1. Quan niệm về hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Với đặc thù hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước là sử dụng quyền lực nhà nước để đưa pháp luật vào cuộc sống, hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước là kết quả quản lý, điều hành của bộ máy nhà nước nói chung và tổ chức hành chính nhà nước nói riêng đạt được trong tương quan với mức độ chi phí bỏ ra, các nguồn lực đầu vào, trong mối quan hệ giữa hiệu quả kinh tế với hiệu quả xã hội. Với đặc thù của đơn vị sự nghiệp công lập là được thành lập bởi các tổ chức trong hệ thống chính trị để phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân và cộng đồng, hiệu quả của đơn vị sự nghiệp công lập gắn với số lượng, chất lượng dịch vụ đạt được để thỏa mãn nhu cầu, lợi ích của người dân và xã hội trong tương quan với chi phí đầu tư.

Hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước là kết quả thực hiện các hoạt động gắn liền với chức năng chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước và hoạt động của người thực thi công vụ theo quy định của pháp luật. Do vậy, khi xem xét hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước thường gắn liền với hiệu lực quản lý; theo đó, hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước là hoạt động công quyền, đòi hỏi trước hết phải có liệu lực, tức là các hoạt động của tổ chức này phải được thực hiện và hoàn thành đúng chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền quy định, đạt kết quả dự kiến.

Hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập là kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị được đo bằng số lượng, chất lượng dịch vụ cung ứng trong tương quan với các nguồn lực được sử dụng nhằm bảo đảm sự hài lòng của người sử dụng dịch vụ, do vậy hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thường gắn với chất lượng dịch vụ do đơn vị cung ứng.

Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước và chất lượng, hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập là một trong những nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu, góp phần xây dựng một nền hành chính trong sạch, có đủ năng lực, sử dụng đúng quyền lực để quản lý công việc của nhà nước và phục vụ người dân, thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh, đúng hướng, bảo đảm đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân; đồng thời, nhờ đó làm thay đổi sâu sắc mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân.

Có thể đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập theo nhiều tiêu chí: theo đầu vào, gồm: các nguồn lực được sử dụng để tiến hành các hoạt động quản lý hoặc cung ứng dịch vụ; theo đầu ra, là các quyết định quản lý, điều hành hoặc các sản phẩm, dịch vụ mà tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập tạo ra; theo kết quả, là mục đích đạt được hoặc số lượng, chất lượng dịch vụ và sự hài lòng của người dân; theo quá trình thực thi, gồm: mức độ dân chủ, công khai, minh bạch, thái độ phục vụ của công chức, viên chức,...

2. Định hướng hoàn thiện hệ tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

a. Nhận thức đúng mục đích và vai trò của đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập không chỉ nhằm mục đích xếp hạng cao hay thấp mà các thông tin trong quá trình đánh giá cũng như kết quả của đánh giá gắn chặt với việc hỗ trợ các hoạt động của chính phủ. Do vậy, đây là một phương thức để kiểm tra xem hệ thống quản lý hành chính và cung ứng dịch vụ công của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập có hiệu quả hay không? các chính sách và biện pháp mà chính phủ đang thực hiện đã phù hợp hay chưa? Số lượng, chất lượng các dịch vụ công được cung ứng đã thỏa mãn nhu cầu và bảo đảm sự hài lòng của người dân và cộng đồng hay không? Đồng thời, đánh giá hiệu quả hoạt động nhằm mục đích kiểm soát hành chính, lập kế hoạch thống nhất, đánh giá, phân loại và làm rõ các chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và mối quan hệ giữa các cơ quan, đơn vị ở trung ương và địa phương. Đánh giá hiệu quả các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập nhằm hướng tới những mục đích sau:

- Thúc đẩy trách nhiệm của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. “Một chính phủ tốt không chỉ cần một hệ thống nhân sự lành mạnh và một hệ thống tài chính minh bạch, mà còn cần một hệ thống trách nhiệm hợp lý và một hệ thống phản hồi chính phủ hiệu quả”(1). Điều này cho thấy trách nhiệm giải trình của các tổ chức hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và đánh giá hiệu quả hoạt động của chúng là hai khía cạnh quan trọng của việc xây dựng một chính phủ tốt. Hai nội dung này không độc lập với nhau, mà có tác động đến nhau. Muốn thúc đẩy trách nhiệm các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập một cách khách quan, đòi hỏi phải có cơ chế cung cấp thông tin hợp lý, khách quan và đáng tin cậy nhất cho các cơ quan dân cử và công chúng. Trên thực tế, một trong những chức năng của đánh giá hiệu quả là hình thành một cơ chế để tăng cường trách nhiệm và bảo đảm sự hài lòng của người dân đối với các mục tiêu của khu vực công. Điều đó có nghĩa là, tăng cường trách nhiệm của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập là một mục tiêu cơ bản của đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức này.

- Cải thiện việc ra quyết định và quản lý của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Là một hệ thống phản hồi thông tin hiệu quả, đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập không chỉ cung cấp thông tin khách quan và đáng tin cậy về kết quả và hiệu quả hoạt động các tổ chức này cho các cơ quan dân cử và công chúng, mà còn thúc đẩy trách nhiệm của các tổ chức này trên phương diện ban hành quyết định, phương thức quản lý và quá trình tổ chức cung ứng dịch vụ công.

Đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập là kênh cung cấp thông tin kịp thời, cho những người ra quyết định biết các quyết định đã hiệu quả chưa, tại sao chưa hiệu quả và từ đó thúc đẩy họ tìm ra phương thức giải quyết. Các thông tin này có thể giúp tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập xác định được giá trị của từng chính sách và dịch vụ công, mức độ ưu tiên và tỷ lệ đầu tư vào nguồn lực chính sách, từ đó giúp người ra quyết định xác nhận lợi ích và hiệu quả thực tế của từng chính sách và cung cấp cơ sở quan trọng cho việc tiếp tục, điều chỉnh hoặc đình chỉ chính sách. Ở nhiều quốc gia, kết quả đánh giá hoạt động chính phủ được sử dụng rộng rãi để phân tích ngân sách, tư vấn chính sách và được nội các sử dụng cho các quyết định ngân sách của mình. Đại đa số các nước OECD đều áp dụng phương cách quyết định ngân sách dựa vào tính hiệu quả và ngày càng nhiều quốc gia đang phát triển cũng đang đi theo con đường này. Quyết định ngân sách dựa vào tính hiệu quả đồng thời cũng giúp các chính phủ có thể phân bổ ưu tiên cho các đề xuất chi tiêu(2).

- Tăng tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và củng cố lòng tin của người dân đối với tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập, vì nó mang lại các chứng cứ thiết yếu để duy trì niềm tin của người dân, tổ chức xã hội, doanh nghiệp đối với hoạt động của các tổ chức này. Đồng thời, các cơ quan dân cử, tổ chức xã hội và người dân cũng đặt áp lực lên các tổ chức hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, buộc họ phải cung cấp các báo cáo giải trình các hoạt động của mình với công chúng. Việc đánh giá hiệu quả các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập góp phần phòng ngừa và đấu tranh có hiệu quả với nạn quan liêu, tham nhũng, từ đó giúp tăng cường sự tín nhiệm ngay trong nội bộ các tổ chức hành chính nhà nước nói chung và chính phủ nói riêng.

b. Hoàn thiện mô hình đánh giá hiệu quả các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập thường đòi hỏi sự chú ý đến các hệ thống, cấu trúc và quy trình của chính phủ và đánh giá các dự án, chương trình hoặc chính sách công thường đòi hỏi phải chú ý nhiều hơn đến kết quả. Kể từ khi ra đời quản lý công mới vào những năm 1980, trọng tâm của quản lý công ở các nước phát triển phương Tây đã chuyển từ quản lý quá trình này sang quản lý theo kết quả. Từ đó, các quốc gia ngày càng nhận ra rằng sự phân chia chính trị lớn nhất giữa các quốc gia không phải dưới hình thức chính phủ, mà là thông qua hiệu quả hoạt động của chính phủ(3). Lý thuyết quản lý công mới nhấn mạnh đến tính hiệu quả, kết quả đầu ra, vì vậy, việc đánh giá hiệu quả chính phủ đã trở thành một công việc quan trọng của chính phủ nhiều nước trên thế giới.

Mô hình đánh giá là một mối quan hệ lôgíc tương đối cố định được hình thành bởi các yếu tố như: yếu tố đánh giá, quy trình đánh giá và phương pháp đánh giá. Trong đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập, các quốc gia sử dụng nhiều mô hình đánh giá khác nhau, trong đó có hai mô hình đánh giá phổ biến là đánh giá dựa trên mục tiêu (goal-based evaluation) và đánh giá không có mục tiêu (goal-free evaluation). Mô hình đánh giá định hướng mục tiêu được đặc trưng bởi sự tập trung vào các mục tiêu rõ ràng của dự án, kế hoạch hoặc chính sách, trong khi thường không xem xét đến các mục tiêu không rõ ràng (bao gồm cả kết quả không mong muốn); đánh giá không định hướng mục tiêu có ý nghĩa rộng đối với chính sách (dự án). Có thể thấy rằng, trong đánh giá không định hướng mục tiêu, người đánh giá không bị giới hạn bởi trọng tâm mục tiêu và chủ yếu thu thập dữ liệu về hiệu quả và hiệu lực của chính sách. Nếu đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập thông qua mô hình đánh giá theo định hướng kết quả, tập trung vào kết quả thì sẽ chỉ đánh giá được các tác động tích cực mà không đánh giá được các tác động tiêu cực không lường trước được (Việt Nam hiện nay đang áp dụng mô hình đánh giá hiệu quả các tổ chức hành chính nhà nước theo mục tiêu của chính sách).

Đánh giá không định hướng mục tiêu cần được kết hợp với các phương pháp đánh giá có liên quan khác, chẳng hạn như đánh giá có sự tham gia, đánh giá theo định hướng ứng dụng, đánh giá toàn diện và đánh giá người thụ hưởng. Đánh giá có sự tham gia, tức là các bên liên quan tham gia xác định các vấn đề đánh giá, thu thập và phân tích dữ liệu, soạn thảo và xem xét báo cáo, chia sẻ trách nhiệm lập kế hoạch, thực hiện và báo cáo đánh giá hiệu quả; đánh giá sử dụng thực tế, đánh giá toàn diện tập trung vào nhóm người dễ bị tổn thương trong xã hội như là một phần của cuộc khảo sát có hệ thống về giá trị của dự án, chương trình hoặc chính sách.

Trong mô hình đánh giá không định hướng mục tiêu, các hệ thống kiểm soát quản lý bao gồm đo lường hiệu suất, đánh giá và khuyến khích (nghĩa là áp dụng kết quả). Trong đó, đo lường hiệu quả (giám sát) là một quá trình liên tục thu thập và báo cáo thông tin liên quan đến hiệu quả. Nó chủ yếu đo lường và theo dõi tiến trình của các chính sách và mục tiêu dự án, nhằm mục đích minh họa quan hệ nhân quả (việc sử dụng kết quả có nghĩa là ứng dụng thực tế của đo lường hiệu quả giám sát và kết quả đánh giá hiệu quả). Trong đó, đo lường hiệu quả (giám sát) là nền tảng, đánh giá hiệu quả là cốt lõi và ứng dụng kết quả là mục đích, tạo thành một hệ thống đánh giá hiệu quả hoàn chỉnh. Hệ thống đánh giá hiệu quả này là một hệ thống kiểm soát quản lý để quản lý hiệu quả của chính phủ.

c. Hoàn thiện bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập bảo đảm tính khoa học, chính xác, khách quan, thể hiện được cả về định lượng và định tính kết quả, hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Về nguyên tắc, muốn đánh giá được kết quả và hiệu quả hoạt động của cá nhân hoặc tổ chức là phải đo lường được; cái gì không đo lường được thì không đánh giá và quản lý được. Do vậy, bộ chỉ số đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập phải được thể hiện qua số liệu, tỷ lệ, chỉ tiêu định lượng, nhằm phản ảnh hiệu quả hoạt động của các tổ chức hoặc bộ phận chức năng hay cá nhân cán bộ, công chức, viên chức và nhất là người đứng đầu cơ quan, đơn vị.

Do đặc điểm và chức năng, nhiệm vụ của tổ chức hành chính nhà nước nên hiệu quả hoạt động của nó luôn và trước hết phải gắn với hiệu lực hoạt động quản lý, tức là việc thực hiện đúng, có kết quả chức năng quản lý của bộ máy hành chính để đạt được mục tiêu đề ra. Trong khi đó, hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập luôn gắn với chất lượng dịch vụ do đơn vị sự nghiệp cung ứng, tức là cái làm nên giá trị, khác biệt của dịch vụ này so với dịch vụ khác, đáp ứng nhu cầu sử dụng của con người, tổ chức trong giai đoạn lịch sử nhất định. Do vậy, các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước không thể tách biệt các tiêu chí đánh giá hiệu lực hoạt động quản lý của tổ chức hành chính nhà nước. Và các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập không thể tách biệt các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập.

Trên cơ sở các bộ chỉ số đánh giá, xếp hạng ở một số mặt đối với các bộ, ngành, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hiện có và tham khảo kinh nghiệm đánh giá hiệu quả chính phủ của các nước, nghiên cứu xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Theo đó, bộ chỉ số đánh giá hiệu quả phải phù hợp với đặc điểm, tính chất của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập; sát với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức; phản ánh đầy đủ, toàn diện các kết quả đầu ra, hiệu quả sử dụng các nguồn lực và quá trình vận hành của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Về cơ bản, bộ tiêu chí đó gồm các nội dung: Kết quả thực hiện nhiệm vụ; Hiệu quả sử dụng các nguồn lực; Công tác tổ chức, quản lý nội bộ của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Đồng thời, bộ tiêu chí này có thể được cụ thể hóa phù hợp với đặc điểm, tính chất hoạt động của từng loại hình tổ chức hành chính nhà nước và các lĩnh vực sự nghiệp dịch vụ công ở Trung ương và địa phương. Các chỉ số đánh giá này phải được cập nhật, hoàn thiện theo định kỳ thời gian tùy tình hình thực tiễn của đất nước.

d. Xây dựng và ban hành quy chế đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Kinh nghiệm các nước cho thấy, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập cần được thể chế hóa trong các văn bản pháp luật của nhà nước. Ở Việt Nam hiện nay, cần ban hành quy định bắt buộc việc thực hiện đánh giá hiệu quả hoạt động đối với tất cả các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập trong cả nước theo định kỳ 1 hoặc 2 năm. Trong đó, không chỉ quy định các mục tiêu và các chỉ số đánh giá được lượng hóa, mà còn quy định rõ các chủ thể đánh giá với thẩm quyền, trách nhiệm đánh giá cụ thể; phương pháp đánh giá hiệu quả; các cơ quan, tổ chức tiếp nhận và xử lý kết quả đánh giá hiệu quả; chế tài xử lý các vi phạm trong đánh giá. Về thẩm quyền đánh giá, trước mắt có thể giao Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ Nội vụ và UBND các cấp thực hiện nhiệm vụ đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập; về lâu dài có thể giao cơ quan kiểm toán chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ và UBND các cấp.

Các thông tin thu được từ kết quả đánh giá được sử dụng để cải thiện hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời là cơ sở quan trọng cho các cơ quan quản lý nhân sự và tài chính điều chỉnh biên chế và kinh phí hoạt động của các cơ quan, đơn vị. Và cuối cùng, thông tin về kết quả đánh giá được dùng để báo cáo tình hình hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập cho Quốc hội và công khai cho người dân.

e. Thu hút và tạo điều kiện cho các đối tượng khác nhau tham gia vào quá trình đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Cơ quan tham gia đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập có thể là các tổ chức chính thức trong hệ thống chính phủ hoặc không chính thức (như các tổ chức nghiên cứu bên ngoài chính phủ, các nhóm học thuật, trường đại học, chuyên gia và học giả, v.v..). Trong những năm gần đây, trong thực tiễn đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập ở nhiều nước, các tổ chức phi chính phủ, trường đại học, tổ chức nghiên cứu và điều tra độc lập, và công chúng đã đóng một vai trò ngày càng quan trọng trong việc phát triển đánh giá hiệu quả của chính phủ. Tuy nhiên, cả tổ chức đánh giá chính thức và tổ chức đánh giá không chính thức đều phải độc lập để bảo đảm được tính khách quan và độ tin cậy của đánh giá hiệu quả. Ở đây, tính độc lập không chỉ đòi hỏi sự độc lập của cơ quan đánh giá, mà còn cả sự đánh giá độc lập, bảo vệ khỏi những tác động bên ngoài và tránh xung đột lợi ích. Cơ quan đánh giá độc lập không chỉ bảo đảm tính độc lập của đánh giá hiệu quả, mà còn cải thiện việc đánh giá hiệu quả chuyên nghiệp và khoa học. Để cải thiện tính độc lập của đánh giá hiệu quả, Ngân hàng Thế giới đã thành lập một cơ quan đánh giá độc lập vào năm 1973 và quy định rằng cơ quan này chịu trách nhiệm trực tiếp với Ban điều hành. Kinh nghiệm này sau đó đã được nhiều tổ chức quốc tế và các nước thành viên OECD làm theo.

Để có thể cải thiện hiệu quả và sử dụng các đánh giá, cần có sự tương tác giữa những người được giao nhiệm vụ đánh giá, quản lý dự án, nhân viên và người thụ hưởng. Do đó, tính chất khoa học của đánh giá hiệu quả của tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập, đòi hỏi sự tham gia rộng rãi của người dân và xã hội.

f. Nâng cao năng lực các tổ chức đánh giá và đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực chuyên trách hoạt động đánh giá hiệu quả tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Để bảo đảm công tác đánh giá hiệu quả hoạt động tổ chức hành chính và đơn vị sự nghiệp vận hành tốt, các tổ chức đánh giá phải có đủ năng lực thực hiện, gồm quy chế pháp lý, nhân lực, kỹ thuật, phương tiện và kinh phí phục vụ đánh giá, trong đó chú trọng đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ những người thực hiện công việc đánh giá được trang bị kỹ năng đầy đủ về đánh giá. Cần cung cấp các khóa đào tạo, bồi dưỡng về các công cụ, phương pháp và các cách tiếp cận đánh giá thích hợp; đồng thời bảo đảm đội ngũ này có phẩm chất đạo đức và những kỹ năng, kinh nghiệm cần thiết để giám sát và quản lý đánh giá.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 6-2019

(1), (2) Ngân hàng Thế giới: “Xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá thế nào để hoàn thiện công tác quản lý của nhà nước?”, Sách tham khảo, Keith Mackey, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2008.

(3) Richart Boyle: Measuring public sector productivity: Lessons from international experience, Institute of Public Administration, 2006.

PGS, TS Nguyễn Minh Phương

Trường Đại học Nội vụ Hà Nội