(LLCT) - Vận động hành lang (VĐHL) là quá trình tác động của chủ thể lên đối tượng có quyền lực nhằm đạt tới các quyết định có lợi cho mình. Đó là những hoạt động có tính hệ thống nhằm tiếp cận, cung cấp thông tin, gây ảnh hưởng, thuyết phục các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách, vì lợi ích của cộng đồng, nhóm lợi ích hoặc của cá nhân.

Chủ thể VĐHL rất đa dạng.Đó là các nhóm lợi ích, các doanh nghiệp, các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, các cá nhân giàu có, các tổ chức nước ngoài... Họ cử, hoặc thuê những người trực tiếp tiến hành vận động là các luật sư, cựu nghị sĩ, cựu quan chức chính phủ, cựu thẩm phán, nhà khoa học... Đối tượng VĐHL là các nghị sĩ, các quan chức hành pháp, tư pháp, kể cả các công chức, thư ký của các quan chức, các nhà khoa học có ảnh hưởng đến quá trình hoạch định chính sách... Các phương thức phổ biến khi VĐHL là gặp gỡ tại văn phòng, mời đối tượng tham gia hội thảo, tổ chức tọa đàm, dự tiệc, tặng quà, mời đi du lịch, đặc biệt là tiếp xúc tại hành lang của nghị viện.

Tác dụng của VĐHL trong đời sống chính trị phương Tây

- Đối với các nhóm lợi ích, VĐHLlàphương thức hoạt động chủ yếu giúp truyền tải quan điểm của họđến các cơ quan công quyền.Phương pháp mà các nhóm tác động là: tiến hành các chiến dịch vận động theo từng vấn đề riêng; xuất bản các bản tin, tài liệu để tuyên truyền; sử dụng uy tín của những người đứng đầu tổ chức, lôi kéo sự ủng hộ của dân chúng đối với các vấn đề mà họ quan tâm, từ đó tạo nên sức mạnh dư luận đối với các nhà làm chính sách.VĐHLgiúp các nhóm lợi ích liên kết với nhau, hình thành những lực lượng quan trọng trong đời sống chính trị. Các nhà VĐHL thường đề nghị các nhóm có cùng mối quan tâm tập hợp lại với nhau để tiện lợi cho quá trình vận động và truyền tải thông điệp, tránh sự lặp lại nhàm chán từ phía chính quyền. Thông qua đó, các nhóm liên kết, phối hợp với nhau trong nhiều hoạt động.

- Trong hoạt động của cơ quan lập pháp, VĐHLgiúp các nghị sĩ có được thông tin quan trọng để hình thành, bổ sung và hoàn tất các dự luật.Các nghị sĩ luôn cần những thông tin nhiều chiều, chính xác để bổ sung và tạo cơ sở cho quan điểm của mình. Chính nhờ những thông tin từ những người vận động hành lang mà quốc hội có cơ sở chắc chắn hơn trong quá trình thảo luận để thông qua một dự luật. Hơn thế nữa, VĐHL giúp quốc hội tạo được sự đồng tình ủng hộ của xã hội đối với các dự luật. VĐHLcòn giúp cho quá trình phản biện, điều trần ở quốc hội trở nên thực chất và có ý nghĩa hơn. Người VĐHL với tư cách là đại diện cho một nhóm lợi ích cụ thể sẽ chất vấn và cho ý kiến về những dự luật mà các ủy ban đang thảo luận. Với sự đầu tư nghiêm túc cho việc tìm kiếm thông tin và cố gắng thuyết phục các nghị sĩ về những vấn đề quan tâm, các nhà VĐHL đã góp phần làm cho những phiên điều trần của quốc hội trở nên sôi động hơn. Trong nhiều trường hợp, các nhà VĐHL còn là những người lên kế hoạch và góp ý cũng như chỉ trích những nội dung không thích hợp của dự luật.

- Trong hoạt động của cơ quan hành pháp, VĐHLcung cấp thông tin, giúp chính phủ hoạt động hiệu quả hơn. Các quan chức chính phủ, công chức chính quyền địa phương rất chú ý thu thập thông tin. Theo thống kê, số lượng nhân viên trong bộ máy hành chính tại các nước phương Tây ngày càng tăng (Mỹ có trên 3 triệu, Italia có khoảng 2 triệu, Anh có hơn 0,5 triệu, Đức có trên 300 nghìn...). Nhưng trong một xã hội phức tạp và biến động như hiện nay thì dù số lượng nhân viên đông đảo đến đâu cũng không thể nắm bắt hết những thông tin cần thiết. Do đó, hoạt động VĐHL luôn được khuyến khích như một nguồn cung cấp thông tin quan trọng. VĐHL giúp chính phủ thực thi chính sách dễ dàng hơn. Để giảm bớt và chia sẻ công việc của nhà nước, các cơ quan hành chính thường cấp phép và trao việc thực hiện các chính sách cho các nhóm lợi ích, các tổ chức phi chính phủ. Điều này sẽ giúp cho chính sách được thực thi dễ dàng hơn và chính phủ có được nhiều lợi ích hơn. Các nhóm lợi ích có liên quan đến chính sách sẽ ban hành đều cố gắng nỗ lực VĐHL để tác động đến các quan chức hành chính nhằm giành được những ưu tiên cho việc thực hiện. Bằng các phương thức VĐHL khác nhau, các nhóm cố gắng thuyết phục các quan chức rằng họ là nhóm có điều kiện để thực hiện chương trình, và chính phủ sẽ là người lựa chọn xem nhóm nào sẽ phù hợp cho việc thực hiện. Chính vì điều này, chính sách của chính phủ luôn có được nguồn lực to lớn cho việc thực hiện.

- Trong hoạt động của cơ quan tư pháp, VĐHLgiúp các thẩm phán có thêm thông tin trong quá trình xét xử. Cũng giống như các nhóm lợi ích làm chứng trước quốc hội trong các phiên điều trần, doanh nghiệp, chính quyền và các nhóm lợi ích (liên quan) khác cũng “làm chứng” trước tòa án thông qua các nhà VĐHL. Việc cung cấp thông tin cho hoạt động xét xử của tòa án theo hướng có lợi cho một nhóm nhất định sẽ đem lại thành công cho các nhóm nếu biết khéo sử dụng. Trong nhiều trường hợp, VĐHLcó tác động mạnh mẽ đến các phán quyết của tòa án. Các nhóm lợi ích bị thiệt hại bởi các nhà lập pháp thường tìm cách tác động đến tòa án, thách thức lại những đạo luật hoặc quy định quá bất lợi cho họ. Vốn là những người am hiểu pháp luật, các nhà VĐHL có đủ khả năng vận dụng pháp luật cho mục đích của mình. Các nhóm lợi ích cũng tìm cách gây ảnh hưởng gián tiếp tới các phán quyết của tòa án bằng cách VĐHL trong quá trình bổ nhiệm thẩm phán. Điều đó nói lên rằng, không đâu mà hoạt động VĐHL không có cơ hội phát triển, miễn là ở đó có vấn đề quyền lực và lợi ích.

- Đối với các đảng chính trị, VĐHL giúp gây quỹ trong quá trình tranh cử.VĐHL nhằm ủng hộ chiến dịch tranh cử, giúp đỡ ứng cử viên về tiền và nhân lực, thông qua đó giúp các đảng có được nguồn lực để chạy đua vào các chức vụ quan trọng của nhà nước. Sau khi đắc cử, các cựu ứng cử viên này sẽ dành những ưu tiên nhất định cho những người tài trợ mình. Đó thực chất là mối quan hệ có lợi cho cả đôi bên.

- Trong hoạt động chính trị của công dân, VĐHLgóp phần nâng cao ý thức chính trị và thúc đẩy người dân tích cực tham gia đời sống xã hội. Với những hoạt động thường xuyên, dồn dập của các nhóm VĐHL, nhất là trong dịp bầu cử, người dân nắm bắt được nhiều thông tin về đời sống chính trị. Thông qua đó, họ cũng thấy được tầm quan trọng của mình với tư cách cử tri, và ý thức được trách nhiệm và nghĩa vụ trước đất nước. Hoạt động VĐHL đã giúp nhiều công dân không còn thờ ơ với chính trị, thấy rằng chính trị cũng là một “trò chơi” nguy hiểm nhưng hấp dẫn, trong đó có người thắng, kẻ thua, người cười, kẻ khóc. VĐHL giúp giải quyết nhanh chóng những vấn đề bức xúc nảy sinh trong cuộc sống người dân.Theo quy định của pháp luật nhiều nước phương Tây, bất kỳ công dân, tổ chức xã hội nào đều có thể đề đạt ý nguyện của mình lên các cơ quan có thẩm quyền, tuy nhiên các quan chức nhà nước khó có thể dành thời gian nói chuyện với từng cử tri, từng nhóm. Hơn nữa không phải công dân nào cũng có khả năng chuyển tải đến những người có thẩm quyền những thông điệp một cách rõ ràng, chính xác, ngắn gọn, vì vậy họ phải nhờ đến các nhà VĐHL. Một chuyên gia VĐHL có thể nói thay cho nhiều người khi trình bày các quan điểm chính sách trước các cơ quan có thẩm quyền. Nhờ tính chuyên nghiệp của hoạt động VĐHL, những vấn đề cụ thể của các tầng lớp nhân dân, bất kể nhóm đa số hay thiểu số, đại diện cho lợi ích phổ thông hay chỉ lợi ích riêng lẻ đều được phản ánh một cách rõ ràng, chính xác đến các quan chức nhà nước. Các cơ quan có thẩm quyền không thể hoàn toàn tự do trong việc hoạch định chính sách mà họ còn phải chịu nhiều áp lực từ các nhóm xã hội. Vì vậy, VĐHL trở thành một trong những cầu nối, là kênh liên lạc giữa các nhóm dân cư mà nó đại diện với chính quyền; đồng thời làm cho quá trình ra quyết định thêm minh bạch hơn⁽¹⁾, có thể thúc đẩy cho sự ra đời các đạo luật mới cần thiết hoặc sửa đổi các văn bản pháp luật, chính sách cũ không còn phù hợp với thực tiễn, gây hại tới lợi ích của cộng đồng xã hội.

Sở dĩ VĐHL tồn tại (thậm chí được nhiều nước thể chế hóa) vì những lẽ sau:

Thứ nhất, VĐHLcó truyền thống lâu đời ở nhiều nước phương Tây và dựa trên những cơ sở kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội vững chắc. Ra đời từ thế kỷ XVII ở Anh, sau đó phổ biến ra các nước phương Tây khác, VĐHL đã khẳng định được chỗ đứng của mình trong đời sống chính trị. Trong giai đoạn hiện nay, hoạt động này tiếp tục được khẳng định và có thể còn phát triển mạnh mẽ hơn nữa trong tương lai, bởi vì nó dựa trên những cơ sở căn bản:  

+Về kinh tế: Các nước phương Tây đều có nền kinh tế TBCN phát triển cao. Sự vận hành nền kinh tế thị trường và sự ra đời của hàng loạt công ty, tổ chức kinh tế, các tập đoàn xuyên quốc gia là môi trường và động lực cho hoạt động VĐHL. Hầu hết các chủ thể kinh tế này đều tham gia hoạt động VĐHL, xuất phát từ lợi ích của mình. Các nhóm kinh tế thường xuyên theo dõi quá trình soạn thảo chính sách, pháp luật của nhà nước, nhất là những chính sách kinh tế, từ đó tìm cách tiếp cận các nghị sĩ, quan chức nhà nước để gây ảnh hưởng. Với tiềm lực tài chính lớn, họ không ngần ngại đầu tư vào hoạt động VĐHL. Chính các hoạt động kinh tế phát triển mạnh là cơ sở cho sự gia tăng hoạt động VĐHL. Thực tế cho thấy rằng, ở đâu hoạt động kinh tế diễn ra sôi động thì ở đó các hoạt động VĐHL phát triển mạnh, điển hình như ở Mỹ, Canađa, EU, Nhật Bản...

+Về chính trị: Điểm xuất phát đầu tiên của cơ sở chính trị là các bản hiến pháp, tuyên ngôn về nhân quyền và dân quyền..., trong đó quy định quyền tự do, dân chủ của công dân trên tất cả các lĩnh vực. Đây chính là căn cứ để các nhóm, công dân có điều kiện hoạt động tự do trong khuôn khổ pháp luật để bảo vệ và phát triển lợi ích của nhóm mình. Nhà nước pháp quyền cũng là một yếu tố quan trọng tạo điều kiện cho các hoạt động VĐHL được phát triển trong khuôn khổ hiến pháp và pháp luật. Nguyên tắc nhà nước pháp quyền đã tạo ra một khung pháp lý cơ bản để các hoạt động VĐHL diễn ra bình thường, minh bạch, ngăn ngừa những hiện tượng tiêu cực như lợi dụng VĐHL để đưa hối lộ, lợi dụng quyền lực nhà nước để nhận hối lộ, dẫn đến tha hóa quyền lực.

+Về văn hoá - xã hội: Hầu hết các quốc gia phương Tây đều có cơ cấu xã hội phức tạp: nhiều giai cấp, tầng lớp xã hội, nhiều dân tộc với những sắc thái văn hóa, niềm tin tôn giáo khác nhau. Tuy nhiên, nét chung nhất giữa các cộng đồng xã hội là nhấn mạnh những giá trị chủ đạo như tự do cá nhân. Mỗi người, mỗi nhóm người tự nguyện gia nhập một cộng đồng nhưng vẫn giữ được chính kiến, sở thích riêng, quyền tự do lựa chọn theo ý mình. Về hình thức các quan điểm, tư tưởng đều được tôn trọng và có điều kiện thể hiện, đảm bảo cơ hội cho các cá nhân công dân, các nhóm hay địa phương. Cạnh tranh cũng là một giá trị của phương Tây và có tác động rất lớn đến hoạt động chính trị nói chung và hoạt động VĐHL nói riêng. Các chủ thể chính trị như cử tri, nhóm lợi ích, đảng chính trị, giới tinh hoa... đã chi phối, định hướng phương thức và nội dung của các chính sách nhà nước. Sự liên kết hay đấu tranh giữa các nhóm nhằm bảo vệ lợi ích chung của cộng đồng hay lợi ích của một bộ phận xã hội là lý do chính thúc đẩy hoạt động VĐHL.

Thứ hai, VĐHL cung cấp thông tin cho các quan chức nhà nước trong quá trình hoạch định chính sách, giúp chính sách có chất lượng cao hơn, phù hợp với yêu cầu thực tiễn hơn. Hoạch định chính sách là một khoa học, đòi hỏi phải thực hiện theo một quy trình bao gồm nhiều công đoạn: xác định vấn đề, thu thập thông tin, lựa chọn phương án tốt nhất, thông qua, tổ chức thực hiện, kiểm tra giám sát việc thực hiện, tổng kết đánh giá chính sách. Trong các khâu đó, thu thập thông tin có ý nghĩa quyết định. Các quan chức nhà nước do bận nhiều công việc nên khó có thể cập nhật được thông tin toàn diện trong xây dựng chính sách nên thường dựa vào nguồn tin của các nhóm VĐHL. Xuất phát từ lợi ích của mình, các nhà VĐHL đầu tư nhiều thời gian, tiền bạc để tập hợp tư liệu, thu thập thông tin cung cấp cho các vị quan chức làm chính sách. Theo các nhà phân tích, hầu hết các nghị sĩ thừa nhận rằng họ đã thu được những thông tin bổ ích từ các nhà VĐHL, giúp cho hoạt động lập pháp và quản lý của họ thuận lợi hơn.

Thứ ba, VĐHLlà một bộ phận của thiết chế dân chủ, thúc đẩy quá trình dân chủ xã hội phát triển.Ở các nước phương Tây, theo nguyên tắc tổ chức nhà nước, quyền lực nhà nước không chỉ nằm trong tay các cơ quan nhà nước mà phải chia sẻ một phần cho nhân dân, thông qua các nhóm lợi ích. Các nhóm này sử dụng VĐHL để tác động lên quá trình xây dựng các dự luật và các quyết định của nghị viện và chính phủ. Như vậy thông qua hoạt động VĐHL, các giai cấp, tầng lớp xã hội đã đề xuất những ý kiến của mình, tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, ra quyết định cùng với nghị viện và chính phủ, thúc đẩy dân chủ phát triển. Vận động bầu cử là một biểu hiện cụ thể chứng minh rõ nét vai trò của các nhóm VĐHL đối với quá trình dân chủ hóa xã hội. Thông qua hoạt động VĐHL, trên một ý nghĩa nhất định, nhân dân cũng được hưởng một phần quyền tự do, bình đẳng về chính trị và pháp luật, nền dân chủ thông qua đó cũng được phát triển từng bước.

Thứ tư, VĐHL giúp cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân đến được với chính quyền, đặc biệt là cơ quan lập pháp một cách nhanh chóng.Ở các nước phương Tây, theo quy định của pháp luật thì bất kỳ công dân, tổ chức nào đều có thể đề đạt ý nguyện của mình lên quan chức nhà nước, nhưng trên thực tế khó có thể phản ánh một cách đơn lẻ được. Những quan điểm, ý nguyện cần tập hợp lại và cần phải có những tổ chức, nhóm xã hội có uy tín đề đạt lên chính quyền. Chức năng đó được các nhóm lợi ích, thông qua các nhà VĐHL thực hiện. Với khả năng hiểu biết luật pháp, mối quan hệ xã hội rộng rãi, tính chuyên nghiệp cao, họ biết cách chuyển những thông điệp này đến được bàn làm việc của các nghị sĩ, các quan chức chính phủ một cách nhanh chóng. Đó cũng là lý do vì sao hiện nay những người có chung lợi ích đều cố gắng thành lập các nhóm, tổ chức, coi hoạt động VĐHL là phương thức hiệu quả nhất để đạt mục tiêu của mình.

Mặt trái của VĐHL

Thứ nhất, VĐHL rất tốn kém, đòi hỏi nguồn tài chính lớn, vì vậy chỉ giới chủ giàu có mới có nhiều khả năng tiến hành vận động hành lang; còn ý kiến, nguyện vọng của những người dân nghèo yếu thế khó có cơ hội đến với chính quyền và được thể hiện trong chính sách. Trong quá trình hoạt động VĐHL, từ thu thập thông tin, tiếp cận quan chức thông qua những bữa tiệc, đi dã ngoại... đòi hỏi phải chi nhiều tiền. Để có một quyết định có lợi cho mình, các nhóm phải bỏ ra một khoản kinh phí không nhỏ để đầu tư cho các mối quan hệ với các quan chức hoặc để thuê các nhà VĐHL nổi tiếng. Chính vì vậy, thường đứng đằng sau các tổ chức VĐHL chuyên nghiệp là những tập đoàn kinh tế lớn. Đây chính là nguy cơ biến dạng nền dân chủ, vì các thế lực tài chính hùng mạnh luôn chiếm ưu thế trong các cuộc đua vận động và vì quyền lợi của nhóm, họ sẵn sàng bóp méo công lý. Phần thua thiệt thường là các nhóm dân cư nghèo, không có tiền để thuê các nhà VĐHL. Việc VĐHL bị chi phối bởi đồng tiền phản ánh một thực trạng phổ biến của đời sống chính trị phương Tây: VĐHL của người giàu, do người giàu và vì người giàu. Nhìn trên bình diện xã hội nói chung thì đất nước đã phải tiêu tốn khá nhiều tiền bạc vào hoạt động VĐHL, gây lãng phí các nguồn lực xã hội.

Thứ hai, VĐHL là môi trường cho tham nhũng, hối lộ, thúc đẩy sự tha hoá quan chức.Trên thực tế, đồng tiền khi dan díu với quyền lực sẽ dễ dẫn đến nguy cơ bóp méo quyền lực. Đối tượng được VĐHL là các quan chức nhà nước, nghị sĩ quốc hội, những người nắm trong tay quyền lực nhà nước và cả các nhà khoa học, nhà hoạt động xã hội. Họ sẽ là mục tiêu đeo bám của các nhà VĐHL chuyên nghiệp. Thông qua các buổi chiêu đãi, hội thảo, du lịch, các món quà, tặng vé xem ca nhạc, thể thao... họ đã cho các vị quan chức trực tiếp hoặc gián tiếp sử dụng tài chính của các ông chủ thuê họ. Thậm chí phong bì còn được chuyển đến tay các vị quan chức này. Hoạt động VĐHL một khi đã bị chi phối bởi tiền bạc thì sẽ dẫn đến hậu quả là làm biến chất đội ngũ quan chức nhà nước từ trung ương đến địa phương, cả về mặt đạo đức lẫn nghề nghiệp. Đội ngũ này sẽ trở thành “tù nhân của các nhà VĐHL”, sẵn sàng tham gia vào cuộc “mua bán chứng khoán chính trị”. Họ sẽ không phải là những người đại diện cho tiếng nói cử tri, cho sức mạnh quyền lực nhà nước mà là đại diện cho tiếng nói của đồng tiền, cho sức mạnh của các tập đoàn tư bản.

Thứ ba, VĐHL có thể đưa đến nguy cơ bế tắc trong chính sách.Về lý thuyết, chính sách ra đời nhằm giải quyết các vấn đề đang tồn tại hoặc mới phát sinh của đời sống xã hội, từ đó tạo ra động lực mạnh mẽ cho phát triển. Không thể có sự phát triển bền vững nếu không có một chính phủ mạnh, hoạt động hiệu quả. Hiệu quả của một chính phủ đạt được khi nó có khả năng đề ra và thực hiện các chính sách đáp ứng những yêu cầu cơ bản cho sự phát triển quốc gia. Trong khi đó, hoạt động VĐHL chỉ có thể làm tăng vai trò và sức mạnh của các nhóm lợi ích cũng như quan chức được bầu, đồng thời phần nào làm suy yếu đi quyền lực nhà nước. Chính đòi hỏi mạnh mẽ của các nhóm lợi ích cạnh tranh với nhau dẫn đến những tranh cãi có thể kéo dài trong nhiều năm xung quanh việc xây dựng và ban hành chính sách, dẫn tới hậu quả là kìm hãm sự tăng trưởng kinh tế - xã hội. Do nguồn lực có hạn, nhà nước không thể thỏa mãn được nhu cầu của mọi nhóm đối tượng trong xã hội nên một chính sách được đưa ra bao giờ cũng mang lại những lợi ích cho nhóm này và gây tổn hại đến lợi ích của một nhóm khác. Vì vậy, các nhóm lợi ích càng mạnh thì sự đấu tranh giữa chúng càng tăng và áp lực lên quyền lực nhà nước càng lớn, khả năng bế tắc trong chính sáchcàng cao. Sự đấu tranh quyết liệt của các nhóm có lợi ích khác biệt nhau xoay quanh từng vấn đề cụ thể đã làm cho nhiều chính sách không được thông qua, gây thiệt hại lớn đến sự phát triển của đất nước và làm suy giảm uy tín và sức mạnh của nhà nước trong việc ban hành chính sách. Sự bế tắc trong chính sách diễn ra còn bởi các nhóm lợi ích luôn có xu hướng đấu tranh đòi xoá bỏ những dự luật, những chính sách còn ở dạng khởi thảo có lợi cho xã hội nhưng lại ảnh hưởng đến lợi ích của họ.

_______________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 8-2011

(1) Viện Nghiên cứu sinh thái chính sách xã hội SPERI: Vận động hành lang - thực tiễn và pháp luật, Kỷ yếu hội thảo, NXB Lao động xã hội, Hà Nội, 2007, tr.72.

PGS, TS Lưu Văn An

Học viện Báo chí và Tuyên truyền