1. Cơ quan hành pháp và việc thực thi chính sách

Trong hệ thống chính trị, cơ quan hành pháp là một trong ba nhánh quyền lực của Nhà nước. Điều 94, Hiến pháp 2013 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”. Cùng với Chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực thi chính sách công. Bên cạnh đó, các cơ quan đại diện (Hội đồng nhân dân các cấp), cũng được coi là cơ quan hành pháp, tham gia vào quá trình thực thi chính sách công.

Thực thi chính sách công là quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực thi chính sách công và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách công⁽¹⁾.

Thực thi chính sách công là giai đoạn quan trọng trong quá trình chính sách, là giai đoạn hiện thực hóa mục tiêu chính sách công. Đã có nhiều nghiên cứu làm rõ các khả năng xảy ra trong quá trình thực thi chính sách công như: chính sách tốt, thực thi tốt dẫn đến thành công; chính sách tốt, thực thi tồi dẫn đến thất bại; chính sách tồi thực thi tốt dẫn đến thành công; chính sách tồi, thực thi tồi dẫn đến thất bại kép⁽³⁾.

Quy trình triển khai thực thi chính sách công được chia thành 3 giai đoạn cơ bản: xây dựng và ban hành văn bản chỉ đạo thực thi chính sách công; tổ chức thực hiện và sơ kết, tổng kết thực hiện chương trình, dự án thực thi chính sách công. Các giai đoạn đó được chia thành 7 bước: xây dựng kế hoạch; phổ biến quy chế, tuyên truyền chính sách; phân công phối hợp thực hiện chính sách; duy trì chính sách; điều chỉnh chính sách; theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách; tổng kết đánh giá rút kinh nghiệm (xem Sơ đồ 1).

Trong quá trình thực thi chính sách, Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước (hành pháp) là cơ quan có vai trò quan trọng nhất. Điều 96, Khoản 1 Hiến pháp 2013 quy định nhiệm vụ đầu tiên của Chính phủ là “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Điều 7, Luật Tổ chức Chính phủ quy định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ là “Quyết định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và các chương trình, dự án khác theo thẩm quyền”.

Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể trực tiếp triển khai thực thi chính sách công thông qua các biện pháp khác nhau. Những cơ quan này có khả năng nắm bắt kịp thời các vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội, từ đó đề nghị cấp trên về phương án giải quyết, và nếu được chấp nhận, họ chính là đơn vị sẽ trình dự thảo chính sách. Sau khi chính sách được Quốc hội phê chuẩn, Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước tổ chức thực thi chính sách theo nhiệm vụ và quyền hạn của mình.

2. Thực trạng thực thi chính sách công của các cơ quan hành pháp

Trong thời gian qua, nhận thức và tư duy chính trị của các nhà thực thi chính sách ở Việt Nam có nhiều đổi mới tích cực. Tư tưởng “Chính phủ phục vụ” của Chủ tịch Hồ Chí Minh ngày càng được phát huy trong quá trình thực thi chính sách. Chính phủ tôn trọng, lắng nghe và học hỏi dân, gần dân, thấu hiểu tâm tư, nguyện vọng của dân. Các cán bộ, công chức thực thi chính sách có nhiều nỗ lực trong việc khơi nguồn, bồi dưỡng và nâng cao sức dân, thực hiện tốt vai trò “người cầm lái, người tổ chức”. Những nỗ lực đột phá về cải cách thể chế, cắt giảm thủ tục hành chính đã có nhiều tác động tích cực đến quá trình thực thi chính sách,...

Việc tổ chức thực thi chính sách công đã đạt được một số yêu cầu cơ bản như: kịp thời, đồng bộ, chủ động, linh hoạt, sáng tạo trong triển khai thực thi chính sách phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội địa phương, trình độ dân trí và có tính đến đặc điểm của đối tượng thụ hưởng chính sách. Thí dụ, trong lĩnh vực ngân hàng - tài chính: “Trong năm 2016, ngành ngân hàng đã thực hiện chính sách tiền tệ chủ động, linh hoạt nhằm kiểm soát lạm phát theo mục tiêu đã đặt ra, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững”⁽³⁾. Tại Thành phố Hà Nội, thực hiện  Khoản 1, Điều 21 Luật Thủ đô  về việc “Thủ đô được huy động vốn đầu tư trong nước thông qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân và các hình thức huy động khác theo quy định của pháp luật”, đã huy động được nguồn vốn của các tổ chức tín dụng trên địa bàn (đến tháng 7-2015)  tiếp tục tăng, đạt trên 1,3 nghìn tỷ đồng, tăng 9,8% so với tháng 12-2014. Tổng dư nợ trên địa bàn trên 1,1 nghìn tỷ đồng, tăng 12,5% so với tháng 12 năm trước⁽⁴⁾.

Về chính sách thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao, nhiều địa phương đã tổ chức thực thi và đạt được những kết quả đáng khích lệ. Thí dụ, thành phố Đà Nẵng đã ban hành và thực hiện Quyết định số 1901/QĐ – UBND ngày 15-3-2012 của Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng về chính sách thu hút nhân lực chất lượng cao trong khu vực công⁽⁵⁾.

Vai trò của cơ quan hành pháp trong tổ chức thực thi chính sách được thể hiện qua kết quả thực thi chính sách ở từng lĩnh vực cụ thể.

Trong lĩnh vực kinh tế,một số chính sách mới được ban hành và tổ chức thực hiện đã đáp ứng cơ bản những yêu cầu phát triển và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường. Thí dụ như việc tổ chức thực thi chính sách kích cầu của Bộ Kế hoạch đầu tư (12-2009) đã tạo hiệu ứng tâm lý tích cực, củng cố niềm tin của các doanh nghiệp, ngân hàng, nhà đầu tư trong và ngoài nước vào trách nhiệm của Nhà nước trong hỗ trợ doanh nghiệp đang gặp khó khăn, vào triển vọng thị trường và môi trường đầu tư Việt Nam. Một số chính sách khác như chính sách điều chỉnh tiền lương cơ bản, chính sách miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp, hạ lãi suất cho vay của ngân hàng,... đều được đánh giá là có quá trình thực thi chính sách thành công, tạo khả năng ứng phó khá tốt với tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu.

Trong lĩnh vực xã hội, việc thực thi chính sách đang nỗ lực hướng đến bảo đảm công bằng xã hội. Trên thực tế, bất kỳ chính sách nào cũng ảnh hưởng tới ba nhóm lợi ích trong xã hội: nhóm hưởng lợi, nhóm bị thiệt và nhóm không bị tác động. Xét về mặt chính trị,không có chính sách nào bảo đảm được quyền bình đẳng cho tất cả các nhóm xã hội. Vì vậy, các nhà hoạch định và thực thi chính sách cần bảo đảm rằng các nhóm bị thiệt trong các chính sách khác cần được hưởng lợi cao nhất trong chính sách này. Đảm bảo thực hiện nguyên tắc này, thực thi chính sách ở Việt Nam đang hướng tới quá trình chính sách bảo đảm công bằng xã hội, những nhóm bị thiệt trong chính sách này phải được lợi nhiều hơn ở các chính sách khác. Điển hình là việc thực hiện đồng bộ các chính sách xã hội như chính sách văn hóa, giáo dục, chăm sóc sức khỏe,... ở khắp các vùng miền trong cả nước.

Để việc thực thi chính sách đạt hiệu quả và bảo đảm nhất quán mục tiêu đề ra, các cơ quan hành pháp đã có nhiều nỗ lực trong việc xây dựng kịp thời các Nghị định, quyết định, thông tư phục vụ các cơ quan tổ chức thực thi chính sách. Thí dụ: Để hướng dẫn thi hành Luật Đa dạng sinh học năm 2008, các cơ quan chức năng đã ban hành 20 văn bản dưới Luật điển hình như Quyết định số 45/QĐ-TTg ngày 8-1-2015 của Chính phủ phê duyệt quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học của cả nước đến năm 2030, Quyết định số 1250/QĐ-TTg ngày 31-7-2013 phê duyệt chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Để thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo giai đoạn 2012-2015, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện như: Thông tư 21/2012/TT-BLĐTBXHcủa Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về việc hướng dẫn quy trình điều tra, rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo hằng năm; Quyết định 587/QĐ-LĐTBXH của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về việc ban hành tiêu chí xã đặc biệt khó khăn vùng ngang ven biển và hải đảo giai đoạn 2012-2015; Quyết định 1489/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012-2015...

Nhìn chung, việc tổ chức thực thi chính sách công ở Việt Nam đã đạt được những kết quả tích cực, góp phần quan trọng vào những thành tựu của đất nước trong hơn 30 năm đổi mới. Tuy nhiên, vẫn còn không ít những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải tập trung khắc phục, đó là:

Một là, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục về nội dung và yêu cầu của chính sách ở nhiều thời điểm, khu vực chưa đầy đủ, rõ ràng và kịp thời. Thí dụ: Luật Người cao tuổi đã được ban hành từ năm 2009, tuy nhiên đến nay một bộ phận không nhỏ người cao tuổi đặc biệt là người cao tuổi khu vực nông thôn, miền núi vẫn không biết đến những quy định của Luật, không ít địa phương, cán bộ, công chức thực thi chính sách còn chưa nhận thức đầy đủ về Luật này. Chính sách ưu đãi với người có công với cách mạng đã bộc lộ nhiều hạn chế trong quá trình thực hiện, thể hiện ở kết quả của cuộc “Tổng rà soát thực hiện chính sách ưu đãi với người có công với cách mạng trong hai năm 2014-2015” có tới 86.601 người có công với cách mạng hưởng chưa đầy đủ, 1.872 người hưởng sai chính sách...

Hai là, còn nhiều chồng chéo, không rõ ràng, thống nhất trong các văn bản hướng dẫn thực thi chính sách. Tình trạng luật, pháp lệnh đã ban hành nhưng phải chờ nghị định và thông tư hướng dẫn diễn ra khá phổ biến, cản trở việc áp dụng. Năm 2013, dự kiến Quốc hội sẽ thông qua 32 dự án Luật và 4 dự án Pháp lệnh, nhưng chỉ tính riêng trong 6 tháng đầu năm 2013, trong số 13 luật mới đã có hiệu lực thi hành thì có tới 8 luật chưa có Nghị định, thông tư hướng dẫn thực hiện, thí dụ như Luật Quảng cáo.

Nhiều trường hợp, Chính phủ, các bộ, ngành chậm sửa đổi, bổ sung các văn bản hướng dẫn thi hành mặc dù đã được cử tri kiến nghị đến Quốc hội. Thí dụ như Nghị định 193 hướng dẫn chi tiết một số điều của Luật Hợp tác xã, Nghị định hướng dẫn, thi hành Luật Bảo hiểm xã hội...

Ba là, tồn tại những chính sách ban hành không sát với thực tiễn, gây khó khăn cho khâu tổ chức thực thi chính sách, dẫn đến hiệu lực, hiệu quả thấp. Tình trạng này xảy ra khá phổ biến dẫn đến hậu quả, chính sách vừa ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung, hoặc không có hiệu lực thi hành trong thực tiễn. Năm 2014, cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp), đã tiến hành kiểm tra 3.887 văn bản do bộ ngành, địa phương ban hành, đã phát hiện 634 văn bản ban hành trái căn cứ, thể thức⁽⁶⁾, trong đó có những văn bản thiếu tính khả thi trong quá trình thực hiện, điển hình như: quy định xử phạt 5 triệu đồng khi nghe điện thoại ở cây xăng, quy định người bán hàng rong phải có giấy chứng nhận sức khỏe, đối tượng là Bà mẹ Việt Nam Anh hùng được cộng điểm ưu tiên khi thi đại học... Nguyên nhân của những chính sách này thường là do các nhà hoạch định chính sách chưa đo lường được những hạn chế, bất cập khi đưa chính sách vào thực tiễn. Một số chính sách có ý nghĩa thực tiễn thì lại chưa có đủ chế tài để áp dụng dẫn đến tình trạng người dân tuân thủ không nghiêm và chính sách sớm bị rơi vào quên lãng.

Bốn là, việc xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách chưa chú ý đến các nguồn lực để thực hiện. Nhiều chính sách dân tộc đã được thực hiện và đem lại hiệu quả thiết thực như: Chương trình 135, chính sách hỗ trợ đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số; chính sách cho vay vốn sản xuất đối với hộ dân tộc thiểu số đặc biệt khó khăn... Tuy nhiên, hạn chế chung trong quá trình thực hiện các chính sách nói trên là do nguồn lực thực hiện không được cấp đủ, kịp thời cho các địa phương, do đó mục tiêu đặt ra của các chính sách khó đạt được đúng kế hoạch.

Đặc biệt là khâu phân công, phối hợp thực hiện chính sách chưa hợp lý, còn biểu hiện cục bộ, không đề cao trách nhiệm, tinh thần phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong tổ chức thực hiện chính sách. Thực tế thực thi chính sách cho thấy, hầu hết các cơ quan thực thi chính sách tìm cách thu hút lợi thế tối đa, ít chú trọng đến lợi ích chung; hoặc còn tồn tại bất cập trong phân công, phối hợp thực thi chính sách giữa các cơ quan. Điển hình là Chương trình 135, đối tượng là cấp xã được giao cho Ủy ban Dân tộc chỉ đạo thực hiện. Với Chương trình 30a, đối tượng là cấp huyện (có trên 90% xã thuộc Chương trình 135), trên cùng một địa bàn nhưng lại phân công cho Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chỉ đạo, gây ra chồng chéo trong quản lý, thực hiện.

Bên cạnh đó, một bộ phận cán bộ, công chức trình độ năng lực yếu dẫn đến hiểu sai chính sách; thái độ thực thi chính sách thiếu khách quan, làm chính sách bị méo mó, không đúng với mục tiêu, mục đích của chính sách.

3. Một số kiến nghị nhằm nâng cao vai trò của cơ quan hành pháp trong thực thi chính sách công

Thứ nhất, đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến chính sách đến các tầng lớp nhân dân, đảm bảo nguyên tắc “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”; thực hiện tuyên truyền phổ biến chính sách phù hợp với từng đối tượng, đa dạng hóa các hình thức tuyên truyền, đặc biệt chú trọng tuyên truyền, giải thích đối với các đối tượng chịu tác động trực tiếp của chính sách; quan tâm việc tiếp nhận ý kiến phản hồi.

Thứ hai, giải quyết dứt điểm tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư hoặc nghị định đã hết hiệu lực thi hành nhưng thông tư hướng dẫn vẫn tồn tại. Một trong những giải pháp khắc phục vấn đề này là ngay khi trình các dự án luật, Chính phủ cần dự thảo thông tư, nghị định hướng dẫn thi hành trình Quốc hội. Quốc hội cũng cần quy định giới hạn cụ thể thời hạn ban hành thông tư, nghị định, hướng dẫn cho mỗi dự luật; quy trách nhiệm và truy cứu trách nhiệm cụ thể đối với cơ quan vi phạm thời hạn ban hành thông tư hướng dẫn; rà soát thường xuyên, định kỳ các chính sách, thông tư, nghị định sắp hết hiệu lực, ra văn bản công bố ngay khi chính sách, thông tư, nghị định chính thức hết hiệu lực thi hành.

Thứ ba, nắm bắt nguyện vọng, lợi ích của người dân trong xây dựng và thực thi chính sách. Tình trạng chính sách “trên trời”, không có tính khả thi trong thực tiễn chính là hậu quả của việc không nắm được nguyện vọng, nhu cầu chính đáng của nhân dân. Khi đưa chính sách vào thực thi, các cơ quan chức năng cần đo lường các khả năng có thể xảy ra và đánh giá tác động của chính sách. Nếu xét thấy chính sách có thể gây bất lợi cho một nhóm nhỏ nhưng đem lại lợi ích lớn cho cộng đồng thì cần đề nghị Nhà nước có các chế tài đủ mạnh để đưa chính sách vào cuộc sống.

Thứ tư, đẩy mạnh đào tạo và đào tạo lại đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thực thi chính sách. Chú trọng bồi dưỡng đạo đức công vụ cho cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ. Tiến hành trao quyền và quy trách nhiệm đối với các cán bộ, công chức tham gia thực thi chính sách. Thường xuyên kiểm tra, giám sát và lấy ý kiến nhân dân về hoạt động thực thi chinh sách ở địa phương. Khen thưởng kịp thời cán bộ, công chức có công, xử phạt nghiêm minh các cán bộ, công chức vi phạm trong quá trình thực thi chính sách. Bảo đảm phân chia nhiệm vụ công bằng, phù hợp với năng lực và tư duy chính sách của từng cán bộ, công chức. Thu hút sự tham gia của nhân dân và doanh nghiệp, thực hiện cán bộ và nhân dân cùng làm.

Thứ năm, chuẩn bị chu đáo các nguồn lực, cả nhân lực và vật lực khi thực thi chính sách. Khuyến khích thu hút các nguồn lực từ nhân dân và doanh nghiệp nhằm hạn chế gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Việc sử dụng các nguồn lực cần bảo đảm minh bạch, tránh thất thoát. Trong điều kiện nguồn lực có hạn, chi phí thực thi lớn, cần ưu tiên lựa chọn những mục tiêu cấp thiết, lên kế hoạch tìm giải pháp thu hút nguồn lực cho các mục tiêu lâu dài.

Như vậy, cơ quan hành pháp có vai trò cốt yếu trong việc bảo đảm sự thành công của thực thi chính sách công. Chính phủ đã có nhiều cố gắng trong tổ chức thực thi chính sách công. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu của một nền hành chính chuyên nghiệp, hiện đại, phục vụ nhân dân, trong thời gian tới,  Chính phủ phải thực hiện đồng bộ hệ thống các giải pháp nhằm phát huy những kết quả đạt được và khắc phục những tồn tại hạn chế trong thực thi chính sách công.

____________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2017

(1) TS Lê Như Thanh, TS Lê Văn Hòa: Hoạch định và thực thi chính sách công, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016.

 (2) Wayne Hayes, The Public Policy Web, 2001, P.1.

 (3) dantri.com.vn: Lê Minh Hưng: “Thống đốc Ngân hàng nhà nước Việt Nam trả lời phỏng vấn”.

 (4) Cục Thống kê Thành phố Hà Nội, 2015.

 (5) TS, Ngô Sỹ Trung: Thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao trong khu vực công của thành phố Đà Nẵng, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội, 2015.

 (6) http://vietnamnet.vn.

ThS Lê Thị Thu

Trường Đại  học Nội vụ