Trong quá trình xây dựng và thực hiện, tháng 4-2007, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 thực hiện dân chủ ở  xã, phường, thị trấn (viết tắt là Pháp lệnh dân chủ ở cơ sở - DCCS), trong đó xác định vai trò đặc biệt quan trọng của cán bộ cấp cơ sở trong việc triển khai quy chế ở địa phương cũng như quy định cụ thể những việc Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã (gọi tắt là chính quyền xã) phải thông tin kịp thời và công khai để dân biết; những việc dân bàn và quyết định trực tiếp, những việc dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan nhà nước quyết định; những việc dân giám sát, kiểm tra và các hình thức thực hiện quy chế⁽²⁾. Pháp lệnh không những chỉ rõ những nội dung cụ thể mà còn xác định lực lượng nòng cốt tổ chức triển khai thực hiện là chính quyền cơ sở. Pháp lệnh cũng quy định vai trò lãnh đạo của tổ chức Đảng và vai trò phối hợp của Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) cũng như các tổ chức thành viên của MTTQ trong tổ chức thực hiện.

Qua thực hiện Chỉ thị 30, mặc dù đã đạt được những thành tựu nhất định, nhưng “Tình trạng vi phạm quyền làm chủ của nhân dân vẫn còn nhiều, có khi nghiêm trọng; những biểu hiện quan liêu, tham nhũng, tiêu cực không được phát hiện và đấu tranh ngăn chặn, khắc phục kịp thời, làm giảm lòng tin, gây bất bình trong nhân dân, dẫn đến khiếu kiện kéo dài hoặc vượt cấp”⁽³⁾. Vì vậy, trong chỉ đạo thực hiện Quy chế và Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở cơ sở, Chính phủ đã nhấn mạnh hai phương hướng là: 1) Tiếp tục quán triệt, học tập và nâng cao nhận thức, ý thức và năng lực thực hành dân chủ cho cán bộ và nhân dân. 2) Nâng cao năng lực tổ chức thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở cơ sở cho cán bộ trong hệ thống chính trị. Trong bài viết này chúng tôi sẽ đi sâu phân tích để làm sáng tỏ và cụ thể thêm phương hướng thứ hai. Nội dung bài viết được hình thành trên cơ sở phân tích bộ dữ liệu khảo sát thực tế tại tỉnh Vĩnh Phúc từ năm 2008 - 2013.

1. Nhận thức của cán bộ cấp cơ sở về Pháp lệnh dân chủ ở cơ sở

Để đánh giá nhận thức của cán bộ cơ sở về Pháp lệnh, trước hết cần biết họ có nắm được cấu trúc, nội dung của bản Pháp lệnh, Quy chế hay không? Có 5 chỉ báo được đưa ra để kiểm tra, đó là: số chương của Quy chế (6 chương); số nội dung cần công khai để nhân dân biết (11 nội dung); những nội dung nhân dân được bàn và quyết định trực tiếp (2 nội dung chính); những nội dung nhân dân được bàn, chính quyền quyết định (3 nội dung) và những nội dung nhân dân được tham gia ý kiến (5 nội dung). Số liệu khảo sát thu được (bảng 1).

Bảng 1. Tỷ lệ trả lời đúng về cấu trúc, nội dung củ bản quy chế

                                                                                                            (ĐVT: %, n=472)

Số liệu khảo sát định lượng đối với 472 cán bộ thuộc 3 khối công tác khác nhau ở cơ sở cho thấy có khoảng 30% - 45% số cán bộ thuộc diện khảo sát chưa nắm được chính xác, cụ thể cấu trúc, nội dung của Pháp lệnh.

Một điều đáng chú ý khác, đó là trong văn bản của Pháp lệnh đã quy định cụ thể trách nhiệm tổ chức thực hiện quy chế trước hết thuộc về chính quyền, còn tổ chức Đảng có vai trò chỉ đạo chung, MTTQ và các tổ chức thành viên có trách nhiệm phối hợp. Tuy nhiên, kết quả sát cho thấy các chỉ số về việc tiếp cận và nghiên cứu văn bản Pháp lệnh của cán bộ thuộc khối chính quyền lại thấp hơn so với 2 khối còn lại, và khối đoàn thể lại có chỉ số cao nhất trong cả 5 chỉ báo. Trong khi qua số liệu về trình độ học vấn của cán bộ cho thấy, cán bộ thuộc khối chính quyền có học vấn cao hơn cán bộ thuộc khối đoàn thể (tỷ lệ học vấn PTTH trở lên ở khối chính quyền là 97,2%; ở khối đoàn thể là 87,3%).

Về nhận thức của cán bộ về nội dung Pháp lệnh. Phân tích số liệu cho thấy, “những nội dung cần công khai để nhân dân biết” được cán bộ cơ sở nắm bắt tốt hơn cả. Tuy nhiên, tỷ lệ này cũng mới chỉ 66,6%, còn mức độ đánh giá “Rất tốt” và “Tốt” đối với các nội dung khác thậm chí chỉ chiếm xấp xỉ 50%. Cũng với cách thức “tự chấm điểm” như trên, kết quả khảo sát cho thấy chỉ có trên 30% tự đánh giá rằng bản thân họ đã đáp ứng tốt về mặt nhận thức trong việc tổ chức và thực hiện Pháp lệnh, gần 40% cho rằng mình mới chỉ mới đáp ứng được ở mức độ khá và trên 30% tự nhận ở mức độ trung bình và yếu. Cán bộ khối chính quyền cũng tự đánh giá mức độ nhận thức hiện tại của họ thấp hơn so với hai khối còn lại (tỷ lệ ý kiến cho rằng có nhận thức tốt của cán bộ thuộc 3 khối Đảng, chính quyền, đoàn thể tương ứng là: 44,4%, 26,1% và 42,3%). Đây có thể được coi là cơ sở để tổ chức các hình thức nâng cao nhận thức về nội dung Pháp lệnh DCCS cho cán bộ ở cơ sở, đặc biệt là cán bộ thuộc khối chính quyền.

2. Quan điểm, thái độ

Pháp lệnh cũng mới chỉ là “khung” để áp dụng chung cho các địa phương. Trên cơ sở đó, các địa phương cần căn cứ vào điều kiện, tình hình kinh tế - xã hội cụ thể của mình để xây dựng, điều chỉnh cho phù hợp. Việc đưa Pháp lệnh vào thực tiễn được cán bộ đánh giá như sau: Trên 30% số người được hỏi cho rằng Pháp lệnh đã được xây dựng hoàn toàn phù hợp với tình hình của địa phương, gần 45% cho rằng phần lớn các nội dung của Pháp lệnh đã phù hợp. Số liệu này đã thể hiện sự đồng thuận cao của cán bộ về nội dung của Pháp lệnh. Cũng vì vậy, có trên 75% cán bộ thuộc diện khảo sát trả lời đã tích cực hưởng ứng việc thực hiện Pháp lệnh.

Đối với các vấn đề liên quan đến mục tiêu của Pháp lệnh, số liệu thống kê cho thấy: 83,7% cán bộ đã có nhận thức và thái độ rất đúng đắn khi cho rằng Pháp lệnh chính là công cụ để phát huy quyền làm chủ của nhân dân, gần 70% số ý kiến cho rằng việc thực hiện tốt Pháp lệnh chính là sự tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân và trên 60% tán thành quan điểm “Thực hiện tốt Pháp lệnh cũng là giải pháp để khắc phục tệ quan liêu, tham nhũng”.

Trung ương vẫn còn một số ý kiến (8,1%) cho rằng “Pháp lệnh là công cụ để người dân gây khó khăn, sức ép với cán bộ” và 6,1% cho rằng việc triển khai Pháp lệnh làm phức tạp thêm tình hình của địa phương. Tuy nhiên, tỷ lệ đồng ý của những người được hỏi về việc có sự liên quan trực tiếp giữa phẩm chất, năng lực của cán bộ cơ sở với việc thực hiện Pháp lệnh lại không cao. Chỉ có chưa đến 50% số ý kiến cho rằng thực hiện tốt Pháp lệnh là thước đo tiêu chuẩn hoàn thành nhiệm vụ hoặc là thước đo năng lực, phẩm chất của cán bộ; chỉ có 44,3% số ý kiến đồng ý với quan điểm cho rằng Pháp lệnh là công cụ giúp cán bộ hoàn thành nhiệm vụ. Phần lớn số người được hỏi cho rằng việc thực hiện tốt hay không tốt Pháp lệnh không mấy liên quan và cũng không thể là thước đo phẩm chất, năng lực của người cán bộ. Tỷ lệ những cán bộ thuộc khối chính quyền đồng ý với ý kiến này cao hơn cán bộ thuộc hai khối còn lại.

Trên một phương diện khác, có khoảng 50% số ý kiến của những cán bộ được hỏi cho rằng Pháp lệnh DCCS là một trong những công cụ thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, số còn lại chưa đồng ý với quan điểm này. Phải chăng chỉ báo này có liên quan đến hiệu quả còn chưa cao khi triển khai Pháp lệnh trong bối cảnh thực tiễn ở cơ sở. Vì thế, có đến 67,9% đề nghị cần đẩy mạnh hơn nữa việc thực hiện Pháp lệnh DCCS tại địa phương mình.

3. Tham gia tổ chức thực hiện Pháp lệnh

Theo phân tích số liệu định lượng, ngoài 7,8% số cán bộ trong diện khảo sát trả lời rằng, họ chưa tham gia bất kỳ một hoạt động nào liên quan đến Pháp lệnh thì số cán bộ còn lại đều ít hay nhiều, trực tiếp hay gián tiếp tham gia vào việc học tập, nghiên cứu, tuyên truyền vận động và triển khai Pháp lệnh. Trên 60% cán bộ đã tham dự các buổi nói chuyện, tập huấn về Pháp lệnh, trên 40% cán bộ đã chủ động dành thời gian để tự nghiên cứu về Pháp lệnh, 37,9% trực tiếp tham gia tuyên truyền, vận động về Pháp lệnh… Tuy vậy, mới chỉ có 31,3% số cán bộ trong diện khảo sát trả lời rằng họ đang trực tiếp tổ chức thực hiện Pháp lệnh.

Đối với chỉ báo này, cũng có một điều đáng quan tâm là cán bộ khối đoàn thể lại cho biết họ đã trực tiếp tham gia vào việc tổ chức xây dựng và thực hiện Pháp lệnh cao nhất (41%), tiếp đến là những cán bộ thuộc khối Đảng (36,1%) và thấp nhất vẫn là cán bộ thuộc khối chính quyền (21,4%).

Theo thông tin này thì mặc dù cán bộ chính quyền ở cơ sở là lực lượng nòng cốt trong xây dựng và triển khai Pháp lệnh DCCS nhưng bản thân họ không có đủ thời gian để trực tiếp tham gia, hơn nữa, đôi khi một số cán bộ còn “ngần ngại” trước những ý kiến của người dân nên không trực tiếp xuất hiện trong các cuộc họp dân về những vấn đề có liên quan đến Pháp lệnh. Ngoài ra, qua khảo sát, cho thấy, nhiều cán bộ chủ chốt còn cho rằng, nhiệm vụ chính của họ là phát triển kinh tế, ổn định an ninh chính trị... còn việc triển khai Pháp lệnh DCCS là những hoạt động mang tính “phong trào”, và vì vậy, nó phù hợp hơn với chức năng của những cán bộ thuộc khối đoàn thể. Thông tin thu được cũng cho biết, việc phối hợp giữa các tổ chức, ban ngành trong khi triển khai Pháp lệnh chưa mang lại hiệu quả cao.

Một chỉ báo khác liên quan đến hoạt động tổ chức thực hiện Pháp lệnh mà cuộc khảo sát đề cập đến là kỹ năng thực hiện. Trong số 10 kỹ năng triển khai Pháp lệnh mà cuộc khảo sát đưa ra, cán bộ đánh giá cao nhất kỹ năng “nắm bắt tinh thần chỉ đạo của cấp trên” (trên 72% cho rằng tốt và khá), sau đó đến kỹ năng giao tiếp với nhân dân và kỹ năng tuyên truyền, phổ biến. Chỉ số này phản ánh khá chính xác thực trạng hoạt động của cán bộ cơ sở khi họ thường xuyên tiếp xúc với nhân dân không chỉ trong khuôn khổ của hoạt động này. Ngoài ra khi triển khai bất kỳ chính sách hay chương trình hoạt động nào, công tác tuyên truyền, giáo dục, vận động đều được chú trọng tiến hành ở khâu đầu tiên. Chính vì vậy, kỹ năng tuyên truyền phổ biến về Pháp lệnh của đội ngũ cán bộ đã dần hoàn thiện và nâng cao.

Số liệu khảo sát cũng cho thấy, kỹ năng lập kế hoạch, kỹ năng phát hiện vấn đề để sửa đổi, bổ sung và kỹ năng kiểm tra, giám sát là yếu hơn cả.

4. Một số nét về thực trạng thực hiện Pháp lệnh dân chủ ở cơ sở

Một trong những “đầu ra” của năng lực chính là kết quả hiện thực của các hành vi thực tiễn. Theo số liệu thu được của cuộc khảo sát, phần lớn các ý kiến cho biết, từ khi thực hiện Pháp lệnh, trách nhiệm của người đứng đầu (người chịu trách nhiệm cao nhất của tổ chức) đã có những chuyển biến tốt hơn (72,9%), lòng tin của người dân đối với Đảng, chính quyền cũng được củng cố (71,8%), công tác xây dựng chính quyền cũng có bước chuyển biến theo chiều hướng tốt (70,8%)…

Tuy vậy, trong những thành tựu chung ấy vẫn còn những lĩnh vực chưa được các ý kiến đánh giá cao. Vấn đề dân chủ, công khai về tài chính ở địa phương vẫn có đến 36,4% số ý kiến cho rằng chưa có sự thay đổi gì, cùng với nó là vấn đề dân chủ, công khai về đất đai hay công khai kiểm soát các vấn đề sai phạm của cán bộ vẫn còn nhiều ý kiến bày tỏ sự quan ngại. Tựu chung lại, có khoảng 30% số ý kiến cho rằng bầu không khí dân chủ ở địa phương vẫn chưa có gì thực sự thay đổi.

Khi đánh giá chung về hiệu quả thực hiện Pháp lệnh, chỉ có 16,1% số người cho rằng việc thực hiện là tốt so với yêu cầu thực tế, 53% cho rằng mới chỉ đạt được yêu cầu đặt ra và có 27,1% đánh giá chưa đáp ứng được nhu cầu.

Cụ thể hơn, ý kiến của cán bộ cơ sở đối với các lĩnh vực hoạt động công cộng, có lợi ích sát sườn với người dân mà lẽ ra họ được tham gia vào tất cả các khâu thì tỷ lệ trả lời người dân “chỉ được biết”, hoặc “không được tham gia” luôn chiếm tỷ lệ cao nhất (trên 60% - 80%), cùng lắm thì người dân cũng chỉ được tham gia bàn bạc. Việc tham gia quyết định các vấn đề hay kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện có tỷ lệ rất thấp, chỉ vài phần trăm. Điều này có nghĩa, việc thực hiện các quyền dân chủ cốt lõi của người dân còn ở một mức độ rất thấp, hoặc là mang nặng tính hình thức. Cũng vì vậy, có trên 40% ý kiến tự đánh giá việc thực hiện Pháp lệnh DCCS ở địa phương mình ở mức trung bình và yếu kém.

5. Một số yếu tố tác động đến năng lực của cán bộ cơ sở

Có nhiều yếu tố tác động trực tiếp cũng như gián tiếp đến năng lực của cán bộ trong việc thực hiện Pháp lệnh dân chủ ở cơ sở. Số liệu thu được cho thấy, trên 55% cán bộ thuộc diện khảo sát cho rằng họ còn đang gặp phải những hạn chế về chuyên môn mà cụ thể là việc nắm bắt những nội dung cần phải thực hiện của Pháp lệnh. Đây cũng là chỉ số cao nhất trong số những hạn chế mà những người được hỏi đề cập đến. Vì vậy, có đến 93,9% cán bộ mong muốn được tham gia các khóa học trong thời gian tới để nâng cao năng lực của bản thân trong việc tổ chức thực hiện Pháp lệnh DCCS. Những hạn chế về trình độ học vấn và kỹ năng giao tiếp, cập nhật thông tin cũng rất đáng được quan tâm khi cả hai chỉ báo này đều có gần 50% số cán bộ được hỏi thừa nhận.

Kết quả khảo sát cũng chỉ ra một vài nguyên nhân trước mắt dẫn đến những hạn chế trên, đó là cán bộ ở cơ sở còn ít được tham gia các lớp tập huấn về Pháp lệnh (56,1% đồng ý); do phải đảm đương quá nhiều công việc tại cơ sở (53,0%) nên có thể không đủ thời gian để trau dồi thêm chuyên môn, nghiệp vụ cho việc tổ chức thực hiện Pháp lệnh DCCS tại cơ sở mình.

Trong việc triển khai Pháp lệnh, có gần 50% số ý kiến cho rằng còn mang tính hình thức, 36% cho rằng việc thực hiện Pháp lệnh còn mang tính phong trào, chưa đi vào thực chất và bản thân nó chưa lôi cuốn được sự hưởng ứng tích cực của người dân. Khâu kiểm tra, giám sát việc thực hiện Pháp lệnh là một trong những khó khăn được các ý kiến đồng tình cao nhất. Cùng với khâu này, hoạt động của ban chỉ đạo chưa thường xuyên, liên tục cũng như sự lơi lỏng trong các hoạt động phối kết hợp của các đoàn thể phần nào giải thích cho những chỉ số trên.

6. Kết luận

Còn nhiều cán bộ ở cơ sở chưatiếp cận với văn bản của Pháp lệnh hoặc tiếp cận một cách hời hợt nên chưa nắm được cụ thể, chính xác cấu trúc và những nội dung cơ bản của Pháp lệnh. Khoảng 50% số cán bộ trong diện khảo sát tự đánh giá bản thân nắm bắt chưa tốt những nội dung này. Chính vì vậy, khá nhiều ý kiến cho biết, nhận thức hiện tại của họ chưa thể đáp ứng được yêu cầu thực tế.

Đa số ý kiến cán bộ cho rằng, nội dung Pháp lệnh đã phù hợp với tình hình cụ thể của địa phương và nhận được sự hưởng ứng khá tích cực của cán bộ. Tuy nhiên, khoảng 20% số ý kiến cho biết, chưa tích cực hưởng ứng việc thực hiện Pháp lệnh và nhiều người còn tham gia một cách hình thức và coi đây là một hoạt động “phong trào”, chưa đi vào thực chất. Đội ngũ cán bộ cũng chưa thu hút được sự tham gia tích cực và thực chất của người dân.

Phần lớn cán bộ có thái độ đúng đắn và đồng tình với mục tiêu đặt ra của Pháp lệnh, tuy nhiên phần nhiều trong số họ chưa tán thành việc coi các hoạt động trong khuôn khổ thực hiện Pháp lệnh như là một trong những thước đo thành tích của bản thân họ.

Chỉ có trên 30% trong số họ đang trực tiếp tổ chức và thực hiện Pháp lệnh tại cơ sở của mình. Trong quá trình tổ chức triển khai thực hiện Pháp lệnh, kỹ năng lập kế hoạch, kỹ năng phát hiện vấn đề để sửa đổi, bổ sung và kỹ năng kiểm tra, giám sát còn khá yếu và cần được nâng cao, trau dồi hơn nữa.

Tính hiệu quả trong việc phối kết hợp giữa các ban ngành chức năng và các tổ chức có liên quan trong việc triển khai Pháp lệnh còn hạn chế.

Từ khi thực hiện Quy chế, việc thực hiện các quyền làm chủ của nhân dân đã được thực hiện tốt hơn. Tuy vậy, vấn đề dân chủ, công khai về tài chính về đất đai hay công khai kiểm soát các vấn đề sai phạm của cán bộ vẫn còn nhiều ý kiến bày tỏ sự quan ngại.

Theo đánh giá chung của những người được hỏi, việc thực hiện Pháp lệnh mới chỉ dừng lại ở mức “đạt” so với yêu cầu đang đặt ra của thực tế ở các địa phương. Có gần 95% số cán bộ thuộc diện khảo sát “rất muốn” hoặc “muốn” được tham gia các khóa học trong thời gian tới để nâng cao năng lực của bản thân trong việc tổ chức thực hiện Pháp lệnh DCCS.

7. Khuyến nghị

- Trước hết, cần có sự quan tâm một cách thực chất hơn của các cấp ủy Đảng, chính quyền đối với việc đào tạo cán bộ cũng như tổ chức thực hiện Pháp lệnh ở địa phương.

- Cần tổ chức các khóa tập huấn những kiến thức cơ bản về Pháp lệnh ngay tại địa phương để thu hút được nhiều hơn số lượng cán bộ tham gia, tập trung nâng cao nhận thức cho cán bộ khối chính quyền. Cùng với hoạt động đó, cần cho cán bộ được đi tham quan, học hỏi kinh nghiệm ở các địa phương, mô hình điển hình tiên tiến khác.

- Cần nâng cao hơn nữa kỹ năng tổ chức thực hiện Pháp lệnh cho cán bộ, đặc biệt là nghiệp vụ kiểm tra, giám sát và kỹ năng cập nhật, khai thác thông tin trong bối cảnh xã hội thông tin hiện nay.

- Phát huy tính chủ động của cán bộ chính quyền cơ sở với vai trò là đầu mối tổ chức và trực tiếp triển khai Pháp lệnh.

- Tăng cường sự chỉ đạo cũng như sự phối kết hợp đồng bộ ở các cấp đối với các chủ thể tham gia tổ chức thực hiện Pháp lệnh.

- Trong quá trình mở rộng dân chủ, cần bảo đảm một cách hài hòa mối quan hệ giữa dân chủ với kỷ cương, pháp luật.

_________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 10-2014

(1) Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18-2-1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở.

(2) Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

(3) Thông báo số 159-TB/TW ngày 15-11-2004 Kết luận của Ban Bí thư về kết quả 6 năm thực hiện Chỉ thị số 30-CT/TW và tiếp tục chỉ đạo xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ của Bộ Chính trị (khóa VIII).

ThS Nguyễn Tiến Thành

Hội đồng nhân dân quận Nam Từ Liêm