Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được hiểu là những người đứng đầu Nhà nước, Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ và ủy ban nhân dân các cấp. Ở nước ta hiện nay, các hoạt động (hay những công việc) chủ yếu của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước còn chưa được phân định rõ. Chính vì điều đó mà trong các tài liệu, văn bản của Đảng và Nhà nước, trong các công trình nghiên cứu và thực tiễn đời sống chính trị - xã hội đã có không ít sự nhầm lẫn, thiếu chuẩn mực khi xác định chức năng, nhiệm vụ của những người này. Trong Hiến pháp, khi nói đến nhiệm vụ của Thủ tướng Chính phủ, dường như chỉ được đề cập đến nhiệm vụ lãnh đạo là chính. Điều 114 Hiến pháp 1992 ghi: Thủ tướng “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp”. Khi nói đến nhiệm vụ của bộ trưởng, dường như lại chỉ đề cập đến nhiệm vụ quản lý. Điều 116 ghi: “Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước”. Khi nói đến nhiệm vụ của chủ tịch ủy ban nhân dân, Điều 124 lại ghi nhận cả nhiệm vụ lãnh đạo và quản lý: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân lãnh đạo, điều hành hoạt động của Ủy ban nhân dân”. Điều đó cho thấy, cách xác định chức trách, nhiệm vụ của những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong các văn bản pháp luật ở nước ta chưa phân biệt, làm rõ được những hoạt động hay các chức năng chủ yếu của họ.     

Trong thực tế, hiện đang tồn tại hai cách nhìn nhận đối với những người có chức vụ trong bộ máy của Đảng và Nhà nước:   

Cách thứ nhất:Đối với những người hoạt động trong bộ máy nhà nước mà cụ thể là những người đứng đầu cơ quan hành chính, thì dường như họ chỉ có hoạt động quản lý là chính, thực hiện chức năng điều hành công việc hành chính nhà nước; họ là những người quản lý nhà nước, quản lý xã hội, hay được gọi chung là các “nhà quản lý”. Còn đối với những người có chức vụ, hoạt động trong bộ máy của Đảng thì dường như họ chỉ có hoạt động lãnh đạo, thực hiện chức năng lãnh đạo chính trị; họ được coi là những “nhà lãnh đạo” của Đảng. Cách nhìn nhận thứ nhất này được xuất phát từ thực tế là do chúng ta đã có sự phân biệt “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý” khi xây dựng cơ chế vận hành của hệ thống chính trị những năm vừa qua.

Cách thứ hai: Cả đối với những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và những người có chức vụ trong bộ máy của Đảng đều được nhìn nhận một cách chung nhất là những “người lãnh đạo” hay những “nhà lãnh đạo”. Cách nhìn nhận thứ hai này dẫn đến thực tế là thường có sự gọi chung đối với họ là các “nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước”. Cách nhìn nhận thứ hai này đang có xu hướng trở nên thông dụng hơn không chỉ ở Việt Nam mà còn đối với một số nước trên thế giới. Theo đó, thay cho cách nhìn nhận trước đây đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là các “nhà cầm quyền”, “nhà quản lý” hay những người quản lý đất nước, thì ngày nay người ta lại chỉ nói đến các “nhà lãnh đạo”, hay những “người lãnh đạo đất nước”.        

Như vậy, nói đến “nhà lãnh đạo” đối với những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, không có nghĩa là họ chỉ có hoạt động lãnh đạo, thực hiện chức năng lãnh đạo mà không có hoạt động quản lý, thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Ngược lại, khi nói “nhà cầm quyền” hay “nhà quản lý”, thực hiện công việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội đối với những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, thì không có nghĩa là họ chỉ có hoạt động quản lý, thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà còn có hoạt động lãnh đạo, thực hiện chức năng lãnh đạo. Điều đó có nghĩa, hai hoạt động này luôn thể hiện sự gắn kết chặt chẽ với nhau trong hoạt động của bất cứ người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nào.           

Thực tế hiện nay cũng cho thấy không thuần túy có sự tách bạch “nhà lãnh đạo” và “nhà quản lý” một cách riêng biệt. Nói đến “nhà lãnh đạo” có nghĩa đã bao hàm cả hoạt động quản lý của người đó.            

Các nhà nghiên cứu về lãnh đạo học trên thế giới cũng đã từng khẳng định rằng: “các nhà lãnh đạo thành công phải thực hiện hoạt động quản lý và ngược lại, các nhà quản lý thành công cũng phải thực hiện hoạt động lãnh đạo”⁽¹⁾; hơn nữa, “những nhà lãnh đạo với sự hiểu biết về quản lý sẽ được xem là hiệu quả hơn những nhà lãnh đạo mà thiếu điều này”⁽²⁾. Do vậy, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta, về thực chất phải được coi là người cán bộ “lãnh đạo, quản lý”, tức vừa có hoạt động lãnh đạo, vừa có hoạt động quản lý; đều phải đồng thời thực hiện chức năng lãnh đạo và chức năng quản lý nhà nước.   

Trước đây, V.I.Lênin cũng đã từng có sự phân định rõ hai hoạt động này đối với người đảng viên của Đảng Bônsêvich Nga đang hoạt động trong bộ máy nhà nước lúc bấy giờ. Theo Lênin, những cán bộ, đảng viên trong bộ máy nhà nước cần phải hoạt động vừa với tư cách là người đại diện cho Đảng thực hiện việc tuyên truyền, vận động nhân dân đi theo Đảng, tức là hoạt động “lãnh đạo”, vừa với tư cách là người đại diện cho chính quyền, đại biểu của nhân dân, thực hiện công việc quản lý nhà nước, tức là hoạt động “cầm quyền” hay “điều khiển”, “điều hành”, “quản lý” đất nước. Lênin viết: “Người cán bộ ấy phải nhớ rằng anh ta không những là người tuyên truyền bằng lời nói, không những phải giúp đỡ những tầng lớp nhân dân mê muội nhất; đó là nhiệm vụ chủ yếu của anh ta và không làm như vậy anh ta sẽ không còn là người cán bộ của đảng, không làm như vậy anh ta không thể tự coi mình là người cộng sản được. Nhưng ngoài ra, anh ta phải là người đại diện chính quyền xôviết... người đại diện cho đảng nắm chính quyền hiện đang thông qua một bộ phận giai cấp vô sản mà điều khiển toàn bộ nước Nga”⁽³⁾.          

Lãnh đạo là một khái niệm đã được nhiều nhà khoa học đề cập tới. Định nghĩa về sự lãnh đạo cũng đa dạng, phong phú. Tuy nhiên, xét về điểm tương đồng nhất, có thể hiểu “lãnh đạo là khả năng giành được sự tin tưởng và ủng hộ từ những người cần thiết để thực hiện thành công các mục tiêu của tổ chức”; hay ở góc độ khác, lãnh đạo được hiểu là “nghệ thuật gây ảnh hưởng đến người khác thông qua biện pháp thuyết phục hoặc làm gương để tuân thủ cùng một chuỗi mô hình hành động”⁽⁴⁾. Còn khái niệm quản lý, tuy cũng được nhiều nhà khoa học đề cập tới, nhưng nhìn chung có phần dễ thống nhất hơn trong nhận thức. Khái niệm chung nhất về quản lý nhà nước, được hiểu cô đọng ở việc “tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội theo pháp luật”⁽⁵⁾.   

Giữa hoạt động lãnh đạo và hoạt động quản lý thì hoạt động quản lý được cho là ít khó khăn, phức tạp hơn. Bởi hoạt động quản lý là gắn với việc sử dụng quyền lực mang tính cưỡng chế, mệnh lệnh, hành chính nhằm giải quyết những công việc cụ thể, hơn nữa, có thể định lượng được; còn hoạt động lãnh đạo thì không thể miêu tả, định lượng được như hoạt động quản lý, không gắn với việc sử dụng quyền lực mang tính mệnh lệnh, hành chính. Chính vì vậy mà trong thực tế, gần đây các kết quả nghiên cứu cho thấy, chỉ có dưới 10% các nhà quản lý có thể làm được công tác lãnh đạo⁽⁶⁾. Tuy hai hoạt động lãnh đạo và quản lý của những người đứng đầu là khác nhau về độ phức tạp, nhưng chúng đều có vai trò quan trọng như nhau trong các tổ chức, đơn vị, các cơ quan hành chính nhà nước. Điều này cũng đã được các nhà nghiên cứu về lãnh đạo học khẳng định: “Nếu không có sự lãnh đạo và quản lý thì tổ chức có thể đối mặt với mối nguy cơ bị tiêu diệt”⁽⁷⁾.

Sự phân định rõ hai hoạt động hay chức năng lãnh đạo và quản lý nhà nước ở nước ta hiện nay có vai trò quan trọng đối với việc làm rõ trách nhiệm của những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là đối với những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương. Bởi về thực chất, trách nhiệm của những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đều được thể hiện chủ yếu ở trách nhiệm chính trị và trách nhiệm pháp lý của họ. Những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thường đều là các đảng viên của Đảng. Một mặt, họ đều phải có trách nhiệm chính trị của người đảng viên đối với Đảng với tư cách của một “công chức chính trị”, thực hiện chức năng lãnh đạo, tức nêu cao tính tiền phong gương mẫu, động viên, thuyết phục nhân dân đi theo Đảng, thực hiện Cương lĩnh, đường lối của Đảng; mặt khác, họ đều phải có trách nhiệm pháp lý với tư cách của một “công chức hành chính”, thực hiện điều hành, quản lý hành chính, quản lý xã hội theo nguyên tắc chỉ tuân theo pháp luật. Những điều này, chung quy lại cũng là để thực hiện trách nhiệm trước nhân dân, bởi suy cho cùng, trách nhiệm của họ là do nhân dân giao phó.          

Do vậy, cần nhận thức rõ rằng, với tư cách thực hiện chức năng quản lý nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bao giờ cũng được trao những thẩm quyền nhất định để thực thi công việc. Họ sử dụng uy quyền của mình từ vị thế, cương vị được trao; sử dụng các công cụ quyền lực như luật pháp, các quy định, quy chế, chỉ thị, mệnh lệnh... để thực hiện công việc quản lý nhà nước và xã hội. Việc thực hiện đúng nguyên tắc tuân thủ pháp luật trong hoạt động quản lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là sự thể hiện trách nhiệm pháp lý rõ nhất của họ. Đây cũng là phương diện trách nhiệm quan trọng đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.     

Tuy nhiên, thực tế ở nước ta hiện nay, việc nhìn nhận vấn đề trách nhiệm, chức trách được giao về công tác quản lý nhà nước đối với những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ít được chú ý đến, mà thường chú ý đến công tác lãnh đạo chính trị với tư cách là người trong các tổ chức của Đảng. Trong đợt đánh giá, xếp loại người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở các tổ chức, đơn vị, địa phương trong năm vừa qua đã thể hiện rất rõ điều này: “đánh giá trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thường căn cứ vào đánh giá của tổ chức Đảng, còn trách nhiệm, chức trách được giao về công tác quản lý nhà nước, thường không được xem xét, đánh giá cụ thể”⁽⁸⁾. Điều này đã thể hiện rất rõ sự khiếm khuyết về nhận thức chức năng, vai trò của hoạt động lãnh đạo và quản lý đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay.  

Với tư cách thực hiện chức năng lãnh đạo, những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước không được trao quyền lực để thực thi công việc. Họ thực hiện những nhiệm vụ một cách khó khăn, phức tạp hơn so với thực hiện chức năng quản lý; đồng thời họ còn phải làm sao để đảm bảo được vai trò trách nhiệm chính trị của mình. Điều đó cũng có nghĩa, muốn thực hiện tốt chức năng lãnh đạo của mình, một vấn đề đặt ra là những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cần phải thực hiện được các yêu cầu cần thiết như sau:     

Một là,người đứng đầu phải biết định hướng đúng đắn các chủ trương, mục tiêu phát triển của tổ chức, đơn vị, ngành, địa phương; đồng thời các chủ trương, mục tiêu đó phải tuân theo đúng Cương lĩnh, đường lối của Đảng cầm quyền. Điều đó yêu cầu họ lại phải luôn có những sáng kiến, cải tiến, tổng kết thực tiễn, lấy ý kiến đóng góp của quần chúng nhân dân... để xác định các chủ trương, định hướng thực hiện mục tiêu đảm bảo đúng đắn. Hơn nữa, đòi hỏi họ còn phải luôn nâng cao trình độ văn hóa và chuyên môn nghiệp vụ của mình. Bởi nếu không có trình độ văn hóa cao và chuyên sâu về nghiệp vụ, người đứng đầu sẽ không đủ tư cách để thực hiện chức năng lãnh đạo, thậm chí họ còn có thể trở thành người “bị lãnh đạo” trong khi mình là những người đang “nắm chính quyền”. Trước đây ở nước Nga, Lênin đã từng chỉ rõ cho những đảng viên cộng sản về những vấn đề như vậy: “Lực lượng kinh tế mà nhà nước vô sản Nga đang nắm trong tay hoàn toàn đủ bảo đảm cho bước chuyển sang chủ nghĩa cộng sản. Như vậy thì thiếu cái gì? Rõ ràng, cái còn thiếu chính là trình độ văn hóa của những người cộng sản lãnh đạo. Nhưng nếu ta lấy Mátxcơva - nghĩa là lấy 4700 đảng viên cộng sản phụ trách - và đem đối chiếu với bộ máy quan liêu, với cái khối to lớn ấy, thử hỏi ai lãnh đạo ai? Tôi rất không tin là có thể nói được rằng những người cộng sản đang lãnh đạo. Nói đúng ra, không phải họ lãnh đạo. Mà chính là họ bị lãnh đạo”⁽⁹⁾.            

Hai là,người đứng đầu phải biết sử dụng các hình thức cổ vũ, động viên, chia sẻ, khích lệ nhân dân nói chung, cán bộ, công chức nói riêng trong việc thực hiện những định hướng, mục tiêu đã đề ra. Lãnh đạo là một khái niệm không gắn với quyền lực. Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước không sử dụng quyền lực mang tính cưỡng bức, mệnh lệnh hành chính khi thực hiện chức năng lãnh đạo. Do vậy, họ cần phải có khả năng thuyết phục quần chúng nhân dân, cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ chính trị của đơn vị, ngành, địa phương. Thuyết phục là một đặc trưng cơ bản của hoạt động lãnh đạo. Người đứng đầu cần phải biết thuyết phục với các hình thức đa dạng khi thực hiện chức năng lãnh đạo của mình.  

Ba là, người đứng đầu phải luôn gần gũi với nhân dân, gắn bó với đội ngũ cán bộ, công chức trong tổ chức, đơn vị. Bởi những người đứng đầu thực hiện chức năng lãnh đạo có nghĩa là họ phải có trách nhiệm “giúp đỡ những tầng lớp nhân dân”, “làm đầy tớ nhân dân”, tức là phục vụ, gần gũi nhân dân, đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền, từ đó mà có được sự tín nhiệm, trở thành tấm gương đối với nhân dân, với cán bộ công chức, được nhân dân, cán bộ, công chức mến phục, noi theo, đồng thời phấn đấu thực hiện Cương lĩnh, đường lối của Đảng, chính sách của Nhà nước. Chỉ khi đó, những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước mới làm tròn trách nhiệm chính trị là thay mặt những đảng viên ưu tú của Đảng cầm quyền, thực hiện đúng chức năng lãnh đạo của mình khi thực hiện các nhiệm vụ lãnh đạo và quản lý trong bộ máy nhà nước.  

________________________ 

Bài đăng Tạp chí Lý luận chính trị số 1-2013

(1),(2),(4),(7) Andrew J Dubrin, Carol Dalglísh và Peter Miller, Lãnh đạo học (bản dịch lần 1), Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh  - Trường Quản lý nhà nước Mark O Hatfield, Hà Nội, 8-2010, tr.23, 297, 20, 22.      

(3) V.I.Lênin: Toàn tập, t.41, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva, 1977, tr.181.    

(5) Xem: Viện Ngôn ngữ học: Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng, 2005, tr.801. 

(6) Xem: Phạm Ngọc Thanh: Văn hóa lãnh đạo, quản lý trước yêu cầu đổi mới và phát triển xã hội hiện nay, Tạp chí Lý luận Chính trị, số 12-2011, tr.35-36.     

(8) Nguyễn Văn Linh: Đánh giá, xếp loại người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở Bắc Giang, Tạp chí Cộng sản điện tử, ngày 10-9-2012.     

(9) V.I.Lênin: Sđd, t.45, tr.114.      

PGS, TS Nguyễn Hữu Đổng

TS Phạm Thế Lực

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh