Có thể từ một số phương diện sau để lý giải về lợi ích công cộng:

Thứ nhất, lợi ích công cộng đầu tiên là vấn đề lợi ích và phân phối lợi ích.C.Mác cho rằng, tất cả hoạt động của con người đều liên quan tới lợi ích của chính mình. Lợi ích là quan hệ rất cơ bản trong hoạt động kinh tế - xã hội của con người. Mà chức năng chủ yếu của chính phủ chính là tiến hành phân phối lợi ích trong xã hội. Lợi ích công cộng được thực hiện trong quá trình hành chính công và chính sách công, thể hiện ở vấn đề lợi ích và phân phối lợi ích, liên quan tới việc xử lý như thế nào mối quan hệ giữa lợi ích công và lợi ích tư, giữa các chủ thể lợi ích khác nhau, giữa các nhóm khác nhau, giữa lợi ích dài hạn, trung hạn và ngắn hạn, làm thế nào để hài hòa được mối quan hệ giữa công bằng và hiệu quả.

Thứ hai, lợi ích công cộng liên quan tới việc xác định được sự cân bằng và hài hòa giữa các chủ thể lợi ích với nhau.Sự xung đột giữa lợi ích công và lợi ích tư là điều khó tránh khỏi, quan trọng là làm thế nào để đạt tới sự cân bằng và hài hòa về mặt lợi ích giữa cá thể, nhóm và nhà nước. Cân bằng và hài hòa lợi ích là một trong những chức năng quan trọng nhất của hành chính công. Ở một mức độ nào đó, quá trình hành chính công và quản trị công chính là quá trình điều chỉnh các quan hệ lợi ích và thực hiện phân phối một cách hợp lý lợi ích công cộng.

Thứ ba, lợi ích công cộng được xác lập trong quá trình hiệp thương và đối thoại.Quá trình quản trị công không phải là quá trình chính phủ đơn phương sử dụng sức mạnh và cường quyền, mà là quá trình đối thoại, hiệp thương và tương tác giữa chính phủ với công dân và xã hội. Điều này có nghĩa là, lợi ích công cộng không nên là do quyền lực công đơn phương xác định, mà cần trao cho các chủ thể lợi ích quyền biểu đạt đầy đủ. Việc chế định và thực hiện chính sách công đòi hỏi cần được thiết lập dựa trên cơ sở đối thoại, giao lưu và hiệp thương, như vậy mới có thể ngăn ngừa quyền lực công xa rời lợi ích công cộng, ngăn ngừa lợi ích công cộng dưới sự khống chế của cường quyền và sức mạnh trở thành lợi ích của nhóm người nhất định, đồng thời cũng mới có thể thể hiện một cách tốt hơn lợi ích công cộng.

Thứ tư, lợi ích công cộng là việc đạt tới sự đồng thuận của chính phủ và các chủ thể lợi ích liên quan về vấn đề lợi ích và phân phối lợi ích.Cho dù bất kể một chính phủ nào, một pháp luật nào, một chính sách nào cũng đều không thể thỏa mãn lợi ích của tất cả mọi người, nhưng trước khi chính phủ sử dụng quyền lực công để đưa ra những quyết định đối với lợi ích và phân phối lợi ích, thì việc bảo đảm một cách đầy đủ quyền được biết và biểu đạt của dân chúng và các chủ thể lợi ích có liên quan, đồng thời đạt được sự đồng thuận về những vấn đề có liên quan là cơ sở cho tính hợp pháp của hành vi chính phủ và chính sách công, cũng là phương thức cơ bản để xác lập lợi ích công cộng.

Quản trị công là quá trình cơ quan quyền lực công chỉnh hợp sức mạnh toàn xã hội để quản lý các sự vụ công cộng, giải quyết các vấn đề công cộng, cung cấp dịch vụ công và thực hiện lợi ích công cộng. Trong quá trình quản trị công, để thực hiện và thể hiện một cách tốt hơn lợi ích công cộng. Mười phương diện rất quan trọng là:

Một là, quản trị công có tôn trọng phẩm giá của con người và quyền lợi của công dân hay không?Một trong những mục đích quan trọng cho sự ra đời của nhà nước chính là nhằm duy trì và bảo đảm phẩm giá của con người và quyền lợi công dân của một nước. Từ thế kỷ XX đến nay, khái niệm “phẩm giá của con người” đã được đưa vào hệ thống pháp luật, trở thành quan niệm hàng đầu của rất nhiều văn bản pháp luật quốc tế, cũng trở thành mục đích cơ bản cho sự ra đời của Liên Hợp quốc. Đối với chính phủ, không thể chỉ bảo đảm một cách bị động và tiêu cực về quyền con người thông thường của công dân, mà là cần bảo đảm một cách tích cực quyền xã hội hoặc nhu cầu quyền lợi của công dân. Xuất phát từ bảo vệ phẩm giá cá nhân con người và quyền lợi công dân, khi liên quan tới những việc cụ thể gây hại tới lợi ích cá nhân, thì nguyên tắc thứ nhất là tránh, nguyên tắc thứ hai là tránh mở rộng phạm vi gây thiệt hại, nguyên tắc thứ ba mới là bồi thường. Vì thế, khi có nhiều phương thức khác nhau có thể lựa chọn, thì phương thức đầu tiên cần áp dụng là phương thức mà nó không xâm phạm lợi ích tư nhân, tiếp theo mới suy tính tới yếu tố kinh tế; lợi ích công cộng trong một số trường hợp nào đó có thể làm tổn hại lợi ích cá nhân, khi đó cần phải giảm tối thiểu phạm vi thiệt hại. Căn cứ của bất kỳ sự hạn chế nào nhằm thực hiện lợi ích công cộng, cũng đòi hỏi cần dựa trên trình tự chính đáng và có sự bồi thường hợp lý để bảo vệ cho lợi ích cá nhân không chịu sự tổn hại mang tính thực chất.

Hai là, quản trị công có thể hiện lợi ích của đại đa số người hay không?Cho dù lợi ích công cộng không phải là sự tổng hợp đơn giản lợi ích cá nhân, nhưng trong đại đa số trường hợp được thể hiện là lợi ích của đa số người. Trong xã hội hiện nay, “đại đa số” trong quản trị công có nghĩa là công bằng, cùng hưởng, bao dung, giảm thiểu loại trừ xã hội, thông qua “tăng cường tính bao dung” và “phát triển tính bao dung” để thực hiện lợi ích công cộng. Trong “Báo cáo phát triển thế giới năm 2006: công bằng và phát triển”, Ngân hàng Thế giới chỉ rõ: “Công bằng và tăng trưởng thúc đẩy lẫn nhau, mở rộng cơ hội thu hưởng về kinh tế và chính trị có tác dụng đặc biệt quan trọng đối với sự tăng trưởng kinh tế, mặt khác chất lượng của cơ hội cũng rất quan trọng, do đó cần thiết lập thể chế nhằm tăng cường tính bao dung, thông qua hành chính công để thực hiện sự công bằng trong môi trường kinh tế và chính trị”⁽¹⁾. Mục đích của “tăng cường tính bao dung” chính là ở chỗ làm cho càng nhiều người hơn thụ hưởng lợi ích công cộng, làm cho đông đảo công chúng có được sự bình đẳng trong thụ hưởng quyền lợi phát triển, làm cho quá trình tăng trưởng kinh tế càng thêm công bằng, làm cho tất cả mọi người đều được hưởng thành quả của tăng trưởng và phát triển kinh tế.

Ba là, quản trị công có thực hiện việc ưu tiên về lợi ích của nhóm yếu thế hay không?Trong xã hội hiện đại, mức độ văn minh của một xã hội, một quốc gia được quyết định bởi nó đối xử với nhóm yếu thế như thế nào. Đa số người được lợi, đồng thời cũng có nghĩa là một quốc gia, do nguyên nhân xã hội, văn hóa, kinh tế, lịch sử... mà luôn có một bộ phận nằm ở địa vị của nhóm yếu thế. Việc thực hiện ưu tiên lợi ích nhóm yếu thế là phù hợp với quan điểm bình đẳng và công bằng. Ưu tiên lợi ích nhóm yếu thế, chính là xã hội cần ưu tiên lợi ích đối với họ, chính phủ cần ưu tiên bảo vệ lợi ích của họ. Về mặt xây dựng chính sách, đồng thời với việc dựa trên cơ sở bảo đảm quyền con người để xây dựng hệ thống chính sách, cần có chính sách để bảo vệ nhóm yếu thế. Không chỉ quan tâm hơn đối với những nhóm yếu thế như người già, người tàn tật,... mà còn có sự trợ giúp và giúp đỡ đặc thù đối với những đối tượng bị sa thải, thất nghiệp và những nhóm yếu thế chịu sự loại trừ về mặt xã hội.

Bốn là, quản trị công có vượt qua được lợi ích của nhóm lợi ích đặc thù hay không?Trong xã hội hiện đại, nhóm lợi ích là “một thực thể tổ chức mà các cá thể cấu thành nên tổ chức đó có một số mục tiêu chung nào đó, đồng thời cố gắng gây ảnh hưởng tới chính sách công”⁽²⁾. Thông thường, trong xã hội, nhóm lợi ích nằm ở vị trí rất có ưu thế, chiếm hữu ưu thế về chính trị, kinh tế và xã hội. Về mặt chức năng, nhóm lợi ích có sự ủng hộ nhất định của công chúng, trong mối quan hệ giữa chính phủ và công chúng có tác dụng quan trọng làm cho lợi ích bắt nguồn từ các tầng lớp xã hội được biểu đạt và thể hiện một cách đầy đủ hơn. Trên các phương diện như giám sát hành chính, giáo dục công dân, quản lý xã hội và phục vụ công... cũng phát huy vai trò quan trọng, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, sự tồn tại của nhóm lợi ích có tính chính đáng và tính hợp lý. Tuy nhiên, hiện tượng nhóm lợi ích “bắt cóc” chính phủ, chính phủ bị nhóm lợi ích “bắt làm tù binh” tồn tại phổ biến ở nhiều nước trên thế giới. Olson cho rằng, “bất cứ một nhà nước nào, chỉ cần có sự ổn định chính trị trong thời gian đủ mức thì có thể xuất hiện nhóm lợi ích đặc thù, hơn nữa chúng có thể biến đổi theo hướng ngày càng rõ ràng, trưởng thành và có kỹ xảo hơn. Sau đó, chúng có thể tiến hành thao túng đối với chính sách công quan trọng nhất của nhà nước ấy”⁽³⁾. Nhìn đại thể, nhóm lợi ích thiên về tối đa hóa lợi ích của nhóm mình mà tổn hại tới lợi ích công cộng. Nhóm lợi ích có ưu thế càng có thể dựa vào nguồn lực và vốn xã hội mà nó có, thông qua hoạt động tập thể để gây ảnh hưởng tới chính sách công cộng nhằm thu được lợi ích tối đa. Đối với chính phủ, thực hiện chính sách duy trì lợi ích của nhóm nào đó là không phù hợp với yêu cầu công bằng, cũng có nghĩa là làm tổn hại tới lợi ích công cộng, bởi vì với chính sách này, các nhóm lợi ích khác và dân chúng không có được một sự bình đẳng trong hưởng thụ phúc lợi xã hội.

Năm là, quản trị công có vượt qua được lợi ích của ngành, của địa phương hay không?Bản thân chính phủ không phải là một tập thể đồng nhất. Do nhu cầu của hành chính công, cơ cấu bộ máy hành chính, theo chiều dọc được phân thành các cấp khác nhau, theo chiều ngang được phân thành các bộ phận, các cơ quan khác nhau. Ưu điểm của nó là ở chỗ, thông qua phân công lao động và quản trị theo các cấp khác nhau, có thể nâng cao hiệu suất công việc và hiệu quả hành chính, nhưng cũng không thể tránh khỏi việc sinh ra lợi ích bộ phận, ngành và lợi ích địa phương. Cho dù sự tồn tại của lợi ích ngành, lợi ích địa phương là có tính chính đáng, nhưng trong hiện thực, việc nhấn mạnh một cách thái quá lợi ích ngành, lợi ích địa phương tất yếu làm tổn hại lợi ích công cộng. Về mặt lý luận, lợi ích chính phủ là lợi ích công cộng. Nhưng hiện thực lại nhiều lần thể hiện rõ “nghịch lý Northrop”, cơ quan, ngành của khu vực công nào đó có trách nhiệm cung ứng hàng hóa công cộng, nhưng do nhiều nguyên nhân khác nhau lại nhân danh việc cung cấp hàng hóa công cộng để thu lợi cho cơ quan mình, ngành mình và làm tổn hại lợi ích công cộng. Việc hành chính công theo đuổi lợi ích của ngành, của địa phương không chỉ làm tổn hại lợi ích công cộng, mà còn ảnh hưởng một cách nghiêm trọng tới sự tin tưởng của nhân dân với chính phủ. Do địa vị hạt nhân và tầm quan trọng của ngành và địa phương trong quản trị công nên làm thế nào để vượt qua được lợi ích của ngành, của địa phương đã trở thành vấn đề cốt lõi của cải cách thể chế hành chính, mà một trở ngại lớn nhất của cải cách cũng chính là liên quan đến lợi ích hiện có của ngành và địa phương.

Sáu là, quản trị công có vượt qua được sự tính toán lợi ích ngắn hạn để theo đuổi lợi ích lâu dài hay không? Bất kể là cá thể, tập thể hay nhà nước luôn phải cân nhắc đến lợi ích ngắn hạn, lợi ích trung hạn và lợi ích dài hạn, vấn đề là ở chỗ làm thế nào để thực hiện sự hài hòa giữa ba loại lợi ích đó. Mọi người thường có xu hướng cân nhắc, tính toán về lợi ích ngắn hạn mà coi nhẹ đối với lợi ích dài hạn.

Lịch sử phát triển của nhân loại cho thấy, nếu một chính sách công nào đó mà không vượt qua được sự tính toán về lợi ích ngắn hạn, tất yếu sẽ đưa đến tổn hại đối với lợi ích dài hạn. Trong hiện thực, những ví dụ về việc chính sách công chỉ đơn thuần theo đuổi tăng trưởng kinh tế mà gây tổn hại tới môi trường không phải là ít thấy. Vì thế, việc thực hiện lợi ích công cộng cần chú ý tới “sự phát triển bền vững”, cần tầm nhìn chiến lược trong lập kế hoạch phát triển dài hạn. Đương nhiên, trong hành chính công, việc quan chức chính phủ do thiên về chạy theo thành tích cũng dẫn đến việc theo đuổi lợi ích ngắn hạn, chủ yếu là xuất phát từ hai nguyên nhân: (1) tính ngắn hạn của nhiệm kỳ và (2) tiêu chuẩn đánh giá thiên về đánh giá kết quả được thể hiện rõ, mà coi nhẹ việc đánh giá lợi ích tiềm năng.

Bảy là, quản trị công có tôn trọng khoa học và lý tính hay không? Khoa học và lý tính có nghĩa là hành vi quyết sách của chính phủ càng có tính khả thi, không thể đề ra những quyết sách gây lãng phí nguồn lực công cộng. Hành chính công và hành vi quyết sách không tôn trọng khoa học và lý tính, tất yếu sẽ xâm hại lợi ích công cộng. Khoa học và lý tính của bản thân quản trị công chính là sự duy trì tốt nhất đối với lợi ích công cộng, được thể hiện ở tính chính đáng về chính sách công, tính chính đáng về mục đích sử dụng quyền lực của chính phủ cũng như tính phù hợp về lựa chọn phương thức thực hiện. Ở đây cần tiến hành tính toán một cách lý tính và luận chứng một cách khoa học, bao gồm phân tích chi phí - lợi ích, khảo sát thực địa và luận chứng kỹ thuật, đồng thời tiến hành giám sát trước, trong và sau chu trình chính sách công. Trong một số đề án, công trình lớn, do tính phức tạp, tính lâu dài của lợi ích công cộng nên rất khó tính toán được một cách toàn diện. Thông thường những dự án lớn liên quan tới đông đảo dân chúng, tiềm ẩn rủi ro công cộng tương đối lớn, có hiệu ứng tiêu cực và chưa có tiền lệ để có thể tham khảo thì chính phủ, chuyên gia, các nhà khoa học và dân chúng cần phải hết sức thận trọng, cần có sự thảo luận, trao đổi nhiều lần và đánh giá toàn diện được và mất, để đảm bảo việc thiết kế chương trình, đề án công cộng phù hợp với khoa học và lý tính.

Tám là, quá trình quản trị công có “mở” và tôn trọng ý dân hay không?Bản chất của chính trị dân chủ là chính trị ý dân. Người làm quyết sách chính phủ cần nắm bắt được nhu cầu, kỳ vọng của nhân dân và tình hình triển khai chính sách công trong thực tế. Dân chúng cũng cần thể hiện cách nhìn nhận và nhu cầu của bản thân mình, cũng cần nắm được những hành vi của quan chức liệu có phải thực hiện đúng theo chức trách của họ hay không... Lợi ích công cộng được thiết lập dựa trên cơ sở ý dân, quyền được biết và quyền được nói lên tiếng nói của dân chúng là điều kiện tất yếu của việc thực hiện lợi ích công cộng. Đồng thời với việc công khai thông tin, cần có cơ chế thông suốt, hiệu quả để các đối tượng lợi ích và công chúng biểu đạt được một cách đầy đủ ý nguyện của mình.

Chín là, quá trình quản trị công có tuân theo trình tự chính đáng hay không?Trong quá trình quản trị công, dựa trên trình tự chính đáng, nhân viên hành chính không chỉ nắm được những lợi ích và giá trị được thể hiện ra, mà còn nhận thức được lợi ích và giá trị tiềm tàng. Nhìn vào hiện thực chúng ta thấy, trong các sự kiện lớn liên quan đến mâu thuẫn lợi ích công và lợi ích tư, thì sự quan tâm của bên tranh chấp và toàn xã hội đối với tính khách quan và công bằng của quá trình giải quyết tranh chấp cũng không kém gì sự quan tâm của họ đối với bản thân kết quả của việc giải quyết. Để duy trì lợi ích công cộng và bảo đảm quyền lợi công dân, việc thông qua pháp luật để quy định trình tự hành chính là một điều phổ biến trên thế giới. Chẳng hạn, năm 1946, Quốc hội Mỹ đã thông qua “Luật trình tự hành chính”, đã xác lập những nguyên tắc cơ bản cũng như những quy định có liên quan về trình tự hành chính như: công khai thông tin, lắng nghe ý kiến, trọng tài, thẩm tra tư pháp... Quá trình quản trị công có tuân theo trình tự chính đáng hay không, nhìn từ góc độ chính phủ, mấu chốt là ở chỗ dựa vào pháp luật để thực thi nhiệm vụ, còn dưới giác độ công dân, cần phải xem liệu có dựa vào pháp luật để đảm bảo thực hiện các quyền của công dân hay không, chẳng hạn như quyền được biết, quyền diễn giải, quyền lắng nghe, quyền bào chữa, biện bạch và quyền tham gia quyết sách...

Mười là, quản trị công có tuân theo tiêu chuẩn đạo đức và luân lý đã được xã hội công nhận hay không?Trong lĩnh vực hành chính công, tồn tại nhiều hành vi mang tính tự do quyết định, và đây cũng là cái mà pháp luật rất khó quy định và xác định một cách cụ thể. Chính điều này nên sự tự giác đạo đức và luân lý nghề nghiệp của nhân viên hành chính công trực tiếp quyết định lợi ích công cộng có thực hiện hay không. Nhìn từ tiêu chuẩn đạo đức và luân lý cơ bản, nhân viên hành chính công bắt buộc phải xuất phát từ động cơ phục vụ công cộng và nhu cầu duy trì lợi ích công cộng mà thực thi quyền lực, không được sử dụng quyền lực công để mưu cầu lợi ích tư, cũng không được xa rời lợi ích công cộng.

___________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 12-2013

(1) Ngân hàng Thế giới: Báo cáo phát triển thế giới năm 2006: công bằng và phát triển, Nxb Đại học Thanh Hoa, Bắc Kinh, 2006.

(2) Joe Stevenson: Kinh tế học của hành động tập thể, Nhà sách Tam Liên Thượng Hải, Thượng Hải, 1999.

(3) Mancur Olson: The Rise and Decline of Nations, New Haven, Yale University Press, 1984.

GS, TS Trương Thành Phúc

Đại học Nhân dân Trung Quốc

Lược dịch:  Nguyễn Trọng Bình

Học viện Chính trị - Hành chính khu vực IV