1. Mục tiêu của chiến lược phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam

Chính sách phòng, chống tham nhũng (PCTN) được hiểu là phương thức ứng xử của nhà nước nhằm giải quyết vấn đề tham nhũng được đảm bảo thực hiện bởi hệ thống các văn bản chính sách do Nhà nước ban hành với các giải pháp và công cụ cụ thể nhằm phát hiện, loại bỏ, xử lý các nguyên nhân, điều kiện của tham nhũng và các hành vi tham nhũng. Chính sách PCTN cung cấp một khuôn khổ để phát triển các biện pháp PCTN một cách toàn diện, phối hợp và bền vững.Mục đích cuối cùng hướng đến là góp phần xây dựng Chính phủ liêm chính, hiệu lực, hiệu quả, đảm bảo cho phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị. 

Việt Nam đã có những nỗ lực PCTN bằng việc ban hành Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998, Luật PCTN năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Năm 2009, Việt Nam đã chính thức ban hành Chiến lược quốc gia về PCTN đến năm 2020. Chiến lược xác định các mục tiêu căn bản, đề ra hệ thống giải pháp toàn diện với kế hoạch thực hiện cụ thể, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong tổ chức thực hiện. Chiến lược hướng tới giải quyết tham nhũng trên tất cả các cấp độ về pháp lý, thiết chế và xã hội. Chiến lược đã đề ra mục tiêu:

Mục tiêu chung làngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng, loại bỏ dần các cơ hội, điều kiện phát sinh tham nhũng, góp phần xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh, hoạt động hiệu quả, đội ngũ cán bộ, công chức liêm chính; lành mạnh hóa các quan hệ xã hội thông qua việc thực hiện đồng bộ các giải pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng; củng cố lòng tin của nhân dân và cộng đồng quốc tế, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển.

Mục tiêu cụ thể là:

Ngăn chặn, làm triệt tiêu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng trong việc hoạch định chính sách, xây dựng và thực hiện pháp luật, nhất là trong quá trình ban hành và tổ chức thi hành các văn bản áp dụng pháp luật.

Giải pháp là:

Tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước, ngăn ngừa việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi trên cơ sở xây dựng nền công vụ hiệu quả, minh bạch, phục vụ nhân dân và xã hội, với đội ngũ cán bộ, công chức trung trực, công tâm, liêm khiết, tận tụy, chuyên nghiệp và được trả lương hợp lý, các chuẩn mực đạo đức công vụ, đạo đức nghề nghiệp được củng cố và phát triển.

Hoàn thiện thể chế, tạo lập môi trường kinh doanh cạnh tranh bình đẳng, công bằng, minh bạch nhằm thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật của doanh nghiệp; từng bước xóa bỏ tệ hối lộ trong quan hệ giữa doanh nghiệp với cơ quan nhà nước và trong giao dịch thương mại.

Tăng cường tính trách nhiệm, tính chuyên nghiệp, sức chiến đấu và hiệu quả hoạt động của các cơ quan bảo vệ pháp luật, các cơ quan, đơn vị chuyên trách chống tham nhũng.

Hoàn thiện chính sách xử lý đối với tham nhũng, đặc biệt là chính sách hình sự, chính sách tố tụng hình sự; hệ thống đo lường, giám sát tham nhũng.

Nâng cao nhận thức, vai trò của xã hội về tham nhũng, về chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trong PCTN; thúc đẩy sự tham gia chủ động của các tổ chức, đoàn thể xã hội, các phương tiện truyền thông và mọi công dân trong nỗ lực PCTN; xây dựng văn hóa và tạo ra thói quen PCTN trong đời sống của cán bộ, công chức và trong các tầng lớp nhân dân.

Chiến lược nêu phương châm“thực hiện đồng bộ các giải pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng”, “Sử dụng tổng thể các giải pháp PCTN; vừa tích cực, chủ động trong phòng ngừa, vừa kiên quyết trong phát hiện, xử lý... trong đó phòng ngừa là cơ bản, lâu dài”. Trong tổng số 5 mục tiêu cụ thể của Chiến lược thì có tới 4 mục tiêu hướng tới phòng ngừa. Qua đây có thể thấy mục tiêu chính sách PCTN có phần ưu tiên cho phòng ngừa tham nhũng.

2. Một số vấn đề của thực hiện Chiến lược phòng, chống tham nhũng

Thứ nhất, tính phù hợp của mục tiêu Chiến  lược chưa cao nên hiệu lực thấp:

Chiến lược dành ưu tiên vào phòng ngừa tham nhũng là chưaphù hợp với thực tế tình hình tham nhũng được xác định là rất phức tạp, phổ biến. Bởi lẽ nếu không có sự cương quyết, mạnh mẽ trong xử lý thì khó tạo ra tính răn đe nhằm ngăn ngừa tham nhũng và những đột phá để giải quyết tình hình.

Điều này đã được minh chứng qua một thời gian dài, hầu như các nỗ lực của Chính phủ chưa đem lại nhiều tác dụng. Theo PAPI 2017, từ năm 2011-2017, mức độ công khai, minh bạch chỉ tăng từ 5,47 lên 5,69 điểm và chỉ có khoảng 3% số người bị nhũng nhiễu, đòi hối lộ tố giác hành vi tham nhũng(1). Từ năm 2005-2017, qua xác minh 4.859 trường hợp kê khai tài sản, thu nhập chỉ phát hiện, xử lý kỷ luật 22 người kê khai không trung thực. Từ năm 2005-2017, thiệt hại do các vụ án, vụ việc tham nhũng đã gây ra được phát hiện là 61.511 tỷ đồng và trên 4.004.538m2 đất nhưng số tiền đã thu hồi chỉ chiếm một phần rất nhỏ là 4.677,02 tỷ đồng, 314.000 USD, trên 219,4 ha đất và một số tài sản khác. Xử lý kỷ luật nhiều nhưng kiến nghị xử lý hình sự ít trong khi tham nhũng vẫn tiếp tục được đánh giá là nghiêm trọng. Từ năm 2005 - 2015, kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính đối với 8.234 tập thể, 33.722 cá nhân nhưng chỉ chuyển cơ quan điều tra 752 vụ, 1.143 đối tượng(2).

Một số mục tiêu cụ thể về phòng ngừa quá lý tưởng so với thực tế một nền quản lý công chưa hoàn thiện, còn nhiều dấu ấn của cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp, là thách thức lớn trong việc đề ra giải pháp, công cụ đủ mạnh để hiện thực hóa đúng hạn, như: “Ngăn chặn, làm triệt tiêu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xây dựng nền công vụ hiệu quả, minh bạch, phục vụ nhân dân và xã hội, với đội ngũ cán bộ, công chức trung trực, công tâm, liêm khiết, tận tụy, chuyên nghiệp”, “tạo lập môi trường kinh doanh cạnh tranh bình đẳng, công bằng, minh bạch”.

Đến năm 2016, nhận thấy chính sách PCTN chưa giúp ích nhiều cho việc kiểm soát tình hình tham nhũng, Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 12 về tăng cường công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng. Mới đây, Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 29-11-2017 về chương trình hành động của Chính phủ thực hiện công tác PCTN đến năm 2020 cũng yêu cầu: “trên quan điểm phòng ngừa là chính, cơ bản, lâu dài; phát hiện, xử lý tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng là quan trọng, cấp bách.Kết hợp chặt chẽ giữa tích cực phòng ngừa, chủ động phát hiện và kiên quyết xử lý nghiêm minh, kịp thời những người có hành vi tham nhũng, bao che, dung túng, tiếp tay cho tham nhũng, can thiệp, cản trở việc chống tham nhũng; không có vùng cấm, không có ngoại lệ, không có đặc quyền trong xử lý tham nhũng, bất kể người đó là ai”(3). Những chỉ đạo này đã gián tiếp điều chỉnh mục tiêu quốc gia về PCTN, nhấn mạnh hơn vào việc phát hiện và xử lý thật nghiêm khắc các hành vi tham nhũng. Sau đó, hàng loạt các vụ án tham nhũng lớn đã được đem ra xét xử. Điều này có thể cứu vãn công tác PCTN khi Việt Nam chỉ còn 2 năm nữa là kết thúc giai đoạn cuối của Chiến lược.

Thứ hai, sự tương thích giữa mục tiêu chung với mục tiêu cụ thể và giữa mục tiêu với giải pháp, công cụ của Chiến lược chưa cao:

Mụctiêu chung của Chiến lược đề ra “thực hiện đồng bộ các giải pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng” nhưng mục tiêu cụ thể lại tập trung vào phòng ngừa nên các giải pháp, công cụ thiên về phòng ngừa, các giải pháp, công cụ phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng không đủ mạnh để tạo ra những đột phá trong PCTN. Các giải pháp, công cụ chỉ có thể phục vụ cho mục tiêu chung ít tham vọng hơn. “Thực tiễn công tác đấu tranh PCTN ở nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, việc kết hợp chặt chẽ giữa phòng ngừa và trừng trị nghiêm khắc những kẻ tham nhũng có ý nghĩa hết sức quan trọng. Bởi vì, trong đấu tranh chống tham nhũng nếu chỉ chú trọng đến phòng ngừa mà không trừng trị nghiêm khắc những kẻ tham nhũng thì không đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, không hạn chế được tham nhũng mà trái lại còn làm cho tệ tham nhũng gia tăng mạnh mẽ hơn”(4). Mục tiêu kiện toàn đơn vị chuyên trách về PCTN, thiết lập hệ thống đo lường, giám sát tham nhũng chưa được cụ thể hóa thành các giải pháp, công cụ cụ thể.

Thứ ba, việc thực hiện Chiến lược phòng, chống tham nhũng chưa đáp ứng được kỳ vọng của xã hội:

Theo PAPI 2016, chỉ tiêu kiểm soát tham nhũng trong chính quyền địa phương đã cho thấy người dân ít lạc quan hơn trong đánh giá về hiệu quả kiểm soát tham nhũng trong chính quyền địa phương, chỉ có 32,6% người trả lời cho biết chính quyền cấp tỉnh đã nghiêm túc trong xử lý các vụ việc tham nhũng ở địa phương, thấp nhất trong 6 năm liên tục. Theo PAPI năm 2017, tỉ lệ này tăng lên 35% nhưng vẫn ở mức thấp(5). Theo GCB 2017, 55% người được hỏi trả lời rằng người dân bình thường có thể tạo ra sự khác biệt trong cuộc chiến chống tham nhũng ở Việt Nam, thấp nhất trong số các quốc gia ASEAN(6). Như vậy, mặc dù năm 2017 niềm tin của người dân có tăng lên so với năm 2016 nhưng đã giảm đi so với khi chính sách mới ban hành.

Chỉ còn 2 năm nữa là tổng kết việc thực hiện Chiến lược, nhưng các đánh giá của Chính phủ cũng như kết quả khảo sát khác đều cho thấy điều này. Cụ thể như sau:

Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật PCTN mặc dù nêu: “Chính sách PCTN đã thúc đẩy sự chuyển biến rõ nét trên hầu hết các lĩnh vực quản lý nhà nước... Nhiều vụ án tham nhũng nghiêm trọng, phức tạp được phát hiện, điều tra, xử lý... Những kết quả trên đã nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác PCTN” nhưng cũng thừa nhận: “Tuy nhiên, tham nhũng vẫn đang diễn biến phức tạp, xảy ra ở nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và chưa bị đẩy lùi. Công tác phòng, chống tham nhũng nói chung chưa đạt yêu cầu, mục tiêu đề ra”. Nghị quyết số 126/NQ-CP năm 2017 cũng thừa nhận: “Qua 10 năm thực hiện..., công tác PCTN đã... tạo chuyển biến tích cực trên nhiều phương diện, với nhiều kết quả cụ thể, được dư luận quần chúng đồng tình, cộng đồng quốc tế ủng hộ... Tuy nhiên, công tác phòng, chống tham nhũng vẫn chưa đạt yêu cầu và mục tiêu ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng”.

Khảo sát GCB 2017: Việt Nam cho thấy, chỉ có 22% người trả lời cho rằng các hành động chống tham nhũng của chính phủ là hiệu quả và 49% cho rằng không hiệu quả. Cũng theo khảo sát, trong 6 năm qua, người dân Việt Nam đang trở nên bi quan hơn đối với các nỗ lực PCTN: Tỷ lệ đánh giá không hiệu quả đã tăng lên từ 33% năm 2010 lên 49% vào năm 2016. Khi được hỏi chính phủ hiện thời đang chống tham nhũng trong nội bộ như thế nào, 60% trả lời “kém”, cao hơn nhiều so với Thái Lan (28%), Indonesia (34%) và mức trung bình của các nước ASEAN (49%). 72% cho rằng tham nhũng là vấn đề nghiêm trọng hoặc rất nghiêm trọng, so với năm 2013 là 60%(7).

Theo đánh giá của Tổ chức minh bạch quốc tế (TI), Việt Nam liên tục thuộc nhóm nước tham nhũng được cho là nghiêm trọng, cảm nhận của người dân Việt Nam về hiệu quả của các nỗ lực PCTN quốc gia không cao, không cải thiện đáng kể. Năm 2005, 2.6 điểm, đứng 107/158, năm 2010, 2.7 điểm, đứng 116/178, năm 2015, 31 điểm, đứng 112/168. Năm 2017, điểm số tăng nhẹ nhưng cũng chỉ bằng thứ hạng năm 2005 (35 điểm, đứng 107/180)(8).

Chỉ số Quản trị Toàn cầu (WGIs)(9) cung cấp thông tin về sáu khía cạnh chính của quản trị nhà nước trong đó có kiểm soát tham nhũng. Tỷ lệ phần trăm xếp hạng của Việt Nam qua các cải thiện chậm, không có đột phá và ở mức thấp so với các nước có nền quản trị hiện đại (tỷ lệ các cấu phần của họ thường > 80-90%), năm 2005: 25.36585426%, năm 2010: 31.4285717%, năm 2016: 41.82692337%.

Kết quả khảo sát PAPI, nội dung đánh giá về kiểm soát tham nhũng trong khu vực công cũng cho thấy công tác này không có những cải thiện đáng kể được tạo ra.

3. Một số kiến nghị

Một là, điều chỉnh mục tiêu trong Chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng cho giai đoạn tiếp theo:

Phòng ngừa là mục tiêu mang tính lâu dài và cần được tiến hành trong mọi giai đoạn với các giải pháp, công cụ phù hợp với năng lực của nền hành chính, nền tảng kinh tế - xã hội... Tuy nhiên, với thực tế một nền công vụ chưa phát triển, để các giải pháp phòng ngừa phát huy tác dụng tức là hoàn thành việc xây dựng một nền công vụ minh bạch, liêm chính thì Việt Nam cần thời gian khá dài khi các yếu tố nền tảng được hoàn thiện. Trước tình hình tham nhũng tiếp tục nghiêm trọng, Việt Nam cần điều chỉnh mục tiêu của Chiến lược quốc gia về PCTN cho giai đoạn 10 năm tiếp theo, nhấn mạnh đến tính cấp bách, trọng tâm của việc phát hiện và xử lý tham nhũng, không nể nang, né tránh, tạo ra tính răn đe để ngăn ngừa tham nhũng. Phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng cần được khẳng định rõ ràng ở mục tiêu chung và cụ thể hóa thành các mục tiêu cụ thể để làm căn cứ xác lập các giải pháp và công cụ phát hiện, xử lý quyết liệt, mạnh mẽ hơn hiện nay.

Các mục tiêu liên quan đến phòng ngừa cần xem xét lại cho phù hợp với thực tế để đảm bảo khả năng hoàn thành tối đa khi kết thúc giai đoạn chính sách, nó phải là trạng thái lý tưởng có thể thực hiện được trong giai đoạn đó trên cơ sở tính toán các điều kiện cho phép chứ không phải trạng thái lý tưởng cuối cùng. Đơn cử như thay vì đề ra mục tiêu: “làm triệt tiêu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xây dựng nền công vụ hiệu quả, minh bạch” có thể đưa ra các mục tiêu bớt lý tưởng hơn như: “giảm thiểu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xác lập các nền tảng cần thiết của nền công vụ hiệu quả, minh bạch”. Về nhận thức, Việt Nam cũng cần chú trọng hơn đến những vấn đề mang tính vĩ mô trong việc hoạch định chính sách vì lâu nay thường tập trung vào những quy định cụ thể nhưng đôi khi thất bại lại xuất phát từ chính những mục tiêu chiến lược không phù hợp, khả thi.

Hai là, đảm bảo sự tương thích giữa mục tiêu với giải pháp, công cụ chính sách phòng, chống tham nhũng:

Bổ sung giải pháp, công cụ cụ thể hóa mục tiêu về phòng ngừa, đơn cử như mục tiêu thiết lập hệ thống đo lường, giám sát tham nhũng. Bổ sung giải pháp về hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, kiểm soát xung đột lợi ích. Sửa đổi nội dung một số giải pháp còn hạn chế như minh bạch, trách nhiệm giải trình, xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng, kiểm soát tài sản, thu nhập cán bộ, công chức, tố cáo, phản ánh về tham nhũng. Bãi bỏ giải pháp chuyển đổi vị trí công tác đối với những người không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. 

Bổ sung, điều chỉnh các giải pháp, công cụ liên quan đến mục tiêu phát hiện, xử lý tham nhũng: Bổ sung thiết chế có thẩm quyền đủ mạnh về điều tra, truy tố hành vi tham nhũng, trong đó: người đứng đầu không phải do Thủ tướng bổ nhiệm để tránh sự can thiệp của hành pháp đến hoạt động vô tư, khách quan của cơ quan này, tốt nhất là thiết chế này độc lập với hành pháp, phải có thẩm quyền điều tra đặc biệt, được sử dụng các phương thức điều tra đặc biệt, nhân sự phải có quy tắc ứng xử nghiêm ngặt, chế độ chính sách ưu đãi đặc thù, được đào tạo nghiệp vụ, trang bị đầy đủ các phương tiện tác nghiệp. Bên cạnh đó, cần sắp xếp, bổ sung các thẩm quyền cần thiết cho các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát để góp phần phát hiện tham nhũng.

Việt Nam cần áp dụng biện pháp xử lý hình sự đối với mọi hành vi tham nhũng, các biện pháp xử lý kỷ luật hành chính cần được áp dụng như một hình phạt bổ sung chứ không phải hình phạt chính để tạo ra tính răn đe và xóa bỏ các hạn chế tạo ra bởi hình thức xử lý kỷ luật nội bộ như sự nể nang, né tránh, bao che lẫn nhau. Các hành vi khác có liên quan không được quy định là hành vi tham nhũng cần thể chế hóa vào các quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức hoặc quy định về phòng ngừa xung đột lợi ích để có hình thức xử lý phù hợp. Bổ sung giải pháp nhằm thu hồi hiệu quả tài sản thất thoát do hành vi tham nhũng.

___________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận số 6-2018

(1), (5), (8) CECODES, VFF-CRT, UNDP (2016, 2017): Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) 2016, 2017.

(2) Chính phủ (2015, 2016, 2017): Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng, Báo cáo công tác phòng, chống tham nhũng năm 2016, năm 2017.

(3) Chính phủ (2017): Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 29-11-2017 về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện công tác phòng, chống tham nhũng đến năm 2020.

(4) Phạm Ngọc Hiền - Phạm Anh Tuấn (2013):Những kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng trên thế giới mà Việt Nam có thể vận dụng, Website Ban nội chính Trung ương.

(6), (7) Hướng tới Minh bạch và Minh bạch Quốc tế (2017): Phong vũ biểu tham nhũng toàn cầu 2017: Việt Nam.

(8) Chỉ số cảm nhận tham nhũng, https://towardstransparency.vn.

(9) Governance indicators, https://worldbank.org

Nguyễn Thị Thu Nga

Nghiên cứu viên, Viện Khoa học Thanh tra,

Thanh tra Chính phủ