Trang chủ    Quốc tế    Quản lý nhà nước về công tác dân tộc - Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
Thứ ba, 24 Tháng 12 2019 15:56
197 Lượt xem

Quản lý nhà nước về công tác dân tộc - Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới

(LLCT) -  Tuyệt đại đa số các nước trên thế giới hiện nay đều là các quốc gia đa tộc người và phải đối diện hằng ngày với nhiều vấn đề từ quan hệ tộc người. Kinh nghiệm thành công có nhiều, nhưng kinh nghiệm không thành công cũng không ít. Trong đó, nhân tố chủ quan bao giờ cũng được nhìn nhận là nguyên nhân hàng đầu của hiện trạng này. Vai trò của giai cấp cầm quyền và nhà nước đương trị với vấn đề dân tộc là nguyên nhân chủ quan thường được nhắc tới. Bài viết khái quát những yếu tố bảo đảm quản lý nhà nước về công tác dân tộc từ kinh nghiệm của một số nước trên thế giới.

 

1. Nhìn nhận đúng và giải quyết hợp lý vấn đề dân tộc

Kinh nghiệm chính trị hiện đại cho biết: có những vấn đề liên quan đến tộc người thiểu số nhưng không được nhìn nhận đúng và đã là nguyên cớ cho nhiều xung đột chính trị - xã hội.

Trường hợp quản lý công tác dân tộc của Myanmar hiện nay là một ví dụ. Người Rohingya, hiện có khoảng 800.000, chiếm khoảng 2% dân số của Myanmar. Nhà nước Myanmar hiện nay coi người Rohingya chỉ là người nhập cư chứ không phải là tộc người thiểu số. Họ bị xem là “một trong những dân tộc thiểu số bị ngược đãi nhất thế giới”(1) vì bị nhà nước tước đoạt hết các quyền lợi.

Đây là vấn đề có nguồn gốc lịch sử. Người Rohingya vốn là hậu duệ của những người lao động Bangladesh do chính quyền thực dân Anh đưa sang Myanmar làm nô lệ hơn một thế kỷ trước. Người Rohingya vì thế, trong tâm thế xã hội Myanma, từng bị coi là “tay sai cho thực dân Anh” và “không có tư cách công dân”. Chính phủ Myanmar hiện nay lại cho rằng, đa số những người Rohingya là “nhập cư bất hợp pháp từ Bangladesh”, cho dù nhiều gia đình đã sống ở Myanmar từ lâu đời. Năm 1982, chính quyền quân sự đã tước quyền công dân Myanmar của họ, đẩy tộc người này vào tình cảnh nhập cư bất hợp pháp và vô quốc tịch(2).

Nhiều xung đột tộc người đã diễn ra, thậm chí có cả những xung đột dưới hình thức tôn giáo. Xung đột giữa người thiểu số Rakhine theo đạo Phật, chống lại những người Rohingya theo đạo Hồi đã âm ỷ diễn ra nhiều lần từ đầu thế kỷ XIX đến nay. Điển hình là vụ xung đột gần đây giữa người theo đạo Phật và người theo đạo Hồi ở miền Tây Myanmar năm 2012. Đây được coi là một trong những vụ bất ổn giáo phái tồi tệ nhất tại Myanmar trong những năm gần đây. “Vấn đề người Rohingya vẫn là một thách thức lớn nhất đối với chính quyền Myanmar trong thời điểm này, nhất là trong bối cảnh sự gia tăng mạnh mẽ hoạt động khủng bố của các phần tử Hồi giáo cực đoan trên thế giới hiện nay”(3).

Khi cái nhìn của nhà quản lý không đầy đủ và xử lý không phù hợp với lợi ích của các tộc người có thể gây ra vấn đề.

Australia là quốc gia có nhiều cộng đồng tộc người khác nhau chung sống. Đáng lưu ý là các nhóm người thổ dân và người bản địa. Họ là những chủ nhân đầu tiên của quốc gia này. Năm 1901, nước Australia tách ra khỏi thuộc địa của Anh để thành lập nhà nước hiện nay. Chính phủ đã đưa ra nguyên tắc: “Đất Australia không phải là của ai, vô chủ và không có thỏa thuận gì với người thổ dân. Chính quyền Australia không công nhận người bản địa là công dân của nước mình”. Mãi đến năm 1967 (sau 66 năm), những người thổ dân và bản địa mới được chính phủ Australia công nhận và tính vào dân số của nước này trong cuộc tổng điều tra dân số(4).

Như vậy, đã có thời gian dài, thổ dân, người bản địa ở Australia không được coi là công dân, bị phân biệt đối xử và phải chịu rất nhiều những bất lợi. Họ đã từng không có quyền lợi, không có quyền về sở hữu đất đai, không có quyền được phát triển ngay trên mảnh đất của ông cha mình. Mâu thuẫn giữa người bản địa với Chính phủ diễn ra trong nhiều năm. Tuy gần đây, Chính phủ đã có nhiều điều chỉnh chiến lược theo hướng chống kỳ thị và “Thu hẹp khoảng cách” (tên một chương trình quốc gia để giải quyết vấn đề người bản địa) nhưng những vấn đề liên quan đến công bằng, bình đẳng giữa các tộc người vẫn còn di chứng.

Bài học kinh nghiệm rút ra từ những trường hợp trên là: tầm nhìn chiến lược chưa đúng đắn, do bỏ sót hoặc không thừa nhận một vài vấn đề dân tộc hiện hữu đã gây tác động tiêu cực đến quan hệ tộc người. Cách nhìn phiến diện này khiến cho các vấn đề lớn dần và mất kiểm soát đến khi bùng phát thì nhà nước phải giải quyết rất phức tạp và vất vả.   

2. Thấy rõ ảnh hưởng của vấn đề dân tộc trong hiện thực 

Kinh nghiệm hiện đại trong quản lý nhà nước về dân tộc cho thấy, đôi khi các nhà quản lý không đánh giá đúng tầm mức ảnh hưởng của một vấn đề cũng có thể dẫn đến những quyết định bất cập, sai lệch. Các chiều cạnh ấy thể hiện ra trong các quan hệ giữa tộc người đa số với tộc người thiểu số về kinh tế, về xã hội và trong không gian - thời gian phát triển của đất nước...

Ở Indonesia, xung đột sắc tộc đã xảy ra từ nguyên nhân bất bình đẳng về kinh tế đã bị giải quyết một cách cực đoan. Người gốc Hoa tuy là tộc người thiểu số, nhưng lại là thế lực chi phối nền kinh tế Indonesia. Họ chỉ chiếm khoảng 2,5% trong tổng dân số Indonesia, nhưng lại kiểm soát tới trên 70% kinh tế nước này, trong đó kiểm soát trên 75% ngành sản xuất bánh mì, miến, kiểm soát 80% ngành may mặc, 65% ngành nhuộm và 80% ngành lâm sản. Đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, 68% doanh nghiệp quy mô lớn của Indonesia do người Hoa kiểm soát. Sự lũng đoạn về kinh tế là nguyên nhân sâu xa gây ra sự kỳ thị và thậm chí có cả bạo lực chống lại người Hoa.

Xung đột bắt nguồn từ nguyên nhân kinh tế đã diễn ra nhiều lần với những nguyên cớ khác nhau giữa các phần tử cực đoan với tộc người Hoa ở Indonesia. Ngày 30-9-1965, nhân một cuộc đảo chính thất bại, quân đội và cảnh sát đã đàn áp, thanh trừng khá nhiều những người mà họ cho là có tư tưởng “cộng sản”. Hàng trăm nghìn người Hoa bị nghi ngờ là cộng sản hay có tư tưởng ủng hộ cộng sản đã bị cầm tù và giết hại(5). 

Trong cuộc bạo động tháng 5-1998, người Hoa bị biến thành mục tiêu của bạo lực cướp bóc, đốt phá tài sản, nhiều người bị tấn công. Chính phủ còn cho rằng, ngôn ngữ Hoa đối với người Indonesia cũng “nguy hiểm như vũ khí”. Các trường dạy tiếng Trung Quốc bị đóng cửa, chữ viết Trung Quốc bị cấm. Chính quyền cũng cấm người Hoa tổ chức những ngày lễ, tết truyền thống, hạn chế nói tiếng Hoa ở nơi công cộng. Mãi đến thời Tổng thống Abdurrahman Wahid (nhiệm kỳ 1999 - 2001) tình hình này mới được cải thiện.

Bài học rút ra từ trường hợp Indonesia là nhà nước đã dung dưỡng mầm mống của chủ nghĩa dân tộc cực đoan hẹp hòi, kỳ thị dân tộc và khi bất bình đẳng về kinh tế không được giải quyết thỏa đáng, xung đột xã hội đã diễn ra và gây hậu quả lớn về chính trị. 

Một kinh nghiệm quản lý khác được rút ra từ cuộc đấu tranh của người Bắc Ireland đòi tách khỏi Vương quốc Anh. Hiện trạng chia rẽ chính trị ở Ireland xảy ra từ khi Chính phủ Anh thông qua Luật Chính phủ Ireland năm 1920. Sau khi Hiệp ước Anh - Ireland được ký kết năm 1921, 26 trong tổng số 32 hạt của Ireland giành độc lập khỏi Anh. Sáu hạt còn lại tạo thành Bắc Ireland, tiếp tục dưới sự cai quản của Vương quốc Anh. Phía Bắc Ireland là của những tộc người theo đạo Tin Lành. Phía Nam Ireland là vùng đất của các tộc người theo Thiên Chúa giáo. Nguy cơ xung đột và bạo lực là thường trực giữa những người “Liên hiệp” (Unionist) theo đạo Tin Lành muốn Bắc Ireland duy trì tư cách là một phần của Vương quốc Anh, và những người theo chủ nghĩa “Dân tộc” (Nationalist) theo đạo Công giáo, mong muốn sáp nhập Bắc Ireland vào Cộng hòa Ireland ở phía Nam thành một quốc gia thống nhất(6).

Trên thực tế, những người theo chủ nghĩa dân tộc không có vai trò trong chính phủ và bị phân biệt đối xử ở cấp địa phương trong nhiều lĩnh vực, không chỉ bầu cử, mà còn nhà ở và việc làm... Đã có những cuộc xung đột đẫm máu giữa các tộc người theo các tôn giáo khác nhau. Thế lực ly khai ở Bắc Ireland đã thành lập được Mặt trận dân tộc thống nhất Ireland. Với tôn chỉ dùng vũ lực để thực hiện sự thống nhất Ireland, quân đội Cộng hòa Bắc Ireland (IRA) tiến hành hoạt động bạo lực, khủng bố nhằm vào quân đội, cảnh sát và các nhân vật chính trị chủ yếu của Anh. Họ không ngừng gây ra xung đột vũ trang với các tổ chức bán quân sự địa phương. Khoảng 3.500 người bị chết, hơn 3 vạn người bị thương. Chi phí ngăn chặn bạo lực hàng năm lên tới 400 triệu bảng Anh.

Kinh nghiệm rút ra từ  thực tiễn quản lý công tác dân tộc ở Anh đã chỉ ra: quyền tự quyết, sự khác biệt giữa các tộc người, khi không được chấp nhận và giải quyết thỏa đáng, đã nuôi dưỡng mầm mống xung đột và ly khai. 

3. Cần có sự thống nhất về ý chí chính trị

Sự thống nhất về ý chí chính trị thể hiện ở sự nhất quán của đường lối chính trị bình đẳng, cùng phát triển khi giải quyết quan hệ giữa các tộc người. Đặc biệt là trong tình hình hiện nay, nhiều nước theo cơ chế đa nguyên chính trị. Quyền lực và chính thể có thể thay đổi, nhưng nhà nước luôn phải đối diện với một vấn đề thường xuyên của lịch sử, là sẽ điều hành quốc gia như thế nào trong một đất nước đa tộc người và đang tiềm tàng nhiều vấn đề dân tộc. Thêm vào đó, các nước theo cơ chế đa nguyên chính trị cũng thường xuyên gặp phải sự khác biệt trong quan điểm của các đảng phái chính trị về vấn đề dân tộc. Đường lối nội trị theo đó, không phải lúc nào cũng thống nhất.

Ngay cả trong cơ chế chính trị nhất nguyên, vấn đề này vẫn có thể diễn ra khi có những thay đổi về cơ chế quản lý. Sự bất cập về tư duy hoặc thao tác  quản lý vụng về trong quá trình cải cách cũng có thể làm nảy sinh thêm hoặc trầm trọng hơn những vấn đề liên quan đến quan hệ giữa các tộc người. Thêm vào đó, vấn đề dân tộc thường hay bị các thế lực chống phá bên ngoài lợi dụng,  khi xuất hiện những kẽ hở trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý. Vì vậy, các nhà nghiên cứu thường coi quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý vĩ mô là một thời điểm nhạy cảm của công tác dân tộc.

Do vậy, cơ chế quản lý có thể điều chỉnh, đổi mới nhưng chính sách về dân tộc và công tác dân tộc phải thống nhất, cho dù ở giai đoạn này hay giai đoạn khác.

4. Có thể chế pháp luật phù hợp

Được khẳng định trong hiến pháp và tường minh, thống nhất trong các bộ luật liên quan đến các vấn đề dân tộc là biểu hiện pháp lý của sự thống nhất về ý chí chính trị. Sự thống nhất này không phải là bảo thủ, nó vẫn khuyến khích những đổi mới chính sách theo chiều hướng tích cực để quan hệ tộc người ở một quốc gia hoàn thiện theo hướng bình đẳng, cùng phát triển. Nó cũng là cơ sở pháp lý quan trọng mang tính quyết định bảo đảm quản lý nhà nước về dân tộc.

Trường hợp Brazil là một ví dụ khá tiêu biểu. Quốc gia đa chủng tộc và nhiều tộc người này trong lịch sử đã từng theo đuổi chính sách “trắng hóa”- hàm ý phân biệt chủng tộc, ưu đãi người da trắng về vị thế, quyền lợi. Chính sách này đã tồn tại vài thế kỷ trước đây, từ thế kỷ XVI cho đến đầu thế kỷ XX. Mãi đến nửa sau thế kỷ XX, tình  trạng trên mới được cải thiện về pháp lý bởi Hiến pháp 1988. Khoản 4, Điều 3, Hiến pháp này nêu rõ một trong các mục tiêu cơ bản của nước Cộng hòa Liên bang Brazil là: “để thúc đấy sự thịnh vượng của tất cả mọi người, không ảnh hưởng đến nguồn gốc, chủng tộc, giới tính, màu da, tuổi tác và bất kỳ hình thức phân biệt đối xử nào khác”. Điều 5, khẳng định: “Tất cả mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, không có bất kỳ sự phân biệt nào, người Brazil và người nước ngoài cư trú tại Brazil đều được đảm bảo bất khả xâm phạm về quyền sống, quyền tự do, quyền bình đẳng, an ninh và tài sản...”. Đặc biệt, có riêng Chương 8 “Người da đỏ” quy định việc “giữ gìn, bảo vệ và phát triển bản sắc, quyền lợi của chủng tộc da đỏ bản địa” - chủng tộc cội nguồn và đặc sắc nhất của đất nước Brazil đa tộc người.

Không chỉ đổi mới về Hiến pháp, mô hình thiết chế quản lý công tác dân tộc cũng được nâng cấp. Từ thời Tổng thống Lula da Silva (2003 - 2010), “Ban Thư ký Chính sách hỗ trợ Bình đẳng chủng tộc” đã được nâng cấp lên thành “Bộ Phụ nữ, Bình đẳng Sắc tộc và Nhân quyền”, với nhiệm vụ cơ bản là tạo dựng sự bình đẳng và phát triển của các dân tộc của Brazil(7).

5. Tránh cực đoan khi giải quyết vấn đề dân tộc

Vấn đề dân tộc thường không tồn tại độc lập mà bao giờ cũng có những quan hệ với các vấn đề nhạy cảm khác, chẳng hạn quan hệ dân tộc và tôn giáo hoặc lợi ích của các dân tộc với chính trị và kinh tế, dân chủ nhân quyền. Khi mà các yếu tố tộc người pha trộn với các yếu tố khác và bị cực đoan hóa trong chính sách giải quyết sẽ trở thành nguyên cớ cho những tranh chấp xung đột, tình hình chính trị sẽ tiềm tàng rất nhiều phức tạp.

Cực đoan hóa trong chính sách khi giải quyết các vấn đề liên quan đến công tác dân tộc có nhiều tình trạng, song đều liên quan đến một chính sách bất cập nào đó của nhà nước. Hoặc từ một quan hệ bình thường trong quan hệ tôn giáo giữa các tộc người, do một thao tác vụng về của quản lý nhà nước, đã đẩy quan hệ tộc người tới ngưỡng xung đột bằng một sắc lệnh rằng chấp nhận, tôn trọng tôn giáo của một tộc người này mà không chấp nhận tôn giáo của một tộc người khác. Tức là phân biệt đối xử trong quản lý nhà nước về dân tộc và tôn giáo.

Hoặc từ một trạng thái tương đối bình đẳng, do từ một quan niệm chính trị hoặc một sắc lệnh mà một tộc người này có vị thế và quyền về chính trị khác biệt so với tộc người khác và khiến cho bất bình đẳng về tộc người xuất hiện. “Có thể bất bình đẳng còn được biểu hiện qua sự duy trì quá lâu một cách cố ý, hoặc được biện minh bằng những lý do thiếu thuyết phục về hiện tượng chênh lệch giữa các tộc người, hoặc thái độ kỳ thị, không tôn trọng với những biểu hiện của văn hóa tộc người: ngôn ngữ, văn hóa, những tập tính tộc người...”(8) .

Thảm họa diệt chủng ở Ruanda 1994 đã bắt nguồn từ một nguyên nhân mang tính phân biệt chủng tộc như vậy. Ở quốc gia này, hai nhóm người Hutu và Tutsi đã sống với nhau từ lâu đời. Người Tutsi đã di cư đến đây từ thế kỷ XIII. Những khác biệt, tranh chấp giữa người Hutu và Tutsi cũng từng xuất hiện trong lịch sử, nhưng chỉ thực sự trở thành vấn đề xung đột dưới thời kỳ thực dân Bỉ (từ 1923 - 1962). Với chính sách “chia để trị”, họ dành cho người Tutsi, những đặc ân về kinh tế, chính trị và giáo dục tốt hơn người Hutu. Tuy chỉ chiếm khoảng 15% dân số so với những người Hutu bản địa, vốn chiếm tới 85% dân số, nhưng có khi thành viên của sắc tộc Tutsi lại được  trao “quyền lãnh đạo” quốc gia. Mãi đến ngày 1-7-1962, dưới sự giám sát của Liên Hợp quốc, Bỉ mới trao quyền độc lập hoàn toàn cho hai nước. Ruanda thành lập nhà nước cộng hòa nằm dưới quyền quản lý của Phong trào Giải phóng Hutu (PARMEHUTU). Dân tộc đa số Hutu lại trở thành đại diện cho Ruanda.  

Vào đầu những năm 1990, khi Tổng thống Ruanda - Juvenal Habyarimana, vốn là một người Hutu, để củng cố quyền lực của mình, đã có những phát ngôn kỳ thị người Tutsi. Thậm chí, Chính phủ đã ban hành những chính sách mang tính phân biệt: “Mặc dù hai nhóm dân tộc này rất giống nhau, chia sẻ cùng một ngôn ngữ và một nền văn hóa trong nhiều thế kỷ, pháp luật lại đòi hỏi việc đăng ký theo sắc tộc”(9). Đây là những nguyên cớ chính trị cho sự kiện bi thảm sau này.

Ngày 6-4-1994, khi máy bay chở Tổng thống Juvenal bị bắn rơi, người Tutsi bị cáo buộc là thủ phạm. Bạo loạn và thảm sát bùng phát. Quân đội, cảnh sát, đài phát thanh quốc gia và một tổ chức của người Hutu là Interahamwe (nghĩa là “Những người cùng nhau tấn công”) đã cùng tham gia tàn sát người Tutsi. Suốt 3 tháng (từ tháng 4 đến tháng 7-1994), 75% tộc người Tutsi ở nước này với số lượng khoảng 800.000 người đã bị giết hại. “Tòa án Hình sự quốc tế về nạn diệt chủng ở Rwanda” (ICTR) đã được thành lập 12-1994 và đến tháng 12-2008, đã kết án nhiều thủ phạm. 500 người đã bị kết án tử hình và 100.000 người khác vẫn đang bị giam giữ vì liên quan tới vụ thảm sát.  

Ngày nay, Rwanda đang nỗ lực giải quyết những căng thẳng và bất đồng sắc tộc của quá khứ. Chính phủ đã ban hành sắc lệnh cấm phân biệt sắc tộc với những quy định cụ thể và được thực thi trên toàn quốc: Dứt khoát loại bỏ khỏi các cuốn sách giáo khoa, giấy tờ cá nhân và trên các phương tiện thông tin đại chúng khác những thông tin về chủng tộc (là người Hutu hay Tutsi). Vấn đề sắc tộc, cũng như những ám chỉ có thể gây kích động, hằn thù dân tộc đều bị công tác quản lý kiểm soát chặt chẽ.

Tóm lại, một số kinh nghiệm chính trị của thế giới hiện đại trong quản lý công tác dân tộc thông điệp rằng: quản lý công tác dân tộc cần phải hết sức khoa học, tỷ mỷ, thận trọng. Bất cứ quyết định chủ quan, duy ý chí nào vi phạm đến nguyên tắc bình đẳng giữa các tộc người đều có thể gây hậu quả nghiêm trọng cho chính trị và  cho quan hệ tộc người. Mặt khác, hoạt động này cũng luôn cần được bổ sung, hoàn thiện từ kinh nghiệm thực tiễn của một thế giới năng động, đa dạng và phức tạp hiện nay.

___________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 8-2019

(1) Trần Văn Thắng: Thảm cảnh của  người

Rohingya, biên dịch từ “The Plight of the Rohingyas”, The Economist, 1-6-2015, website Nghiên cứu quốc tế. 

(2), (3) TS Nguyễn Văn Dũng: Vài nét về phong trào Phật giáo mang tên 969 và cuộc xung đột sắc tộc tôn giáo ở Myanma hiện nay, website Ban Tôn giáo chính phủ. 

(4) Hoàng Xuân Lương: Chính sách giải quyết quan hệ dân tộc của Chính phủ Australia, tham luận Hội thảo Đề tài.

(5) Gatra Priyandita: “Đằng sau nỗi sợ chủ nghĩa cộng sản của Indonesia là gì ”, 2016, Tạp chí Nghiên cứu quốc tế.

(6) Thông tấn xã Việt Nam, ngày 9-4-2018, Bắc Ailen đối mặt với tiến trình Brexit.

(7), (8) Nguyễn Anh Hùng (Viện Hàn lâm Khoa học xã hội, Viện nghiên cứu châu Mỹ), Thực trạng chính sách nhập cư, di cư ở Brazil, Tham luận Hội thảo Quản lý công tác dân tộc ở khu vực Mỹ Latinh.  

(9) TS Nguyễn An Ninh: Thử xác định các tình huống trong quan hệ tộc người, Tạp chí Thông tin khoa học xã hội, số 6/2002, tr.23-31.

PGS, TS Nguyễn An Ninh

Viện Chủ nghĩa xã hội khoa học,

Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

Các bài viết khác