay đổi chính sách với Biển Đông của Mỹ như một số dự đoán. Thời gian đầu, Chính quyền D.Trump thể hiện cách tiếp cận khá cầm chừng trong vấn đề Biển Đông, không có nhiều phát ngôn, tuy vẫn duy trì một số hành động trên thực địa. Cùng với việc phải tập trung giải quyết vấn đề hạt nhân Triều Tiên, đã khiến nhiều nước khu vực lo ngại Mỹ có những dàn xếp với Trung Quốc trong vấn đề Biển Đông để đổi lấy sự hậu thuẫn trong gây sức ép với Triều Tiên. Tuy nhiên, kể từ chuyến thăm Indonesia của Phó Tổng thống Mike Pence (tháng 4-2017), Mỹ đã có nhiều phát ngôn và một số hoạt động trên cả ba nhóm biện pháp: ngoại giao, pháp lý và thực địa. Các biện pháp thực địa vẫn được Mỹ ưu tiên nhất, song hai mặt trận chính trị - ngoại giao và pháp lý đang từng bước được quan tâm.   

Về chính trị - ngoại giao, Chính quyền D.Trump thể hiện sự phân vai khá rõ rệt trong những phát ngôn đầu tiên về Biển Đông. Trong thư gửi Thượng Nghị sỹ Ben Cardin (công bố cuối tháng 1-2017), ông Rex Tillerson, Ngoại trưởng Mỹ, đã thể hiện lập trường khá cứng rắn và thiên về sử dụng biện pháp quân sự với Trung Quốc; khẳng định: “nếu có một sự cố bất ngờ xảy ra, Mỹ và các đồng minh phải có đủ khả năng ngăn cản Trung Quốc tiếp cận và sử dụng các đảo nhân tạo để đe dọa Mỹ hoặc các đồng minh đối tác... Phải sẵn sàng chấp nhận rủi ro để răn đe các hành động gây bất ổn và trấn an các đồng minh, đối tác rằng Mỹ sẽ sát cánh cùng những nước này trong bảo đảm các nguyên tắc và quy chuẩn quốc tế”⁽¹⁾. Trong chuyến thăm Nhật Bản, Bộ trưởng Quốc phòng James Mattis khẳng định “Mỹ phải vận dụng mọi biện pháp ngoại giao có thể để giải quyết thỏa đáng vấn đề Biển Đông”⁽²⁾.

Tổng thống D.Trump cùng các quan chức cấp cao của Chính quyền (Ngoại trưởng Rex Tillerson, Bộ trưởng Quốc phòng James Mattis, và Tư lệnh Bộ Chỉ huy Thái Bình Dương Harry Harris) đều có phát biểu tái khẳng định lập trường căn bản của Mỹ, như: không tôn tạo, xây dựng hay quân sự hóa quy mô lớn các cấu trúc; không sử dụng các đảo nhân tạo để cưỡng ép các bên yêu sách khác... Mỹ cũng đưa vấn đề Biển Đông trở lại thảo luận tại các diễn đàn quốc tế, như: Hội nghị Thượng đỉnh G7 tại Sicily, Hội nghị An ninh châu Á tại Singapore, và Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN cùng các Hội nghị liên quan tại Manila (8-2017). Đếnnay, phát biểu của Bộ trưởng Quốc phòng JamesMattis tại Đối thoại Shangri-la (6-2017) được coi là tuyên bố đầy đủ và toàn diện nhất của Mỹ về Biển Đông, có một số điểm tiếp nối chính sách của Chính quyền Obama,như:cam kết thực thi quyền tự do hàng hải - hàng không ở Biển Đông, phản đối quân sự hóa, kêu gọi thực thi phán quyết của Tòa Trọng tài. Điểm mới là ông James Mattis không chỉ dừng ở mức “lo ngại”, mà “phản đối” các yêu sách hàng hải quá đáng, những hành động của Trung Quốc nhằm đơn phương thay đổi nguyên trạng, xâm hại lợi ích của quốc tế, làm xói mòn trật tự hiện hành...⁽³⁾.

Về mặt pháp lý, tại Đối thoại Shangri-la, Bộ trưởng Quốc phòng James Mattis khẳng định “phán quyết năm 2016 của Tòa Trọng tài Thường trực về vụ kiện Biển Đông của Philippines là có tính ràng buộc... Các bên yêu sách cần lấy đó là cơ sở để quản lý hòa bình các tranh chấp ở Biển Đông”. Sau phiên Đối thoại chiến lược ba bên (ngày 7-8-2017) tổ chức bên lề Hội nghị Bộ trưởng EAS (Manila), Ngoại trưởng Rex Tillerson cùng các đồng cấp Nhật Bản và Australia đã ra Tuyên bố chung, trong đó kêu gọi “Trung Quốc và Philippines tuân thủ phán quyết năm 2016 của Tòa Trọng tài về vụ kiện Philippines - Trung Quốc, bởi phán quyết này không thể đảo ngược, và có tính chất ràng buộc đối với cả hai bên”⁽⁴⁾. Trong các tiếp xúc ở cấp làm việc, Mỹ vẫn luôn chủ động đề nghị Việt Nam phối hợp công khai về vấn đề phán quyết. Trong chuyến thăm Việt Nam vào tháng 11-2017, Tổng thống D.Trump cho biết ông sẵn sàng làm trung gian hòa giải cho các tranh chấp tại Biển Đông. Đây là một động thái thể hiện Mỹ tiếp tục quan tâm và gửi đi thông điệp đến các bên tranh chấp rằng: cơ chế giải quyết đã có, vấn đề hiện nay là thực thi trên thực tế.

Bên cạnh các phát ngôn, Chính quyền D.Trump cũng từng bước đẩy mạnh mặt trận pháp lý thông qua các hoạt động trên thực địa, nổi bật nhất là 4 cuộc tuần tra tự do hàng hải (FONOP) của các tàu khu trục USS Dewey (5-2016), USS Stethem (7-2016) và USS John S.Mc Cain (8-2017) và tháng 11-2017 với việc lần đầu tiên Mỹ tiến hành FONOP đồng thời tại cả Hoàng Sa và Trường Sa, ngay sau khi Tổng thống D.Trump kết thúc chuyến thăm châu Á - Thái Bình Dương. Tàu khu trục USS Dewey tiến hành diễn tập (trục vớt người bị nạn) trong phạm vi 12 hải lý quanh bãi Vành Khăn thuộc quần đảo Trường Sa, qua đó, đưa ra thông điệp rõ ràng và mạnh mẽ rằng: thực thể này không được hưởng lãnh hải, bất chấp các hoạt động tôn tạo tại đây. Đây là lần đầu tiên Mỹ đưa tàu chiến vào hoạt động trong phạm vi 12 hải lý của một thực thể nhân tạo do Trung Quốc bồi đắp ở Biển Đông, điều mà Chính quyền Obama “không thực hiện được dù nội bộ Mỹ nhiều lần kêu gọi (Chính quyền Obama cũng đã cử tàu khu trục di chuyển vào phạm vi 12 hải lý quanh một số cấu trúc, nhưng chỉ là “qua lại vô hại”). Trong khi đó, tàu khu trục USS Stethem di chuyển vào phạm vi 12 hải lý quanh đảo Tri Tôn thuộc Hoàng Sa để phủ định đường cơ sở thẳng của Trung Quốc tại quần đảo này và việc Trung Quốc yêu cầu các nước khác phải thông báo trước cho tàu đi qua vừng 12 hải lý quanh các cấu trúc. Tàu khu trục USS John S.McCain thực hiện cuộc tuần tra tự do hàng hải thứ hai của Mỹ trong phạm vi 12 hải lý quanh bãi đá Vành Khăn trong năm 2017, ngầm báo hiệu các FONOP sẽ được Mỹ tiến hành thường xuyên hơn trong thời gian tới. Ba hoạt động nói trên có ý nghĩa pháp lý rất lớn, có tác dụng khơi lại một số nội dung quan trọng trong phán quyết của Tòa Trọng tài trước thềm một số sự kiện đa phương quan trọng ở khu vực như Hội nghị cấp cao ASEAN, EAS và tuần lễ cấp cao APEC.

Cùng với đó, Chính quyền D.Trump đã điều động hai đội tàu sân bay tấn công số 1 (2-2017) và số 5 (9-2017) hoạt động tại Biển Đông; điều máy bay chiến đấu bay qua và diễn tập trên không phận Biển Đông. Mỹ cũng tiến hành tuần tra chung với Philippines ở biển Sulu (ngay gần Biển Đông vào tháng 6-2017); tham gia cuộc tập trận đa phương thường niên Malabar với Nhật Bản và Ẩn Độ (7-2017)... Đầu tháng 9-2017, Bộ trưởng Quốc phòng JamesMattis đã thông qua một kế hoạch thực hiện FONOPdo Bộ Chỉ huy Thái Bình Dương soạn thảo, theo đó Mỹ sẽ tiến hành ít nhất 2 FONOPtại Biển Đông trong những tháng tới⁽⁵⁾.

Như vậy, chính sách của Mỹ đối với vấn đề Biển Đông về tổng thể có một số điểm đáng chú ý:(i) Chính quyền D.Trumptừng bước thể hiện lập trường rõ ràng và nhất quán hơn ở tất cả các cấp, tiếp nối những nét lớn trong chính sách của chính quyền tiền nhiệm; (ii) Một số biện pháp trên thực địa có phần cứng rắn và quyết liệt hơn so với Chính quyền Obama.

Từ thực tiễn hơn một năm đầu tiên cầm quyền, có thể dự báo từ nay đến 2020, chính sách Biển Đông của Chính quyền D.Trump nhiều khả năng sẽ có chiều hướng như sau:

Một là, lập trường của Mỹ về vấn đề Biển Đông sẽ được thể hiện rõ ràng và mạnh mẽ hơn, trong đó, tiếp tục duy trì các thành tố cơ bản như: (1) khẳng định tầm quan trọng của việc bảo đảm hòa bình, ổn định, an ninh, an toàn, tự do hàng hải và hàng không ở Biển Đông; đề cao luật pháp quốc tế, trong đó có phán quyết của Tòa Trọng tài, UNCLOS và các nguyên tắc đã được ASEAN nhất trí, tôn trọng tiến trình ngoại giao và pháp lý, kiềm chế không đe dọa hoặc sử dụng vũ lực; (2) phê phán các hành động đơn phương, leo thang trên thực địa; (3) kêu gọi ASEAN thúc đẩy Trung Quốc cam kết tôn trọng luật pháp quốc tế, thực hiện cam kết không quân sự hóa các tiền đồn, không tiếp tục bồi đắp, cải tạo và quân sự hóa các khu vực tranh chấp, tôn trọng phán quyết của Tòa trọng tài; (4) Mỹ sẽ tiếp tục tiến hành chiến dịch tự do hàng hải (FONOP)⁽⁶⁾.

Hai là, các hoạt động thực địa (FONOP, tuần tra, diễn tập cứu hộ, tập trận hải quân chung...) sẽ được Mỹ tăng cường và tiến hành thường xuyên hơn nhằm tăng cường hiện diện quân sự, gia tăng ảnh hưởng, trấn an đồng minh và đối tác, răn đe các đối thủ (đặc biệt là Trung Quốc).

Ba là, tuy gia tăng hiện diện quân sự song Mỹ sẽ tiếp tục tránh để xảy ra các đụng độ, va chạm dẫn tới leo thang căng thẳng hoặc đối đầu với Trung Quốc khi chưa cần thiết, nhất là trong bối cảnh Chính quyền D.Trump còn chưa xử lý được nhiều vấn đề ưu tiên trong quan hệ với Trung Quốc như kinh tế - thương mại và vấn đề Triều Tiên.

2. Biển Đông trong quan hệ Mỹ - Việt Nam

Qua một số động thái được triển khai với Việt Nam trong thời gian qua, có thể thấy Chính quyền Tổng thống D.Trump tiếp tục kế thừa chính sách của Chính quyền Obama: coi trọng quan hệ Đối tác toàn diện với Việt Nam, đánh giá cao vai trò Việt Nam và quan hệ Việt - Mỹ; đánh giá cao sự phát triển của quan hệ hai nước theo hướng ổn định, mở rộng và làm sâu sắc các lĩnh vực hợp tác. Chính quyền mới tiếp tục duy trì và thúc đẩy việc triển khai các thỏa thuận, kết quả hợp tác của Chính quyền Tổng thống Obama; qua đó, góp phần duy trì đà quan hệ giữa hai nước trong thời gian qua, tạo điều kiện để quan hệ hai nước tiếp tục phát triển trong thời gian tới.

Qua các chuyến thăm lẫn nhau, lãnh đạo cấp cao hai nước đã nhất trí về việc cần tăng cường hơn nữa quan hệ Đối tác toàn diện, làm cho quan hệ đối tác ngày càng sâu rộng, thực chất, hiệu quả để phục vụ tốt hơn cho lợi ích của nhân dân hai nước, vì hòa bình, ổn định, hợp tác và phát triển tại châu Á - Thái Bình Dương.

Trong trao đổi với Việt Nam, phía Mỹ chia sẻ quan điểm: (1) Nhấn mạnh tầm quan trọng của tự do hàng hải, hàng không và quyền tiếp cận tự do và mở khu vực Biển Đông đối với cộng đồng quốc tế; (2) ủng hộ việc giải quyết hòa bình các tranh chấp trên cơ sở tôn trọng Luật pháp quốc tế, công ước Luật biển 1982, DOC và hoàn tất khung COC; (3) khẳng định sẵn sàng chia sẻ thông tin về tình hình Biển Đông với Việt Nam; (4) tiếp tục cho tàu chiến và máy bay hoạt động bảo đảm tự do hàng hải và hàng không tại Biển Đông (FONOP).

Phía Mỹ cam kết sẽ tiếp tục phối hợp với Việt Nam nhằm duy trì hoà bình, ổn định, tự do an toàn, an ninh hàng hải và hàng không tại Biển Đông; ủng hộ giải quyết tranh chấp thông qua các biện pháp hoà bình, dựa trên pháp luật quốc tế.

Cụ thể, phía Mỹ sẽ: (i) Tăng cường trao đổi với Việt Nam các thông tin tình báo về Biển Đông, thăm dò việc ta thiết lập kênh trao đổi thông tin trực tiếp về vấn đề này; (ii) Đề nghị Việt Nam chủ động bày tỏ quan ngại về tình hình Biển Đông; chủ động đề xuất các nội dung hai bên có thể hợp tác;  iii) Hỗ trợ tác động, phối hợp để thúc đẩy ASEAN có tiếng nói thống nhất trong vấn đề Biển Đông. VềPhán quyết của Toà Trọng tài, phía Mỹ sẽ đề nghị Việt Nam và một số nước khác tiếp tục tôn trọng, tránh việc để nội dung của Phán quyết bị chìm xuống; đề nghị Việt Nam công khai nêu một số nội dung của Phán quyết, như: phủ nhận đường 9 đoạn, thúc đẩy nghiên cứu biển, bảo vệ môi trường... Bên cạnh đó, phía Mỹ sẽ tăng cường các hoạt động FONOP, kể cả trong vùng 12 hải lý các đảo nhân tạo và đề nghị Việt Nam ủng hộ các hoạt động này. Đáng chú ý, phía Mỹ sẽ thúc đẩy hợp tác quốc phòng Việt - Mỹ, trong đó tập trung vào các hoạt động nâng cao năng lực hàng hải cho Việt Nam tại Biển Đông.

3. Xử lý quan hệ đối tác toàn diện Việt - Mỹ, góp phần bảo vệ chủ quyền biển, đảo

Thời gian tới, điều quan trọng nhất trong quan hệ với Mỹ là Việt Nam cần tăng “vị thế” và “thế chiến lược” của Việt Nam trong chính sách của Mỹ ở khu vực, để Việt Nam thực sự đóng vai trò quan trọng đối với các mục tiêu bảo đảm an ninh, ổn định, củng cố trật tự quốc tế và khu vực “dựa trên luật lệ”, phát huy vai trò xây dựng ASEAN đoàn kết, vững mạnh, độc lập và là đối tác kinh tế - thương mại ngày càng quan trọng của Mỹ, nhất là trong bối cảnh Mỹ tìm cách thúc đẩy chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương.

Trên cơ sở đó, Việt Nam cần tiếp tục thúc đẩy quan hệ Đối tác toàn diện Việt - Mỹ phát triển sâu sắc, thực chất, hiệu quả trên cả ba bình diện: song phương, khu vực và quốc tế, làm cho mặt hợp tác trở thành chủ đạo; khai thác tối đa tiềm năng của quan hệ Đối tác toàn diện và phục vụ tốt nhất mục tiêu phát triển, bảo vệ chủ quyền, an ninh, củng cố vị thế quốc tế của Việt Nam.

Cụ thể, vềchính trị - ngoại giao, tiếp tục đẩy mạnh ngoại giao cấp cao, tăng cường tiếp xúc với Chính quyền và Quốc hội của Mỹ, phối hợp thu xếp các chuyến thăm song phương của Lãnh đạo cấp cao hai nước, đẩy mạnh các hoạt động trao đổi đoàn các cấp và duy trì tiếp xúc cấp cao của hai bên tại các hội nghị quốc tế và khu vực.

Thúc đẩy quan hệ kênh Đảng và Quốc hội, cùng với đối ngoại Nhà nước, Việt Nam cần tranh thủ việc Mỹ công nhận và cam kết tôn trọng thể chế chính trị, tiến hành trao đổi qua kênh Đảng những nội dung ít nhạy cảm về chính trị. Đồng thời, Việt Nam cũng cần chủ động từng bước đẩy mạnh trao đổi giữa Quốc hội Việt Nam và hai Viện Quốc hội Mỹ nhằm tạo kênh trao đổi quan điểm và kinh nghiệm thực tế trong đáp ứng sự quan tâm của cử tri trên những vấn đề về phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi nước. Việt Nam cũng cần duy trì, mở rộng quan hệ với các Nghị sỹ và Trợ lý nghị sỹ (tiếp tục tổ chức các đoàn trợ lý thăm Việt Nam), qua đó, tranh thủ được sự ủng hộ của Quốc hội Mỹ đối với các vấn đề Việt Nam có lợi ích, nhất là vấn đề biển Đông.

Tăng cường công tác đối ngoại nhân dân, giao lưu nhân dân, thúc đẩy hữu nghị, hợp tác giữa các Bộ, ngành, địa phương; củng cố mạng lưới bạn bè Mỹ thân thiện, hữu nghị với Việt Nam trong các giới tại Mỹ, các tổ chức phi chính phủ (NGOs) và cộng đồng người Việt để ủng hộ công cuộc bảo vệ chủ quyền biển, đảo của Việt Nam...

Vềkinh tế - thương mại, Việt Nam cần tranh thủ tối đa, những thế mạnh của Mỹ về kinh tế, khoa học - kỹ thuật để phục vụ cho sự nghiệp CNH, HĐH đất nước, tạo thế cho Việt Nam trong quan hệ đối ngoại nói chung; đồng thời nghiên cứu đáp ứng một số quan tâm của Mỹ trong lĩnh vực này, bảo đảm không trái với lợi ích và nguyên tắc của Việt Nam trong quan hệ với Mỹ, bảo đảm sự gắn kết chiến lược với Việt Nam về mặt lợi ích một cách thực chất, làm bàn đạp để thúc đẩy các quan hệ khác.

Về an ninh - quốc phòng, tiếp tục triển khai hiệu quả các thoả thuận hai bên đã ký kết, đặc biệt là Kế hoạch hành động về hợp tác quốc phòng 3 năm (2018-2020) theo phương châm: từng bước, vững chắc với bước đi phù hợp, đáp ứng lợi ích của cả hai bên.

Theo tinh thần đó, cần thúc đẩy hợp tác trong các lĩnh vực thuộc lợi ích của Việt Nam, như: nâng cao năng lực an ninh hàng hải; thúc đẩy đào tạo, hợp tác quân y, tìm kiếm cứu nạn và hỗ trợ nhân đạo, cứu trợ thảm hoạ, nghiên cứu phát triển trang thiết bị công nghệ cao và hợp tác nghiên cứu giữa các cơ quan nghiên cứu chiến lược của Bộ Quốc phòng hai nước.

Tiếp tục tranh thủ sự quan tâm và những điểm thuận lợi cho Việt Nam trong lập trường, quan điểm của Mỹ về vấn đề Biển Đông; tăng cường trao đổi chia sẻ thông tin phù hợp về Biển Đông. Vận động chính giới, học giả Mỹ tiếp tục lên tiếng ủng hộ lập trường của Việt Nam trong vấn đề Biển Đông; ủng hộ những sáng kiến, đề xuất của Mỹ nhằm duy trì hòa bình, ổn định và nguyên trạng ở Biển Đông; xây dựng một cấu trúc khu vực trong đó ASEAN đóng vai trò trung tâm; tận dụng lập trường của Mỹ về tự do an toàn hàng hải, hàng không, tôn trọng luật pháp quốc tế... để thúc đẩy hợp tác, tranh thủ sự đồng tình của dư luận Mỹ và quốc tế về các chủ trương, biện pháp của Việt Nam trong vấn đề Biển Đông; đề nghị Mỹ hỗ trợ tư vấn pháp lý, cung cấp tư liệu lưu trữ về Hoàng Sa, Trường Sa; tranh thủ vai trò, ảnh hưởng và sự ủng hộ của Mỹ trong các hệ thống tòa án quốc tế, các tổ chức luật quốc tế để củng cố các cơ sở pháp lý của Việt Nam về vấn đề biển Đông; đẩy mạnh trao đổi, tiếp xúc với giới học giả, luật gia về luật biển của Mỹ; tiếp tục thúc đẩy Mỹ tăng cường năng lực hàng hải cho các nước Đông Nam Á.

Mặc dù còn nhiều thách thức, song Việt Nam đang có nhiều cơ hội lớn trong việc tăng cường quan hệ Đối tác toàn diện với Mỹ, nhằm tăng cường, thúc đẩy quan hệ Đối tác toàn diện Việt - Mỹ phát triển sâu sắc, thực chất, hiệu quả để góp phần bảo vệ chủ quyền biển, đảo của đất nước.

_______________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 5-2018

(1) Sands, G.: Rex Tillerson on China,Foreign Policy Association, 2017, https://foreignpolicyblogs.com

(2)Mattis, J.: Joint Press Briefing by Secretary Mattis and Minister Inada in Tokyo, Japan, U.S.Department of Defense, 2017, https://www.defense.gov

(3) Mattis, J. (2017), Remarks by Secretary Mattis at Shangri-La Dialogue, U.S. Department of Defense, https://www.defense.gov

(4)U.S. Department of State:Austrdia-Japan-United States Trilateral Strategic Dialogue Ministerial Joint Statement, U.S. Department of State, 2017,https://www.state.gov

(5)Lubold, G.&Page, J.: U.S.to Challenge China With More Patrols in Disputed Waters, Wall Street Journal, 2017, https://www.wsj.com

(6) Heather Nauert: ‘Secretary Tillerson meets with the Foreign Ministers of the Association of Southeast Asian Nations’, U.S. Mission to ASEAN, https://asean.usmission.gov

PGS, TS Nguyễn Hữu Cát

TS Nguyễn Thị Thanh Vân

Viện Quan hệ quốc tế,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh