1. Nhận thức về giảm nghèo của Việt Nam (từ giảm nghèo đơn chiều sang giảm nghèo đa chiều)

Theo Tổ chức Liên Hợp quốc: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn”⁽¹⁾. Nghèo ở đây được đo lường không chỉ bằng nhóm tiêu chí thu nhập mà bằng cả nhóm tiêu chí “phi thu nhập”, bao gồm khả năng tiếp cận các dịch vụ y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch, vệ sinh môi trường và thông tin. Đó là quá trình chuyển đổi từ giảm nghèo đơn chiều (dựa vào chuẩn nghèo về thu nhập) sang giảm nghèo đa chiều bền vững. Đến nay, có trên 32 nước trên thế giới tiếp cận phương pháp nghèo đa chiều. Phương pháp tiếp cận giảm nghèo đa chiều là sự thay đổi lớn trong quan điểm về công tác giảm nghèo.

Nhận thức về giảm nghèo của Việt Nam bắt đầu từ năm 1992. So với các nước trên thế giới, mặc dù công cuộc giảm nghèo của Việt Nam chậm hơn một nhịp (khoảng hơn 5 năm), song đã đạt được một sốthành công, trở thành điểm sáng trong công cuộc giảm nghèo, được quốc tế ghi nhận và đánh giá cao. Giảm nghèo đa chiều theo quan niệm của Việt Nam có một số khác biệt so với quốc tếnhư sau:

Một là, giảm nghèo đa chiều bền vững theo quan niệm của quốc tế dựa trên nền tảng phải bảo đảm nhu cầu mức sống tối thiểu của người nghèo, không chỉ về thu nhập mà bao gồm cả đáp ứng các nhu cầu về dịch vụ xã hội cơ bản. Chuẩn nghèo của Việt Nam giai đoạn 2011-2015 chưa tiếp cận được mức sống tối thiểu. Giai đoạn 2016- 2020,Việt Nam đã tiếp cậngiảm nghèođa chiều nhưng vẫnchưa bảo đảm mức sống tối thiểu (mới đảm bảo 70%).

Hai là, chuẩn nghèo đa chiều theo quan niệm quốc tế khi mức thu nhập đã bảo đảm nhu cầu mức sống tối thiểu thì chỉ tính đến độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản bằng1/3 các nhu cầu xã hội cơ bản. Trong khi đó, Việt Nam chưa thể bỏ chuẩn nghèo về thu nhập do chưa bảo đảm mức sống tối thiểu. Về nhu cầu xã hội cơ bản, giảm nghèo trước năm 2015 ở Việt Nam tuy đã có chính sách trợ giúp người nghèo về tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản nhưng chưa đưa vào kết cấu trong chuẩn nghèo có tính đa chiều.

Ba là, đo lượng nghèo theo phương pháp tiếp cận đa chiều của quốc tế nhằm đo lường mức thiếu hụt về nhu cầu xã hội cơ bản theo các chiều với các tiêu chí có tính chất phổ quát. Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc (UNDP)đưa ra ba chiều: y tế với 2 tiêu chí; giáo dục với 2 tiêu chí và điều kiện sống với 10 tiêu chí về phúc lợi xã hội, nhưng đối với mỗi nước có thể đưa ra các chiều với các tiêu chí khác nhau. Chẳng hạn, Việt Nam đưa ra 5 chiều cạnh nghèo là giáo dục, y tế, nhà ở, điều kiện sống, tiếp cận thông tin và 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt trong nghèo đa chiều.

Bốn là, đo lường nghèo đa chiều theo phương pháp đo lường của quốc tế chủ yếu để đánh giá tình trạng nghèo đa chiều của quốc gia có thể so sánh quốc tế, còn chính sách hỗ trợ cho người nghèo là theo chính sách an sinh xã hội và phúc lợi xã hội. Tuy nhiên, đối với Việt Nam vẫn phải xây dựng chuẩn nghèo đa chiều để có chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo trong Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo đa chiều (xác định hộ nghèo, hộ cận nghèo).

Ngoài ra, ở Việt Nam, cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông qua thu nhập. Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy thành tiền. Người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn nghèo thì được đánh giá thuộc diện nghèo. Đây là chuẩn nghèo đơn chiều do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, chuẩn nghèo hiện nay của Việt Nam được đánh giá là thấp so với thế giới. Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận - thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986-2016) đã khẳng định: “Thời gian qua, công tác giảm nghèo thiếu bền vững. Chưa hình thành cơ chế đồng bộ về giảm nghèo đa chiều, đa mục tiêu. Nhiều chính sách an sinh xã hội và giảm nghèo chồng chéo nhau và chồng chéo với các chính sách khác”⁽²⁾. Thực tế cho thấy, sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo đói là không đầy đủ. Về bản chất, nghèo đồng nghĩa với việc bị khước từ các quyền cơ bản của con người, bị đẩy sang lề xã hội chứ không chỉ là thu nhập thấp. Có nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền. Nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin... Do đó, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập hay chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, hiệu quả và bền vững trong thực thi các chính sách giảm nghèo.

Do vậy, chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 của Việt Nam được xây dựng theo hướng sử dụng kết hợp chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Theo đó, tiêu chí đo lường nghèo được xây dựng dựa trên cơ sở các tiêu chí về thu nhập, bao gồm chuẩn mức sống tối thiểu về thu nhập, chuẩn nghèo về thu nhập, chuẩn mức sống trung bình về thu nhập; mức độ thiếu hụt trong tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản (tiếp cận về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận thông tin). Trên cơ sở 5 chiều cạnh nghèo, Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội đã xây dựng và đề xuất 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt trong nghèo đa chiều tương ứng là: giáo dục người lớn, giáo dục trẻ em, khám chữa bệnh, bảo hiểm y tế, chất lượng nhà ở, diện tích nhà ở, nước sạch, hố xí, dịch vụ viễn thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin (Bảng 1).

Căn cứ bảng 1, chuẩn nghèo ở Việt Nam hoàn toàn phù hợp với xu thế phát triển của thế giới.Tuy nhiên, đây là một thách thức không nhỏ trong công tác giảm nghèo bền vững đối với đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS) ở Việt Nam.

2. Những thách thức trong việc thực hiện chính sách giảm nghèo đa chiều đối với đồng bào dân tộc thiểu số

Mặc dù, được Nhà nước đầu tư lớn nhưng do điều kiện kinh tế còn khó khăn, trình độ nhận thức chưa đồng đều và do ảnh hưởng của thiên tai, đời sống của đồng bào DTTS vẫn còn rất nhiều khó khăn. Tỷ lệ nghèo về thu nhập của đồng bào DTTS hiện cao hơn 3,5 lần mức trung bình cả nước. Nhiều chỉ số về đói, nghèo; phổ cập giáo dục tiểu học; tăng cường bình đẳng giới và nâng cao vị thế, năng lực cho phụ nữ; giảm tỷ lệ tử vong ở trẻ em; nâng cao sức khỏe bà mẹ; vệ sinh môi trường... có khoảng cách chênh lệch khá lớn giữa các nhóm DTTS với dân tộc Kinh hay giữa các vùng có nhiều đồng bào DTTS sinh sống với các vùng đồng bằng, đô thị. Dù 53 DTTS của Việt Nam chỉ chiếm 15% tổng dân số, nhưng lại chiếm 47% tổng số người nghèo ở Việt Nam và chiếm 68% số người nghèo cùng cực. Tuy điều kiện sống của nhiều nhóm DTTS đã được cải thiện từ cuối thập kỷ 90, nhưng tỷ trọng DTTS trong số người nghèo lại gia tăng đáng kể, tăng 25 điểm % đối với người nghèo cùng cực (từ 43% năm 1998 lên 68% năm 2010) và tăng 19 điểm % đối với người nghèo (từ 28% năm 1998 lên 47% năm 2010)”⁽³⁾.

Hiện tại, chưa có thống kê chính thức về số lượng chính sách giảm nghèo dành riêng cho nhóm DTTS, tuy nhiên hầu hết các chính sách giảm nghèo đều liên quan tới nhóm này. Mặc dù, nguồn vốn đầu tư cho các vùng dân tộc năm 2017 là hơn 6.000 tỷ đồng, tăng 27% so với năm 2016, nhưng vẫn chưa đủ đáp ứng nhu cầu thực tế. Bởi đồng bào DTTS thường xuyên gặp thiên tai, bão lũ, cơ sở hạ tầng hàng năm bị tàn phá nghiêm trọng, từ đó đã ảnh hưởng đến chính sách giảm nghèo đa chiều ở vùng DTTS. Nhiều đồng bào dân tộc sống trong cảnh nghèo kinh niên, nghĩa là họ nghèo ngay cả trong thời kỳ nền kinh tế đang đi lên, và còn nghèo hơn khi nền kinh tế gặp khó khăn. Trước tiên, chất lượng cuộc sống và tình trạng nghèo có sự chênh lệch giữa các nhóm DTTS khác nhau (Bảng 2). Thứ hai, đồng bào DTTS không thông thạo tiếng Việt sẽ có khả năng lâm vào cảnh nghèo gấp 1,9 lần so với những người DTTS thông thạo tiếng Việt và gấp 7,8 lần so với người Kinh và người Hoa. Thứ ba, trẻ em DTTS, ngoại trừ trẻ em Khơ Me và Chăm, thường có xu hướng bị suy dinh dưỡng cao hơn so với trẻ em người Kinh và người Hoa, với tỷ lệ trẻ em dưới 24 tháng mắc chứng gầy còm ngày càng tăng trong giai đoạn 1998 - 2006. Thiếu dinh dưỡng không chỉ phát sinh do mức sống thấp hơn, mà cũng do các yếu tố khác như trình độ học vấn của người mẹ, môi trường sống và tỷ lệ mắc các bệnh truyền nhiễm, đặc biệt là tiêu chảy⁽⁴⁾.

Do đó, để giúp đồng bào DTTS tham gia và hưởng lợi từ các chính sách của Nhà nước và tiến trình phát triển, cần phát triển nguồn lực và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực của đồng bào DTTS. Để phát triển nguồn lực, các chính sách cần giúp đồng bào DTTS có khả năng tiếp cận tốt hơn các dịch vụ xã hội, cơ sở hạ tầng, việc làm có thu nhập, v.v... Để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực, cần có các giải pháp giảm thiểu rào cản ngôn ngữ, cải thiện chất lượng giáo dục và tránh có những định kiến về năng lực của đồng bào DTTS, v.v..

Như vậy, nghèo đa chiều là cách tiếp cận mới phù hợp với xu thế phát triển của thế giới hiện nay nên việc tiếp cận với khái niệm nghèo đa chiều giúp Việt Nam hạn chế việc bỏ sót đối tượng là đồng bào DTTS. Bởi vì, cái nghèo không chỉ gắn liền với sự thiếu thốn thu nhập, chi tiêu mà còn là việc không được thỏa mãn các nhu cầu dịch vụ xã hội cơ bản. Việc chuyển đổi đánh giá nghèo từ đơn chiều sang đa chiều là phương pháp khắc phục những bất cập và hạn chế của chính sách giảm nghèo đối với đồng bào DTTS hiện nay. Phương pháp này giúp bảo đảm mức sống tối thiểu, đồng thời đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản, từng bước giảm nghèo bền vững. Tuy nhiên, do tính phức tạp trong đo lường các tiêu chí nghèo đa chiều nên cần có sự chuẩn bị từng bước trước khi triển khai đại trà. Làm sao công tác giảm nghèo phải đạt được cả 3 mục tiêu là: đo lường và giám sát nghèo, định hướng chính sách giảm nghèo và xác định được đối tượng thụ hưởng chính sách. Đồng thời, cần đảm bảo tính khách quan trong việc thu thập, xử lý,tính toán, tổng hợp và báo cáo các tiêu chí nghèo, trong đó điểm mấu chốt là xác định đúng các trọng số cho phù hợp. Hệ thống giám sát đánh giá cần được triển khai, vận hành gắn liền với cách tiếp cận nghèo đa chiều, trong đó sự tham gia, đồng thuận và tiếng nói của đồng bào DTTS là rất quan trọng.

________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 3-2018

(1) Tuyên bố Liên Hợp quốc (6/2008), được lãnh đạo của tất cả các tổ chức Liên hợp quốc thông qua.

(2) Đảng Cộng sản Việt Nam:Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận - thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986 -2016),Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015,tr.114.

(3) Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội:Báo cáo Tổng quan các nghiên cứu về giảm nghèo ở Việt Nam,Hà Nội, 2015, tr.40.

(4) Viện Khoa học xã hội Việt Nam:Giảm nghèo ở Việt Nam: Thành tựu và thách thức,2011, tr.84.

Phạm Ngọc Hòa

Học viện Chính trị khu vực IV